• Nie Znaleziono Wyników

Czynniki determinujące różnice etosu urzędników państwowych i samorządowych

W dokumencie Etos urzędnika (Stron 156-160)

Wśród czynników do pewnego stopnia różnicujących etos urzędników państwowych i samorządowych należy wskazać przede wszystkim ustro-jową zasadę decentralizacji władzy publicznej zapisaną w art. 15 konsty-tucji. Postulat decentralizacji polega na takim rozłożeniu zadań między szczeblem centralnym i szczeblami niższymi, w którym nie występuje hierarchiczne podporządkowanie organów ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym, natomiast organy szczebli niższych korzystają z prawa ustanowionej samodzielności i niezależności, podlegającej jedynie nad-zorowi sprawowanemu według kryterium legalności. Postulat ten naka-zuje więc wydzielić z całej administracji niezależną od rządu sferę lokal-ną i regionallokal-ną i podporządkować ją samorządowi terytorialnemu oraz przyznać jej prymat kompetencyjny21.

Postulat decentralizacji wynika bezpośrednio z zasady pomocniczo-ści (subsydiarnopomocniczo-ści), która jest obecnie uznawana za jedną z podstaw or-ganizacji państwa demokratycznego. Zasada pomocniczości, przyjmując,

20 W. Kieżun, Czterej jeźdźcy apokalipsy polskiej biurokracji, „Kultura” 2000, nr 3/630.

że człowiek-obywatel jest podstawową wartością i głównym podmiotem wszelkich działań, stanowi, że wszelkie instytucje powinny być tworzone jako pomocnicze w stosunku do jego działań. Oznacza to takie rozłożenie zadań, zgodnie z którym państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy organizacje22. Zasada ta ma dwa aspekty: pozytywny i ne-gatywny. Pozytywny oznacza misję administracji do pobudzania i pod-trzymywania wysiłków tych podmiotów, które nie są samowystarczalne. Aspekt negatywny wyraża się w tym, że administracja nie powinna prze-szkadzać w indywidualnej i lokalnej aktywności politycznej23.

Charakteryzowaną zasadę można też wyrazić w ten sposób, że gmi-na powingmi-na zajmować się tym, czego pojedynczy człowiek wraz z rodzi-ną wykonać nie może, z kolei powiat należy traktować jako pomocniczy w stosunku do gminy, województwo w stosunku do powiatu, a państwo i jego rząd powinny być pomocnicze w stosunku do wszystkich instytucji i organizacji działających w jego ramach i służących obywatelom. Jest to niemal rewolucyjne odwrócenie utrwalonej przez tysiąclecia (od chwili zaistnienia centralnej władzy państwowej) hierarchii „zapotrzebowania na władzę administracyjną”.

Rodzi to określone konsekwencje dla kształtowania etosu wszystkich szczebli administracji publicznej. Przede wszystkim samorząd gminny powinien być na tyle blisko mieszkańców swojej wspólnoty lokalnej, by znać ich społecznie istotne potrzeby i pomagać im w zaspokojeniu tych potrzeb. W większych wspólnotach gminnych z reguły brakuje urzędni-ków, którzy mogliby posiadać niezbędną wiedzę o potrzebach pojedyn-czych obywateli i ich rodzin. W tym przypadku pomocne mogą być różne stowarzyszenia i fundacje, które samorząd gminny powinien wspoma-gać i na podstawie odpowiednich przepisów oraz umów cywilnych prze-kazywać im niektóre zadania do realizacji. W Szwecji już w latach 90. ubiegłego wieku gminy w coraz większym stopniu przekazywały odpo-wiedzialność stowarzyszeniom, zwłaszcza tym, które działały w sektorze rekreacji i opieki socjalnej24.

