• Nie Znaleziono Wyników

Etyka zawodowa, zasady etycznego postępowania w administracji publicznej

W dokumencie Etos urzędnika (Stron 94-99)

W procesie transformacji ekonomiczno-społecznej, a w jej ramach w re-formowaniu administracji publicznej, występuje konieczność odwoływa-nia się do instrumentalnej etyki stosowanej i prowadzeodwoływa-nia empirycznego dyskursu moralnego1. W ostatnich latach ukształtowała się etyka zarzą-dzania i zarządzanie etyką, w obszarach których możliwe jest kształto-wanie i podnoszenie efektywności organizacyjnej przez celowe wdrażanie infrastruktury etycznej oraz wykorzystanie zasady samoregulacji oraz kodeksów etycznych2. Współcześnie rozwiniętą formą administrowania jest koncepcja „zarządzania etycznego”, która uwzględnia zarówno stan-dardy administracji publicznej zawarte w uregulowaniach ustawowych i kodeksach etycznych, jak i pożądane cechy w sposobie postępowania urzędników (menedżerów publicznych), takie jak: wrażliwość, kreatyw-ność, skuteczność3. Zarządzający w administracji publicznej jest często nie tylko urzędnikiem, ale także politykiem, który w pracy administra-cyjnej powinien oddzielać politykę od kierowania i zarządzania4.

Zagadnienie sprawności państwa dotyczy nie tylko dobrego prawa, ale także sprawności układu decyzyjnego i wykonawczego, gdzie istotne są kwalifi kacje osób pracujących w administracji oraz ich moralność. Ne-gatywnym zjawiskiem w administracji jest zastępowanie myślenia kre-atywnego dyscypliną oraz dążenie do przerostu zatrudnienia5, którego

1 N. Vasiljeviene, Współczesna transformacja paradygmatów etycznych [w:] Etyczne

podstawy kultury biznesu, red. J. Kubka, Wydawnictwo PG, Gdańsk 2001, s. 21.

2 Ibidem, s. 21.

3 A. Strzelecki, Etyka kierownika w administracji publicznej [w:] Urzędnik w

admi-nistracji publicznej, red. B. Sprengel, A. Strzelecki, Wydawnictwo WSHE, Włocławek

2005, s. 99. 4 Ibidem, s. 100.

5 J.K. Galbraith, Godne społeczeństwo. Program troski o ludzkość, Bellona, Warszawa 1999, s. 89.

limi towania w administracji publicznej nie wymusza, tak jak w biznesie, ekonomia.

W każdym państwie demokratycznym fundamentem porządku praw-nego jest prawo moralne. Na straży norm etycznych stoi wyłącznie su-mienie ludzkie, które weryfi kuje ludzkie działanie6. Między powinnością moralną a prawami człowieka istnieje pewna logiczna korelacja. Tam, gdzie występuje prawo człowieka, które należy respektować, na ogół ist-nieje też moralna powinność respektowania tego prawa. Relacja odwrot-na jest przypuszczalnie mniej powszechodwrot-na7.

Rozpatrując prawa i powinności, trzeba odróżnić ogólne, dotyczące wszystkich ludzi, od przypadków szczególnych, charakterystycznych dla konkretnych ról społecznych8. Chodzi tu o powinności i prawa właściwe dla roli m.in.: urzędnika, posła, senatora, radnego, menedżera, kierowni-ka, dyrektora, partnera, pracodawcy. Te specyfi czne obowiązki i upraw-nienia pojawiają się wraz z podjęciem pracy. Są one pewnymi zobowiąza-niami i żądazobowiąza-niami nałożonymi na te prawa i powinności, które wszyscy mamy i, co najistotniejsze, nie zastępują ich ani też ich nie anulują. Sta-nowiąc do nich dodatek, nakładają dodatkową odpowiedzialność, czerpiąc legitymizację ze zgodności z fundamentalnymi zasadami. Na przykład, ciążący na kierowniku obowiązek zapewniania bezpiecznych warunków pracy jest w dużym stopniu rozszerzeniem ogólnej powinności zachowa-nia oraz ochrony zdrowia i życia. W rezultacie specyfi czne reguły moral-ne dotyczące wykonywania jakiegoś zawodu czy funkcji są o tyle wiążą-ce, o ile występują w zgodzie z fundamentalnymi prawami.

