• Nie Znaleziono Wyników

bezrobotnych, podopiecznych pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej

W każdym przypadku, w którym bezrobocie jest elementem decydującym o sy-tuacji osobistej osoby wnioskującej o świadczenia bądź korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, instytucje pomocy społecznej podejmują działania zmierzające do aktywizacji zawodowej takiej osoby, a nawet uzależniają przyznanie bądź kon-tynuowanie wypłacania świadczeń od zaangażowania tej osoby w przygotowanie

7 Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r.

w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz.U. z 2016 r., poz. 1406; Załącznik nr 1 – Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego.

8 Krajowy Plan Działania…, s. 42.

do wykonywania pracy bądź podejmowania pracy. Udzielanie pomocy społecznej nie polega bowiem jedynie na automatycznym przyznawaniu świadczenia finan-sowego, ale na pracy socjalnej, zdefiniowanej jako działania mające na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowa-nia w społeczeństwie przez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Praca socjalna jest świadczona na rzecz po-prawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym i prowadzona w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej.

Prowadząc działania na rzecz aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych, jed-nostki organizacyjne pomocy społecznej opierają się zarówno na ustawie o pomocy społecznej, jak i na innych aktach prawnych określających sposoby wsparcia bezro-botnych poszukujących zatrudnienia bądź wymagających motywacji do podjęcia pracy.

W ramach niniejszego opracowania wyeksponowane zostaną jedynie niektóre z wykorzystywanych przez instytucje pomocy społecznej formy działania na rzecz osób bezrobotnych.

Poszukiwanie zatrudnienia jako warunek zawarcia kontraktu socjalnego

Ustawa o pomocy społecznej pozwala na indywidualną pomoc osobom wymagają-cym wsparcia, wskazując – w art. 108 – na możliwość zawarcia z osobą znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej kontraktu socjalnego na rzecz wzmocnienia jej aktyw-ności i samodzielaktyw-ności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu spo-łecznemu. Kontrakt socjalny, jako instrument pracy socjalnej, jest pisemną „umową”

zawieraną przez pracownika socjalnego z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych dzia-łań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny9, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciw-działania wykluczeniu społecznemu.

Kontrakt socjalny zawierany jest z wykorzystaniem formularzy dołączonych do rozporządzenia MPiPS w sprawie wzoru kontraktu socjalnego10. Zawarcie kon-traktu poprzedzone jest zdiagnozowaniem trudnej sytuacji życiowej, co znajduje odzwierciedlenie w formularzu, wymagającym wskazania przyczyn trudnej sytua-cji życiowej oraz dokonania oceny możliwości osoby/rodziny rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, a także zidentyfikowania barier w środowisku powodujących utrudnienia w pokonaniu trudnej sytuacji życiowej. Z jednej strony szczegółowa

9 Art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej.

10 Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego, Dz.U. Nr 218, poz. 1439.

analiza ograniczeń, barier w środowisku, przyczyn niepowodzenia, a z drugiej – wyznaczenie celów, jakie ma osiągnąć dana osoba, aby wzmocnić swą aktyw-ność i samodzielaktyw-ność życiową, zawodową lub zmierzającą do przeciwdziałania wykluczeniu – mają motywować osobę bezrobotną do aktywności w realizowaniu wspólnie ustalonych z pracownikiem socjalnym celów, wśród których powinno być poszukiwanie zatrudnienia. Ważnym elementem mobilizującym do zawar-cia kontraktu socjalnego jest objęcie osoby zawierającej kontrakt ubezpieczeniem zdrowotnym i opłacanie składek ubezpieczeniowych przez ośrodek pomocy spo-łecznej, jeśli nie jest ona objęta ubezpieczeniem zdrowotnym na innej podstawie prawnej.

Okresowa ocena rezultatów kontraktu daje możliwość weryfikacji samego kon-traktu socjalnego i uzupełnienia środków ułatwiających bezrobotnemu osiągnięcie założonego celu, jeśli strony – przed dniem ustalonym jako dzień realizacji kon-traktu – uzgodnią konieczność wprowadzenia zmian.

W literaturze przedmiotu ocenia się, że kontrakt socjalny, jako forma umowy socjalnej będącej elementem pracy socjalnej, powinien być w miarę skutecznym środkiem mobilizowania podopiecznego pomocy społecznej do działań (w tym także do poszukiwania zatrudnienia, a zatem do aktywności ograniczającej ry-zyko wystąpienia „wyuczonej bezradności” jako skutku długotrwałego bezrobo-cia), a w efekcie drogą przeciwdziałania uzależnieniu podopiecznego od instytucji pomocowych. W piśmiennictwie podkreśla się także, że zawarcie kontraktu so-cjalnego daje poczucie skuteczności pracy – zarówno klientowi, jak i pracowni-kowi socjalnemu – przez wyznaczanie wspólnych kierunków działań i osiąganie założonych rezultatów11.

