Cechy administracji publicznej

Powyższe rozważania unaoczniają problemy, jakie wiążą się ze stworzeniem jednej definicji administracji, która będzie zarówno przydatna z punktu widzenia poznawczego, tj. będzie niosła za sobą określoną treść przydatną dla opisu danego pojęcia, jak i nie będzie zbytnio skomplikowana, „przeładowana”, co z kolei powodowałoby „rozmycie” jej treści.

Z tych względów postuluje się w doktrynie odejście od prób stworzenia klasycznej definicji na rzecz stworzenia definicji opisowej, poprzez podanie cech administracji²⁵⁵, które razem mają w lepszym stopniu oddawać charakter tego zjawiska społecznego, jakim jest administracja.

253 Zob. szerzej rozdział 5.

254 Z. Niewiadomski, Rozdział I. Pojęcie administracji publicznej (...), s. 41.

255 Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 35-44; M. Zdyb, J. Stelmasiak (red. nauk.), Prawo administracyjne (…), s. 29-30.; dalsze rozważania w tym zakresie będą oparte o cechy wskazane w obu ww.

publikacjach.

91

Nawet mimo przyjęcia zmiennej treści pojęcia administracji publicznej nie jest tak, że nie posiada ona pewnych stałych, trwałych cech i to one – razem ze „zmiennymi” – charakteryzują istotę administracji publicznej²⁵⁶.

Rekapitulując cechy administracji publicznej, wskazywane w nauce prawa administracyjnego, zacząć należy od tego, iż administracja publiczna działa w imieniu państwa i na jego rachunek. Za jej rozstrzygnięciami stoi autorytet państwa (niezależnie od tego, czy administracja będzie korzystać z form władczych czy też niewładczych), jednocześnie państwo jest zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej przez administrację publiczną²⁵⁷. W imieniu państwa działać będzie administracja rządowa, samorządowa²⁵⁸, a także podmioty, które nie sposób jednoznacznie zakwalifikować ani do administracji rządowej jak i samorządowej (np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Najwyższa Izba Kontroli, Regionalne Izby Obrachunkowe²⁵⁹). Wszystkie te podmioty realizują funkcje państwa i działają na jego rachunek. Wiąże się to również z konstatacją, iż administracja publiczna ma charakter monopolistyczny – niezależnie od tego, czy dany organ został przyporządkowany do administracji rządowej, samorządowej, czy też jest organem względnie niezależnym od obu ww. administracji, łącznie tworzą one jedną administrację publiczną. Brak jest więc

„konkurencji” rozumianej analogicznie do realizacji potrzeb gospodarczych na tzw. wolnym rynku, niezależnie od tego, że część zadań publicznych może być realizowanych przez więcej niż jeden organ lub też (równolegle albo i wyłącznie) przez podmioty trzecie, niezależne od struktur państwa, w ramach tzw. prywatyzacji zadań publicznych.

Kolejną cechą administracji publicznej jest działanie na rzecz realizacji dobra wspólnego, z zapewnieniem równoczesnej ochrony interesów jednostki. Nie jest celem niniejszej pracy omawianie w sposób szczegółowy pojęć interesu publicznego, interesu indywidualnego oraz odmian powyższych interesów, tj. interesu grupowego, interesu

256 Z. Niewiadomski, Rozdział I. Pojęcie administracji publicznej (...), s. 41.

257 J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 10.

258 W tym miejscu wskazać należy, iż J. Zimmermann wprowadza rozróżnienie na administrację państwową (rządową) oraz samorządową, razem tworzące jedną administrację publiczną, z kolei P. Ruczkowski w: M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracjne (…) s. 29, w ślad za J. Łętowskim wskazuje wprost, iż cechą administracji publicznej jest „działanie w imieniu państwa bądź odrębnego od państwa związku publiczno-prawnego (samorządu). Sugestie, jakoby samorząd był tworem odrębnym od państwa, wydają się sprzeczne z funkcjonującą powszechnie teorią państwową powstania samorządu.

