CZĘŚĆ II. FUNKCJONOWANIE NOWELIZACJI USTAWY O PRZECIWDZIAŁANIU PRZEMOCY W RODZINIE
1.1. Akty wykonawcze do ustawy z perspektywy dziecka jako o iary przemocy domowej (Anna Nowak)
–
1.1. Akty wykonawcze do ustawy z perspektywy dziecka jako o iary przemocy domowej (Anna Nowak)
Zgodnie z art. 10 Ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 842): „dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 5 ustawy zmienianej w art. 1 oraz art. 107 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 8 zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych przepi-sów wykonawczych wydanych na podstawie art. 5 ustawy zmienianej w art. 1 oraz art. 107 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 8 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Zgodnie z upoważnie-niem zawartym w ustawie, w tym czasie powinny zostać opracowane i wydane rozporzą-dzenia, które określą szczegółowe warunki realizowania przepisów ustawy.
Wydano następujące akty wykonawcze:
1. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 października 2010 r. w sprawie wzoru za-świadczenia lekarskiego o przyczynach i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 201, poz. 1134) – w około 3 miesiące od dnia wejścia w ży-cie ustawy;
2. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138) – w około 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy;
3. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie (Dz.U. Nr 28, poz. 146) – w około 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy;
4. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie standardu podstawowych usług świadczonych przez specjalistyczne ośrodki wsparcia dla o iar przemocy w rodzinie, kwali ikacji osób zatrudnionych w tych ośrodkach, szcze-gółowych kierunków prowadzenia oddziaływań korekcyjno–edukacyjnych wobec osób stosujących przemoc w rodzinie oraz kwali ikacji osób prowadzących oddziaływania ko-rekcyjno–edukacyjne (Dz.U. Nr 50, poz. 259) – w około 7 miesięcy od dnia wejścia w ży-cie ustawy;
5. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r.
w sprawie procedury postępowania przy wykonywaniu czynności odebrania dziecka z ro-dziny w razie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemo-cą w rodzinie (Dz.U. Nr 81, poz. 448) – w 8 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy;
CZĘŚĆ II. FUNK CJONOW ANIE NOWELIZA CJI US TA WY O PR ZECIWD ZIAŁANIU PR ZEMOCY W R OD ZINIE
nadzoru i kontroli nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 126, poz. 718) – w 10 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy;
7. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury „Nie-bieskie Karty” oraz wzorów formularzy „Niebieska Karta” (Dz.U. Nr 209, poz. 1245) – w 13 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Rzecznik Praw Dziecka w wystąpieniach generalnych do Ministra Pracy i Polityki Spo-łecznej m.in. z dnia 5 sierpnia 2010 r.29 lub z 31 marca 2011 r.30 podnosił potrzebę pil-nego przygotowania rozporządzeń umożliwiających skuteczną realizację znowelizo-wanych przepisów o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co umożliwiłoby efek-tywną realizację wprowadzonych ustawą zapisów.
Uwagi i wątpliwości dotyczące niektórych wydanych rozporządzeń
1. Zauważyć można ogólnikowość i nieprecyzyjność zapisu rozporządzenia w sprawie wzo-ru zaświadczenia lekarskiego o przyczynach i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z uży-ciem przemocy w rodzinie, a analiza jego treści wskazuje, że brak jest w nich odniesienia do specy icznej sytuacji i potrzeb dziecka jako o iary przemocy domowej.
2. Perspektywa dziecka została uwzględniona w rozporządzeniu w sprawie standardu pod-stawowych usług świadczonych przez specjalistyczne ośrodki wsparcia dla o iar przemo-cy w rodzinie, w którym w zakres rozumienia zjawiska przemoprzemo-cy włączono obszar tzw.
przemocy pośredniej, tj. funkcjonowanie dziecka w środowisku domowym, w którym wy-stępuje przemoc, nawet jeśli samo ono nie jest bezpośrednim obiektem ataków izycznych lub psychologicznych. W rozporządzeniu wskazano także na konieczność oceny sytuacji dzieci na podstawie przeprowadzonego w rodzinie wywiadu środowiskowego oraz udzie-lanie im wsparcia lub pomocy psychologicznej, socjoterapeutycznej i terapeutycznej oraz udzielanie konsultacji wychowawczych.
Niewystarczająco uwzględniono specy ikę dziecka jako o iary przemocy w rodzinie w okre-śleniu standardu w zakresie terapeutyczno–wspomagającym:
► prowadzenia grup wsparcia lub grup terapeutycznych dla o iar przemocy w rodzinie,
► prowadzenia terapii indywidualnej ukierunkowanej na wsparcie o iary przemocy w ro-dzinie oraz nabycie umiejętności ochrony przed osobą stosującą przemoc w roro-dzinie.