Idea kontraktów socjalnych została pozytywnie oceniona przez ośrodki pomo-cy społecznej. Wskazuje się, że kontrakt socjalny daje wymierne, pożądane efek-ty w kształtowaniu nowych nawyków, postaw, wzorców zachowań w obszarach określonych przez wskaźniki funkcjonowania społecznego, czego dowodem jest podejmowanie pracy, nabycie umiejętności poruszania się po rynku pracy, pod-noszenie kwalifikacji, a nawet podjęcie się organizowania sobie miejsca pracy, np. przez współuczestniczenie w zakładaniu spółdzielni pracy. Pozytywne zmiany w postawach podopiecznych wskazywano, opierając się na danych statystycznych, przy czym należy podkreślić, że każda pozytywna zmiana w postawie podopiecz-nego pomocy społecznej, bez względu na liczbę osób, u których te zmiany zostały zaobserwowane, powinna być odnotowana jako korzystny rezultat pracy socjalnej w postaci kontraktu socjalnego12.

Ilustracją pozytywnych ocen zawierania kontraktów socjalnych jako efek-tywnego instrumentu aktywizacji zawodowej bezrobotnych klientów pomocy społecznej mogą być dane przedstawiane w rocznych sprawozdaniach ośrodków

11 A. Urbanek, Realizacja zadań pracownika socjalnego w praktyce, Legnica 2010, s. 50.

12 Por. Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie za rok 2016, s. 21 i n., www.mops.krakow.pl (dostęp: 6.02.2019).

pomocy społecznej, takie jak choćby informacja zawarta w rocznym sprawozda-niu ośrodka pomocy społecznej w Krakowie dotycząca roku 2015, według której na 1062 zakończone kontrakty socjalne 284 kontrakty (27 procent) doprowadziły do osiągnięcia założonych celów w postaci usamodzielnienia rodziny, natomiast w 353 przypadkach (33 procent) wyznaczone cele zostały wprawdzie osiągnięte, ale rodzina – ze względu na szczególną sytuację – w dalszym ciągu pozostaje pod opieką MOPS13. Nawet jeśli przyjąć, że nie we wszystkich, a nawet że tylko w nie-wielu ośrodkach pomocy społecznej doświadczenia dotyczące efektów zawierania kontraktów socjalnych są równie budujące jak w ośrodku krakowskim, to i tak powoływany przykład pozostaje pozytywnym wzorcem działania dla innych jed-nostek organizacyjnych pomocy społecznej.

Aktywizacja zawodowa osób bezdomnych jako element indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności

Artykuł 49 ustawy o pomocy społecznej przewiduje także inną formę wsparcia podopiecznego jako jedną z dróg wyjścia z trudnej sytuacji wynikającej z bez-domności – tzw. indywidualny program wychodzenia z bezbez-domności. Zgodnie z powoływanym przepisem osoba bezdomna może zostać objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności polegającym na wspieraniu takiej osoby w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszka-niowych, oraz pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Indywidualny program wycho-dzenia z bezdomności, opracowywany wraz z osobą bezdomną przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej bądź pracownika socjalnego schroniska dla bezdomnych, jeśli osoba przebywa w schronisku, może stanowić motywację do po-szukiwania pracy na otwartym rynku pracy, ale przede wszystkim do zatrudnie-nia socjalnego, skierowanego do osób, które podlegają wykluczeniu społecznemu ze względu na swoją sytuację życiową i nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych14.

W praktyce ośrodków pomocy społecznej problem wychodzenia z bezdomności podopiecznych pomocy społecznej łączony był przede wszystkim z koniecznością zabezpieczenia socjalnego takich osób, dopiero w dalszej kolejności z aktywizacją zawodową. Nie oznaczało to, że osoby bezdomne pozostawiano bez wsparcia w za-kresie aktywizacji zawodowej. W celu przygotowania do samodzielnego funkcjo-nowania na rynku pracy, m.in. przez przygotowanie do wykonywania zawodu czy

13 Według sprawozdania w 2015 r. prowadzonych było 1380 kontraktów – zakończono 1062. Por. Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kra-kowie za rok 2016, s. 21.

14 Zagadnienie zatrudnienia socjalnego organizowanego przez różne podmioty (np. jed-nostki samorządu terytorialnego czy organizacje pozarządowe), ale we współpracy z jednostkami pomocy społecznej, omówione zostanie w dalszej części opracowania.

podwyższania kwalifikacji, ośrodki zawierały porozumienia z przygotowanymi do pracy z bezdomnymi Centrami Integracji Społecznej.

Znakomitym przykładem w tym zakresie jest zlecenie przez MOPS Kraków realizacji zadania aktywizacji zawodowej i społecznej bezdomnych Centrum Inte-gracji Społecznej prowadzonemu przez Dzieło Pomocy św. Ojca Pio w Krakowie.