259 Dalej jako: „KRRiTV”, „NIK”, „RIO”.

92

lokalnego²⁶⁰. Wskazać jedynie należy, że w każdym systemie prawa istnieje tylko jeden interes publiczny jako kategoria pojęciowa²⁶¹ oraz że zestawienie interesu publicznego i indywidualnego może w wielu sytuacjach stwarzać między nimi napięcie, co nakazuje w sposób niezwykle rozważny dostrzegać problem kolizji między oboma interesami, i nie rozwiązywać powyższego konfliktu – zważywszy na treść art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego²⁶² - w sposób mechaniczny na rzecz jednego lub drugiego interesu²⁶³.

Możliwość korzystania z władztwa państwowego, przymusu państwowego jest jedną dalszych, immanentnych cech administracji publicznej. Zgodzić się należy z tezą, iż możliwość korzystania z władztwa nie jest żadną cechą „przedprawną” administracji publicznej, gdyż władztwo istnieje dlatego, że tak postanowiło państwo w wydanych przez siebie normach i jego wymiar jest zawsze determinowany treścią przepisów prawa²⁶⁴.Istota władztwa administracyjnego została już przedstawiona we wcześniejszym rozdziale, kwestie te zostaną również pogłębione przy okazji omawiania współczesnego rozumienia władztwa zakładowego.

To, że możliwość korzystania z władztwa państwowego nie jest cechą przedprawną administracji, związane jest w sposób nieodłączny z kolejną cechą administracji publicznej, mianowicie, iż działa ona zawsze na podstawie i w granicach prawa, co ma swoje źródło oczywiście w art. 7 Konstytucji i ukonstytuowanej tam zasadzie legalizmu. Każde działanie administracji publicznej musi być określone przez prawo, każda jej czynność musi mieć swoją podstawą prawną. Dlatego też na gruncie prawa publicznego mamy do czynienia z sytuacją odwrotną niż w ramach stosunków prywatnoprawnych; otóż w odniesieniu do administracji co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane, natomiast w stosunku do obywateli, co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone.

Kolejną cechą wskazywaną w doktrynie jest wykonawczy charakter administracji publicznej. Mianowicie – organy administracyjne wykonują i konkretyzują obowiązujące

260 zob. szerzej A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008.

261 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 38.

262 Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, tekst jedn. ze zm., dalej jako: „k.p.a.”.

263 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 40-42; zob. też P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009.

93

prawo, jeśli zaś same formułują normy prawne, są to zawsze normy niższego rzędu, zależne od ustaw²⁶⁵. Teza ta ma również charakter w gruncie rzeczy teoretyczny, nie do końca przystający do obecnych realiów. Klasyczny, Monteskiuszowski trójpodział władzy, zawarty w art. 10 Konstytucji ulega zatarciu i nie uwzględnia skomplikowanej struktury podmiotów wchodzących w skład administracji publicznej i zależności między nimi (vide np. istnienie samorządu terytorialnego, który posiada cechy zarówno władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej, lecz na ograniczonym terytorium). Znamienne jest, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wraz ze swoim aparatem urzędniczym, będący formalnie organem wykonawczym gminy, jest spiritus movens wielu inicjatyw o charakterze uchwałodawczym.

Podobnie na poziomie centralnym – rzeczą oczywistą jest, że Radzie Ministrów (kluczowemu podmiotowi władzy wykonawczej w konstytucyjnym rozumieniu trójpodziału władzy) przysługuje inicjatywa ustawodawcza, z której to inicjatywy Rada Ministrów często korzysta, gdyż w innym wypadku niemożliwe byłoby realizowanie polityki rządu. Wracając do powyższej kwestii – to, że normy prawne formułowane przez administrację publiczną mają charakter norm niższego rzędu, niż ustawy, niekoniecznie jest jednoznaczne z tym, że mają one charakter „wykonawczy” i „konkretyzujący”²⁶⁶; w przypadku aktów prawa miejscowego jest to forma realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego, związana z jej samodzielnością.

Owszem, formalnoprawnie upoważnienie do ich wydawania będzie miało charakter ustawowy, jednakże zakres przyznanej jednostce samorządu terytorialnego swobody w tej mierze jest relatywnie duży. Trudno też twierdzić, iż cała gama wewnętrznych przepisów administracyjnych będzie miała charakter stricte wykonawczy.

Administracja publiczna również ma charakter aktywny, sama inicjuje część swoich zadań i działań. Obowiązek ich wykonywania (np. obowiązek wykonywania zadań własnych przez gminy), jest kolejną cechą administracji publicznej. Dalej – administracja publiczna organizuje życie społeczne na podlegającym jej terenie; celem administracji będzie więc realizacja potrzeb społecznych, prawo dostarcza jej środków do realizacji powyższych potrzeb.