3. Wątpliwości dotyczą rozporządzenia, które reguluje procedurę postępowania przy wyko-nywaniu czynności odebrania dziecka z rodziny w razie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie, a także ustawowego upoważnie-nia do jego wydaupoważnie-nia31.
29 ZSR/500/18/2010/AK.
30 GAB/500/4-1/2011/B5.
31 Rozwiązaniem budzącym wątpliwości już na etapie prac nad projektem Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie procedury postępowania przy wykonywaniu czynności brania dziecka był zapis uprawniający pracownika socjalnego do podjęcia ostatecznej decyzji o ode-braniu dziecka w przypadku braku jednomyślności członków zespołu interdyscyplinarnego. Rzecznik Praw Dziecka 3 grudnia 2010 roku przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji swoje stanowisko w sprawie projektu powyższego rozporządzenia (ZSR/500/26/2010/AK), podkreślając,
CZĘŚĆ II. FUNK CJONOW ANIE NOWELIZA CJI US TA WY O PR ZECIWD ZIAŁANIU PR ZEMOCY W R OD ZINIE
Zgodnie z art. 12a ust. 6 Ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, w dniu 28 marca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Ad-ministracji w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej podpisał rozporządzenie w sprawie procedury postępowania przy wykonywaniu czynności odebrania dziecka z ro-dziny w razie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie. Rozporządzenie określa:
1) procedurę postępowania Policji przy:
a) wykonywaniu czynności odebrania dziecka z rodziny przez pracownika socjalnego i umieszczenia go u innej niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej, w rodzinie za-stępczej lub w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, w razie bezpośred-niego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie;
b) podejmowaniu decyzji o odebraniu dziecka z rodziny w sytuacji, o której mowa w lit. a);
2) sposób dokumentowania czynności, o których mowa w punkcie 1.
W rozporządzeniu szczegółowo uregulowano kwestię udziału funkcjonariusza Policji, a bardzo ogólnikowo udział pracownika socjalnego, który wykonuje czynności odebra-nia dziecka z rodziny. Zgodnie z § 2 ust. 2 udział funkcjonariusza w czynności odebraodebra-nia dziecka z rodziny odbywa się na wniosek pracownika socjalnego. Nie jest do końca jas-ne kryterium odebrania dziecka w związku z przemocą w rodzinie. O ile wiadomo, czym jest zagrożenie życia, to kryterium zagrożenie zdrowia jest nieostre. Nie do końca z kon-strukcji przepisów rozporządzenia wynika, kto podejmuje decyzję dotyczącą odebrania dziecka. Czy jest to pracownik socjalny? Czy trzyosobowy zespół – pracownik socjalny, policjant, lekarz? Z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że funkcjonariusz przedstawia swoje stanowisko co do zasadności odebrania dziecka. Z art. 12a ust. 3 ustawy o zmianie usta-wy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie usta-wynika, że decyzję podejmuje pracownik socjalny wspólnie z funkcjonariuszem Policji, a także lekarzem lub ratownikiem medycz-nym lub pielęgniarką. Konieczne byłoby tu doprecyzowanie. Brak jest także w rozporzą-dzeniu regulacji dotyczącej transportu dziecka z miejsca interwencji do osoby najbliższej niezamieszkującej wspólnie ze sprawcą, rodziny zastępczej lub do całodobowej placówki opiekuńczo–wychowawczej.
Pojawia się kolejne pytanie, analizując treść rozporządzenia: czy dobrym rozwiązaniem jest to, iż trzy służby biorące udział w procedurze odbierania dziecka z rodziny będą od-powiedzialne za kompleksowe zabezpieczenie sytuacji dziecka?
Pozytywnie należy ocenić rozwiązania sprzyjające zapewnieniu szybkości interwencji, co zgodne jest ze standardami międzynarodowymi, a także kontrolę sądu opiekuńczego nad procedurą – pracownik socjalny ma obowiązek niezwłocznego powiadomienia sądu opiekuńczego (nie później niż w ciągu 24 godzin) o odebraniu dziecka z rodziny i umiesz-czeniu go u niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej, w rodzinie zastępczej lub cało-dobowej placówce opiekuńczo–wychowawczej. Istotne jest także położenie nacisku na
iż trudno uznać za słuszną tę propozycję. Zdaniem Rzecznika, każda decyzja o odebraniu małoletniego powinna być poprzedzona dokładną analizą i być podjęta wspólnie oraz jednogłośnie przez wszystkie osoby wchodzące w skład zespołu. W wyniku tej interwencji zrezygnowano z tego zapisu.