W ramach wykonywania zleconych zadań CIS organizował indywidualne pro-gramy zatrudnienia, a także gwarantował kontakt z doradcami zawodowymi czy instruktorami/trenerami zatrudnienia wspieranego. W rezultacie prowadzonych działań na 26 uczestników CIS w 2016 roku trzy osoby podjęły zatrudnienie, a dwie usamodzielniły się. Pozostałe osoby uczestniczyły w spotkaniach indywidualnych z psychoterapeutą, pracownikami socjalnymi czy psychiatrą, ale nikt nie zrezyg-nował z uczestnictwa w CIS, co dawało nadzieję na znalezienie przez te osoby za-trudnienia w przyszłości15.

Świadczenia na ekonomiczne usamodzielnienie

Sama ustawa o pomocy społecznej przewiduje także konkretne rozwiązania mające służyć aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych w postaci wsparcia finansowego bądź rzeczowego ze środków pomocy społecznej w celu tzw. ekonomicznego usa-modzielnienia16. Świadczenia przewidziane w art. 43 ustawy o pomocy społecznej miałyby – w założeniu ustawodawcy – doprowadzić do takiej samodzielności eko-nomicznej osoby korzystającej ze świadczenia, która pozwoliłaby na rezygnację ze statusu beneficjenta pomocy społecznej. Artykuł 43 ustawy o pomocy społecznej przewidujący wsparcie osoby (bądź rodziny) korzystającej z pomocy bądź wnios-kującej o jej udzielenie świadczeniem na ekonomiczne usamodzielnienie w postaci pieniężnej (jednorazowy zasiłek celowy, nieoprocentowana pożyczka) lub rzeczowej (udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym) uzależnia możliwość uzyskania takiej pomocy od niekorzystania z podobnej formy wsparcia na ten sam cel z innego źródła17.

15 Sprawozdanie z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie za rok 2016.

16 Podobne rozwiązanie, jakkolwiek niedoskonałe, ponieważ nieokreślające formy, w ja-kiej świadczenie miało być przyznawane (decyzją administracyjną czy w formie umo-wy pożyczki), zostało przyjęte po raz pierwszy w ustawie o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 506). Rozwiązanie to wówczas nie sprawdziło się jako forma aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych, ponieważ znaczna część środ-ków przyznanych w drodze decyzji administracyjnej została zmarnotrawiona przez beneficjentów – podopiecznych pomocy społecznej.

17 Czyli z Funduszu Pracy za pośrednictwem PUP albo PFRON.

Ustawa o pomocy społecznej nie określa zasad udzielania świadczenia na eko-nomiczne usamodzielnienie w postaci pożyczki, wskazując jedynie, że ma to być pożyczka nieoprocentowana, udzielana na warunkach określonych w umowie za-wartej z gminą, a zatem w formie umowy cywilnoprawnej określającej warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenie18. Ustawa zezwala jednocześnie na umorzenie pożyczki w całości lub w części, jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej.

Pomoc może być także udzielana w postaci jednorazowego zasiłku celowego, któ-rego wysokość, warunki i tryb przyznawania oraz zwrotu powinny być określone w uchwale gminy. Świadczenie w formie rzeczowej przyznawane w celu ekonomicz-nego usamodzielnienia może być także udzielane w postaci udostępnienia na podsta-wie cywilnoprawnej umowy użyczenia maszyn i narzędzi pracy. Celem takiej formy wsparcia jest pomoc w zorganizowaniu własnego warsztatu pracy oraz pozyskaniu urządzeń ułatwiających pracę osobom niepełnosprawnym. Jakkolwiek sama usta-wa o pomocy społecznej, wskazując jedynie formę wsparcia osoby bezrobotnej, nie dookreśla sposobów wykorzystania świadczeń, w orzecznictwie sądów administra-cyjnych przyjmuje się, że świadczenie powinno być przeznaczone na podjęcie dzia-łalności gospodarczej, wyposażenie lub doposażenie własnego warsztatu pracy19.

Warto wspomnieć, że rozwiązanie przyjęte w ustawie o pomocy społecznej stanowi jeden z trzech elementów systemu wsparcia finansowego osób bezrobot-nych w postaci udzielabezrobot-nych przez podmioty zajmujące się aktywizacją zawodo-wą bezrobotnych pożyczek lub/i świadczeń pieniężnych, przyznawanych w celu rozpoczęcia działalności gospodarczej albo wykorzystania środków na usamo-dzielnienie ekonomiczne w innej formie. Obok świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej osoby bezrobotne mogą ubiegać się o pomoc finansową z Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych20 bądź z Funduszu Pracy21 będącego