Realizacja zadań publicznych w celu zaspokajania potrzeb obywateli co do zasady oznacza brak nastawienia działań administracji publicznej na osiągnięcie zysku, choć nie wyklucza to odpłatności za świadczenie pewnych usług przez podmioty wchodzące w skład administracji

265Ibidem, s. 44.

266Vide chociażby problem „stosowania prawa przez jego stanowienie”, szerzej przeanalizowany przy okazji omawiania aktów zakładowych.

94

publicznej. Jednakże powyższa odpłatność może jedynie charakter częściowy w ściśle określonych przez prawo granicach i obszarach, powinna być jedynie czynnikiem uzupełniającym działalność administracji publicznej.

Dalej należy wskazać, iż administracja publiczna ma charakter bezosobowy, jest konstrukcją abstrakcyjno-strukturalną. Kompetencje przyznane przez prawo przynależą konkretnym organom lub też innym podmiotom administrującym, nie zaś osobom pełniącym ich funkcje (tj. piastunom organu)

.

Kolejną cechą administracji publicznej jest to, że działa ona w sposób ciągły i stabilny, przez zorganizowany personel. Wszelkie czynności administracji publicznej (zarówno te o charakterze prawnym, jak i faktycznym), będą składały się na mozaikę procesu administrowania. Działanie przez zawodowy personel z kolei oznacza, iż osoby stanowiące obsadę personalną poszczególnych organów, aparat urzędniczy niższego szczebla, winny być odpowiednio przygotowane merytorycznie do pełnienia swojej funkcji, jednocześnie z tego tytułu osoby te powinny otrzymywać wynagrodzenie w takiej wysokości, by stanowiło ono podstawowe źródło utrzymania danego piastuna, urzędnika. Cecha ta ma charakter postulatywny – niestety nader często można spotkać się z sytuacją, w której administracja publiczna nie działa w sposób kompetentny, a obsada personalna organu uzależniona jest od spełnienia kryteriów natury politycznej, nie zaś merytorycznej. Oczywiście jest to bardziej zrozumiałe w przypadku wyższego aparatu urzędniczego, gdzie jednak realizacja założeń o charakterze politycznym, zgodność działań z polityką rządu, ma istotne znaczenie, jednakże na niższym szczeblu struktury administracji publicznej winny decydować kryteria wyłącznie merytoryczne.

Liczbę cech administracji publicznej można mnożyć; wydaje się jednak, że z punktu widzenia przedstawienia istoty znaczenia zjawiska społecznego, jakim jest administracja, powyższe wskazanie jest wystarczające. Dalsza, bardziej szczegółowa analiza, prowadziłaby do pogłębienia, zniuansowania pewnych kwestii, co z kolei mogłoby powodować utratę z pola widzenia istoty rzeczy. Mianowicie tego, że administracja publiczna jest konstruktem abstrakcyjno-strukturalnym, niezależnym od obsady personalnej, działa w sposób monopolistyczny w imieniu państwa na podstawie i w granicach prawa, jej celem jest realizacja

95

zadań publicznych dla dobra wspólnego (z poszanowaniem praw poszczególnych jednostek), w ramach powyższych działań może korzystać z władztwa administracyjnego. Co do zasady działania administracji będą miały charakter wykonawczy (nie wyklucza to jednak działań twórczych). Administracja publiczna działa w sposób zorganizowany, ciągły, stabilny, przez profesjonalny personel.

Wobec problemów ze stworzeniem jednej, klasycznej definicji pojęcia administracji publicznej za zasadne należy uznać dążenie do stworzenia opisu powyższego pojęcia poprzez wskazanie konkretnych cech je kształtujących. Jest to rzecz jasna również forma definicji, tyle że nierównościowa²⁶⁷. Tego typu zabieg nie jest również pozbawiony wad – skupienie się na zbyt dużej liczbie cech sprawi, że treść definicji będzie mało przydatna z punktu widzenia poznawczego, z kolei pominięcie jakiejś cechy może spowodować, iż nie będzie ona w sposób należy oddawała sensu danego pojęcia. Dlatego też z roztropnością należy podchodzić do podobnych zabiegów definicyjnych.