CZĘŚĆ II. FUNK CJONOW ANIE NOWELIZA CJI US TA WY O PR ZECIWD ZIAŁANIU PR ZEMOCY W R OD ZINIE
z urzędu np. obowiązek lekarza wystawienia zaświadczenia lekarskiego o przyczynach i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie, zatrzymanie przez Policję sprawców przemocy w rodzinie stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego w określonym trybie.
4. Rozporządzenie w sprawie procedury „Niebieskie Karty” oraz wzorów formularzy „Nie-bieska Karta” z 13 września 2011 r. wskazuje konkretne działania, jakie należy podjąć od momentu zgłoszenia stosowania przemocy w rodzinie do czasu jej zaprzestania oraz spo-sób monitorowania sytuacji rodziny. Zaproponowano jeden akt prawny, w którym uregulo-wano działania wszystkich służb zajmujących się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie i określono możliwość podejmowania przez nich wspólnych działań, co stanowi z pewnoś-cią trafne rozwiązanie. Jednak w związku z opóźnieniem ukazania się przedmiotowego aktu przez wiele miesięcy problematyczne było podejmowanie w świetle prawa działań w indywidualnych przypadkach rodzin z problemem przemocy. Pojawiały się ekspertyzy prawne32 wskazujące na niemożność realizowania czynności interwencji w rodzinie z prob-lemem przemocy wobec braku przedmiotowego rozporządzenia. W rozporządzeniu znaj-dują się w pewne odniesienia do dziecka–o iary przemocy w rodzinie, między innymi w przepisach regulujących czynności podejmowane i realizowane w ramach procedury, w przypadku podejrzenia stosowania przemocy wobec dziecka, działania przeprowadza się w obecności rodzica, opiekuna prawnego lub faktycznego, a gdy te osoby są podejrza-ne o stosowanie przemocy, to w obecności najbliższej osoby pełnoletniej. W miarę moż-liwości działania z udziałem dziecka co do którego istnieje podejrzenie, że jest dotknięte przemocą w rodzinie, powinny być prowadzone w obecności psychologa. Wydaje się to być zasadnym rozwiązaniem zabezpieczającym interes dziecka w trakcie tych działań.
Odniesienia do dziecka–o iary przemocy w rodzinie znajdują się także w przepisach re-gulujących działania pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej i pra-cowników oświaty, a także we wzorach formularzy, w których podkreśla się znaczenie informacji szczególnie ważnych z perspektywy dziecka–o iary przemocy w rodzinie, np.
dotyczących stanu zdrowia dziecka, reakcji dziecka na osobę towarzyszącą, a także – co jest bardzo ważne – w podjętych działaniach interwencyjnych zmierzających do udzie-lenia pomocy dzieciom. W rozporządzeniu dominuje perspektywa dorosłej o iary prze-mocy w rodzinie, wydaje się, że te kilka odniesień do dziecka nie stanowi wystarczającej specy ikacji stosowania procedury w sytuacji, kiedy główną o iarą przemocy jest dziecko i w niepełny sposób uwzględnia specjalne potrzeby i specy iczną – często bardzo złożo-ną – sytuację (rodzinzłożo-ną, wychowawczą, zdrowotzłożo-ną) dziecka. Procedura w sytuacji, kiedy
32 Przykładem jest opinia wydana przez prawnika Adama Lisowskiego (Gdańsk, 20 czerwca 2011 r.), w której określono, że do czasu wydania przedmiotowego aktu wykonawczego nie jest możliwe reali-zowanie następujących czynności: ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawi-cieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów al-koholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie, zasady współpracy i przekazywania informacji o podjętych działaniach przewod-niczącemu zespołu interdyscyplinarnego, wszczęcie procedury „Niebieskie Karty” poprzez wypełnie-nie formularza „Niebieska Karta” w przypadku powzięcia w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych podejrzenia stosowana przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie.
CZĘŚĆ II. FUNK CJONOW ANIE NOWELIZA CJI US TA WY O PR ZECIWD ZIAŁANIU PR ZEMOCY W R OD ZINIE
głównym pokrzywdzonym jest małoletni, ma w rozporządzeniu niezbyt precyzyjny cha-rakter. Całość treści rozporządzenia jest sformułowana tak, że dziecko ujmowane jest w nim jako „o iara towarzysząca”.