18 Brak uszczegółowienia w przepisach ustawy procedury przyznawania pożyczki na eko-nomiczne usamodzielnienie sprawia, że jakkolwiek samo udzielenie pożyczki odbywa się w oparciu o przepisy prawa cywilnego, to w literaturze przedmiotu wskazuje się konieczność poprzedzenia umowy decyzją administracyjną przyznającą taką formę pomocy (por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 143). Takie stanowisko, choć poddawane jest krytyce (por. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 195), ma pewne uzasadnienie, ponie-waż odmowa zawarcia umowy o świadczenie na ekonomiczne usamodzielnienie (po-życzki na ekonomiczne usamodzielnienie) w formie decyzji administracyjnej może być przedmiotem odwołania w trybie administracyjnym oraz przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W innym wypadku – odmowy niesformalizowanej – nieudzielenie pożyczki nie daje możliwości weryfikacji prawidłowości przyjętego stanowiska przez gminę.

19 Wyrok NSA z 24.04.2015, I OSK 3091/14, LEX nr 1773714.

20 Art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 511.

21 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.

w dyspozycji starostów. Pozyskanie środków z jednego z tych źródeł wyklucza możliwość uzyskania świadczenia na usamodzielnienie ekonomiczne z innego źródła finansowanego ze środków publicznych.

I tak w ramach systemu wsparcia finansowego bezrobotnych osoba niepeł-nosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu może otrzymać jednorazowo z Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wy-sokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nieprzekraczającej piętnasto-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Niepełnosprawna osoba bezrobotna może także otrzymać ze środków funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej na jednego członka założyciela spółdzielni oraz na jednego członka przystępują-cego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą – nie wyższej niż sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 12 miesięcy, bądź wynoszącej od sześciokrotności do piętnastokrotności przecięt-nego wynagrodzenia w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności go-spodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 24 miesięcy.

Podobne rozwiązanie zawiera art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnie-nia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z powoływanym przepisem starosta może przyznać bezrobotnemu lub poszukującemu pracy jednorazowo środki na podję-cie działalności gospodarczej, na założenie spółdzielni socjalnej lub przystąpienie do niej po jej założeniu, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsulta-cji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie nie wyższej niż sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia22. Szcze-gółowe warunki, które muszą być spełnione przez bezrobotnego składającego wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, określone zostały w przepisach wykonawczych do ustawy o promocji zatrudnienia23.

Świadczenia pieniężne na ekonomiczne usamodzielnienie, których udzielanie opisane zostało w przepisach ustawy o pomocy społecznej, niezwykle rzadko wy-korzystywane są jako instrumenty aktywizacji zawodowej bezrobotnych będących klientami pomocy społecznej. Przesądza o tym ta okoliczność, że z pomocy spo-łecznej korzystają osoby z reguły nieporadne życiowo, wymagające raczej wsparcia

22 Szerzej na temat środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy:

T. Wrocławska, Komentarz do art. 46, [w:] Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy. Praktyczny komentarz, red. Z. Góral, Warszawa 2011, s. 303 i n.

23 Por. rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r.

w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposa-żenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodar-czej, Dz.U. z 2017 r., poz. 1380.

w poszukiwaniu miejsca pracy, nie zaś na tyle samodzielne, żeby sobie to miejsce pracy organizować w ramach własnej działalności gospodarczej, której prowadzenie kojarzy się zazwyczaj z pewną wiedzą o obowiązujących przepisach, umiejętnościa-mi i zaradnością życiową. Ponadto świadczenia na ekonoumiejętnościa-miczne usamodzielnienie jako forma pomocy określone zostały jako zadania własne gminy o charakterze nie-obowiązkowym, co oznacza, że świadczenie jest finansowane z własnych środków gminy i może, ale nie musi zostać przyznane. Konsekwencją przyjętego rozwiązania jest praktyka, według której jeśli przyznaje się świadczenie na ekonomiczne usamo-dzielnienie, to w formie zasiłku na ekonomiczne usamousamo-dzielnienie, w wysokości dużo niższej niż kwoty z PFRON lub Funduszu Pracy, nie zaś w formie pożyczki. Jak wynika z uchwał samorządów w tym zakresie, zasiłki na ekonomiczne usamodziel-nienie ustalane są na niskim poziomie, w wysokości krotności kwoty kryterium do-chodowego osoby samotnie gospodarującej (np. dziesięciokrotność kwoty 418 zł24, albo nawet np. sześciokrotność25), bądź też – jak wynikało to ze starszych uchwał samorządów terytorialnych – krotności najniższego wynagrodzenia pracowniczego z dnia przyznania świadczenia26.

Ze względu na niskie kwoty przyznawanych świadczeń zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie nie odgrywają znaczącej roli jako instrument aktywizacji zawo-dowej bezrobotnych będących świadczeniobiorcami pomocy społecznej.

Kursy i szkolenia organizowane dla bezrobotnych