Etos samorządowców, zwłaszcza lokalnych, jest w dużym stopniu de-terminowany przez charakter więzi obywateli z administracją. W ma-łych gminach więzi te mają często charakter osobisty (koleżeński, towa-rzyski, sąsiedzki, rodzinny), na szczeblu powiatu są nieco luźniejsze, ale nadal ważną rolę odgrywają kontakty osobiste. Z punktu widzenia etosu urzędniczego ma to znaczące, choć dwukierunkowe konsekwencje. Im bliższe są więzi obywateli z administracją lokalną, tym lepsze rozeznanie potrzeb mieszkańców i większa transparentność działalności urzędniczej

22 Ibidem, s. 47. 23 Ibidem, s. 48.

24 Por. S. Haggroth, K. Kronvall, C. Riberdahl, K. Rudebeck, Samorząd terytorialny

na co dzień. Na szczeblu lokalnym kontrola społeczna administracji jest bezpośrednia, sprawowana przez wszystkich mieszkańców. Jednak bli-skie więzi mogą sprzyjać pewnym patologiom społecznym. Bardzo trud-nym do przeciwdziałania zjawiskiem na terenie gminy jest nepotyzm, a także „mała korupcja” (wzajemne świadczenia drobnych przysług). Kręgi towarzyskie, skupiające decydentów administracyjnych i znaczące osoby z biznesu, mogą przekształcać się w sitwy realizujące swoje party-kularne interesy kosztem interesów publicznych. Nie mogą więc dziwić wyniki badań liderów samorządów lokalnych, które wskazują, że ceni się w nich bardziej przymioty osobiste (uczciwość, stabilność poglądów, kon-sekwencję działania) niż profesjonalne umiejętności potrzebne w działal-ności publicznej (wykształcenie, umiejętność prowadzenia negocjacji)25.

Istotne różnice w etosie urzędników państwowych i samorządowych dotyczą kwestii neutralności politycznej. Jak wiadomo, wybierani przed-stawiciele organów samorządowych są najczęściej powiązani z okre-ślonymi partiami i nie obowiązuje ich neutralność polityczna. Wybory samorządowe w 2006 roku wykazały, że znaczna liczba wyborców prefe-rowała na stanowiskach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast kan-dydatów niezależnych, spoza kręgów partyjnych. Tworzone po wyborach koalicje radnych wszystkich szczebli, mimo nacisków partyjnych central, nie zawsze kierowały się lojalnością wobec swych władz partyjnych, lecz przedkładały zbieżność lokalnych programów, co jest niewątpliwie ko-rzystnym zjawiskiem dla wspólnot terytorialnych. Odwrotną tendencję, czyli upolitycznienie administracji, obserwuje się na szczeblu rządowym. Widać to wyraźnie na przykładzie nowej ustawy o służbie cywilnej z 24 sierpnia 2006 roku26 oraz związanej z nią ustawy o państwowym zaso-bie kadrowym (PZK)27. Te ustawy ograniczają zakres podmiotowy służ-by cywilnej przez wyłączenie wyższych stanowisk (pomniejsza to znacze-nie służby cywilnej w organizacji państwa), poszerzają sferę stanowisk politycznych, likwidują urząd Szefa Służby Cywilnej jako centralnego organu administracji rządowej w sprawach służby cywilnej i powierza-ją bieżący nadzór nad służbą cywilną Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, obniżają warunki przyjmowania do pracy w służbie cywilnej oraz znoszą konkursy na wyższe stanowiska państwowe, ustanawiając w to miejsce powoływanie wyższych urzędników państwowych spośród kandydatów państwowego zasobu kadrowego według zasady uznaniowo-ści28. Na tle tych zmian twórca reformy ustrojowej z 1999 roku, Michał Kulesza, zauważa: „lojalność wobec państwa ustępuje serwilizmowi wo-bec zwierzchników i rządzącej siły politycznej. Na dłuższą metę żadne

25 A.K. Piasecki, Liderzy samorządowi w lokalnym środowisku, „Samorząd Terytorial-ny” 2004, nr 5(161).

26 DzU Nr 170/2006, poz. 1218. 27 Ibidem, poz. 1217.

28 Por. K. Działocha, A. Łukaszczuk, Nowa ustawa o służbie cywilnej, „Państwo i Pra-wo” 2006, z. 11.

państwo tego nie wytrzyma. Skoro znika etos służby państwu, ginie też pamięć instytucjonalna urzędów i mechanizm kontynuacji”29.