Organizacje pozarządowe zgłaszają Rzecznikowi Praw Dziecka odbierane od lekarzy i poli-cjantów sygnały, że wypełnienie formularza „Niebieska Karta - A” jest zbyt czasochłonne jak na specy ikę interwencji w ramach przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a druk kwestio-nariusza z uwagi na swoją obszerność nie jest funkcjonalny.
Na podkreślenie zasługuje również wydany przez Prokuratora Generalnego projekt Wy-tycznych dotyczących zasad postępowania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
W uzasadnieniu projektu Wytycznych stwierdzono, że przemoc w rodzinie nie jest poję-ciem kodeksowym i odnosi się do wielu czynów określonych w przepisach Kodeksu karne-go, a zachowania sprawców przemocy w rodzinie mogą realizować znamiona przestępstw ściganych zarówno z urzędu, jak i na wniosek oraz z oskarżenia prywatnego. Należy pod-kreślić, że w Wytycznych Prokuratora Generalnego zapisano, iż do prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących przemocy w rodzinie oraz sprawowania nadzoru nad nimi powinni być wyznaczeni prokuratorzy posiadający właściwe przygotowanie, wiedzę o problematyce i odbywający regularne szkolenia w tym zakresie.
W Wytycznych i w ich uzasadnieniu podkreśla się sytuację małoletniego, któremu niezbęd-na jest szczególniezbęd-na ochroniezbęd-na, niezbęd-nawet wtedy gdy nie stosowano wobec niego przemocy bezpo-średnio, a także określa się warunki jego przesłuchania33.
33 Wytyczne Prokuratora Generalnego określają, że przed przesłuchaniem małoletniego w trybie art. 185a k.p.k. należy podjąć działania zmierzające do wydania opinii przez biegłego psychologa, czy osoba ta może brać udział w przesłuchaniu. Zapobiegnie to przesłuchaniu dziecka, w sytuacji gdy jego stan psychiczny związany ze stresem wynikającym ze zdarzenia będącego przedmiotem postępowania uniemożliwia jego przesłuchanie. Przesłuchanie pokrzywdzonego i świadka ma-łoletniego poniżej 15 lat powinno być dokonane w każdym przypadku na zasadach wskazanych w art. 185a k.p.k. Należy dążyć, aby przesłuchanie odbyło się tylko raz, gdy jego zeznania mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą być zastąpione przez inne dowody. Przesłucha-nie takie powinno być prowadzone po uzyskaniu innych dowodów w sprawie, najlepiej na etapie, kiedy sprawa już toczy się przeciwko osobie i zaistniała możliwość powołania przez oskarżonego obrońcy.
Podsumowując analizę wydanych aktów wykonawczych z perspektywy dziecka–ofi ary przemocy w rodzinie, należy uznać, że rozszerzyły one działalność służb w zakresie realizacji zadań dotyczących przeciwdziałania przemocy, co może zdecy-dowanie poprawić ochronę dziecka przed krzywdzeniem. Wydaje się jednak zasadne doprecyzowanie kilku zapisów we wskazanych aktach, w kontekście dbałości o wysoki poziom i funkcjonalność. Konieczne jest także zwrócenie większej uwagi na potrzeby i specyfi czną sytuację dzieci–ofi ar przemocy w rodzinie poprzez wyodrębnienie osoby dziecka w tre-ści przepisów. Małoletni są – obok innych osób – adresatami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Wydaje się, że szczególna sytuacja dziecka, jako ofi ary przemocy w rodzinie, powoduje, że nie jest możliwe, aby za pomocą jednego wspólnego dla różnych podmiotów przemocy domowej (kobiet, mężczyzn, osób starszych i dzieci) wystarczająco kompleksowo i skutecznie określić działania ochronne wobec małolet-nich. Wskazuje to na potrzebę powstania w przyszłości oddzielnego aktu prawnego, ujmującego bardziej szczegółowo problem ochrony dzieci przed krzywdzeniem, wzorem innych państw (np. Wielkiej Brytanii), które – uznając złożoność zjawiska przemocy wobec dziecka i jego specyfi kę na tle ogólnego problemu przemocy w rodzinie – tego typu akty usta-nowiły. Konieczne jest także propagowanie wiedzy na temat krzywdzenia dzieci oraz nowoczesnych rozwiązań w zakre-sie jego ograniczania wśród odpowiednich służb i decydentów.