Na konieczność uwzględniania pewnej odrębności etosu urzędników samorządowych na tle całej administracji publicznej zwracają uwagę liczne regulacje prawne stanowione przez Radę Europy i Unię Europej-ską oraz przez ich organy i specjalne instytucje (Kongres Władz Lokal-nych i RegionalLokal-nych Europy, Rada Konsultacyjna Władz RegionalLokal-nych i Lokalnych oraz Komitet Regionów)30. Spośród regulacji Rady Europy warto wspomnieć zwłaszcza rekomendację 60(1999) przyjętą 17 czerwca 1999 roku w Strasburgu, dotyczącą politycznej uczciwości wybieranych przedstawicieli lokalnych i regionalnych z załącznikiem stanowiącym

Europejski kodeks postępowania dotyczący politycznej uczciwości wybie-ranych reprezentantów lokalnych i regionalnych31.

Kodeks zawiera dość obszerną preambułę i 25 artykułów, które w większości pokrywają się treścią z omawianymi wcześniej kodeksami dotyczącymi administracji unijnej i państw Rady Europy oraz polskie-go Kodeksu Etycznepolskie-go Służby Cywilnej. W preambule podkreśla się po-trzebę budowania zaufania między lokalnymi i regionalnymi politykami a obywatelami, w przekonaniu, że stosunek zaufania jest nieodzowny, aby wybierani przedstawiciele mogli skutecznie wypełniać swoje obo-wiązki, z jednoczesnym wskazaniem, że całe społeczeństwo obywatelskie musi być zaangażowane w budowanie klimatu zaufania. W preambule wskazuje się też na potrzebę tworzenia etycznych kodeksów postępowa-nia wybieranych przedstawicieli władz lokalnych i regionalnych w kra-jach członkowskich Rady Europy. Wśród szczegółowych obowiązków wskazuje się m.in., że kandydaci do urzędu nie mogą starać się o zapew-nienie głosów innymi środkami niż przekonująca argumentacja i dysku-sja, a szczególnie nie mogą zdobywać głosów przez rzucanie oszczerstw na innych kandydatów, manipulowanie listami wyborczymi lub wynika-mi tajnego głosowania; nie mogą też przyznawać lub składać obietnic przyszłych korzyści. W razie konfl iktu interesów wybierany przedstawi-ciel powinien przed naradą i głosowaniem ujawnić swój interes osobisty i wstrzymać się od głosowania. Przed opuszczeniem urzędu wybierani przedstawiciele nie mogą sobie zapewnić przyszłych korzyści w instytu-cjach, w których sprawowali nadzór podczas wykonywania swych funk-cji lub z którymi łączyły ich stosunki kontraktowe. W ramach kontaktów urzędnika ze społeczeństwem zaleca się pełną przejrzystość (jej ograni-czenia mogą wynikać tylko z obowiązujących w danym kraju przepisów

29 M. Kulesza, Karuzela z urzędnikami, „Gazeta Wyborcza” nr 250, 25.10.2006, s. 21. 30 Por. J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Wyd. Wyższej Szkoły Hu-manistycznej im. A. Gieysztora w Pułtusku, Pułtusk 2003, s. 117–118.

31 Pełny tekst rekomendacji wraz z załącznikiem zawiera m.in. Vademecum

prawnych), czemu powinny służyć przede wszystkim publikowane i uza-sadniane decyzje administracyjne.

Ta rekomendacja stanowi istotny bodziec i podstawę do tworzenia kodeksów etycznych samorządów różnych szczebli. W ostatnich latach stało się to w Polsce zjawiskiem niemal powszechnym, a zdarzało się na-wet, że konkurujące w wyborach partie polityczne używały kodeksów własnego autorstwa jako argumentu w walce politycznej. Stało się też powszechną praktyką, że tworzy się oddzielnie kodeksy etyczne dla pra-cowników samorządowych oraz dla radnych danej wspólnoty samorządo-wej. Autonomia samorządów powoduje, że ich kodeksy etyczne w prak-tyce nie podlegają kontroli zewnętrznej. Analiza treści publikowanych w internecie kodeksów wskazuje, że na ogół nie zawierają one regula-cji odbiegających od ogólnych standardów etycznych i obyczajowych, ale nierzadko ich słabą stroną jest nadmierna ogólnikowość postulowanych zasad, nadużywanie języka prawniczego czy brak wskazań dotyczących podmiotów kontrolujących przestrzeganie zapisów kodeksowych.

W dokumencie Etos urzędnika (Stron 156-160)