Obowiązujące koncepcje etyczne i praktyki moralne, tradycyjnie op-arte na przymiotach godności, honoru, poufności itp., nabierają zróżni-cowanego znaczenia i intensywności w różnych kontekstach i obszarach społecznych. Istnieje podstawowa różnica między obowiązkiem zawodo-wym a odmiennej od niego aspiracji. Powinność bowiem wynika z obo-wiązujących norm prawnych, zaś aspiracja jest przejawem rozwijania stylu praktyki i raczej zachęca profesjonalistów do zachowań etycznych. Czynnik moralny w określonej osobie kształtowany jest przez sumę ról i funkcji pełnionych przez tę osobę. Uważa się, że kontekst ról i sytuacji jest ważny dla rozstrzygania wszelkich kwestii etycznych, w działaniach na rzecz osoby trzeciej, w szczególności w analizie stopnia szkodliwości takiego działania. Stąd też problemy moralne towarzyszą nam w róż-nych rolach i relacjach w życiu osobistym i zawodowym9.

Poleganie na moralności regulowanej normami prawnymi skupia się na wytyczaniu granic, w jakich powinna utrzymać się osoba odgrywająca

6 I. Kant, Uzasadnienie metafizyki moralności, PWN, Warszawa 1971, s. 50.

7 G.D. Chryssides, J.H. Kaler, Wprowadzenie do etyki biznesu, PWN, Warszawa 1999, s. 108.

8 Ibidem.

jakąś rolę lub wykonująca jakiś zawód, nie angażując się w zachowa-nie zachowa-nieetyczne. Skłania to jednak do faworyzowania społecznego kon-formizmu na niekorzyść rozwijania pozytywnego charakteru. Kształ-towanie pozytywnego wzorca zachowań etycznych powinno polegać na rozwijaniu zdolności do rozwiązywania nietypowych dylematów etycz-nych, trudnych w rozstrzygnięciach w działalności profesjonalnej10. War-to by w tym miejscu przywołać „realizm praktyczny”, w którym można dostrzec różnicę między wartościami, ich znaczeniem i hierarchią tych wartości. Zagadnienie ważności odnosić się będzie nie tylko do dyrektyw praktycznych, lecz także zdeterminowane będzie wyborem moralnym. Dojrzałość realisty praktycznego polega raczej na bystrości przywódcy niż na nieśmiałości osób mało przedsiębiorczych11.

Etyka obywatelska zawiera normy etyczne określające powinności moralne w społeczeństwie obywatelskim, natomiast etyka życia pub-licznego formułuje normy pożądanych zachowań obywateli pełniących funkcje publiczne, ogarniając wszystkie sfery życia publicznego. W ad-ministracji publicznej etyka pojawia się w kontekście etycznej profesjo-nalizacji urzędników i pokrywa się po części zakresów etyki urzędniczej z etyką obywatelską i etyką życia publicznego12.

Poza tym, że można uznać konieczność funkcjonowania zasad etycz-nych w szeroko pojętej administracji publicznej, powstaje pytanie o ce-lowość jej instytucjonalizacji w zawodzie urzędnika publicznego. Uważa się, że można sformułować pewne cechy charakterystyczne tych zawo-dów, które wymagałyby instytucjonalizacji prawnej w formie kodeksu etycznego13. Należą do nich:

zawody, których pełnienie pozostaje w bezpośrednim związku z ochro-ną życia, zdrowia i bezpieczeństwa,

zawody, którym powierzona zostaje godność, wprowadzanie nowych pokoleń do poszczególnych dziedzin kultury,

zawody obejmujące działania, z którymi wiąże się poruczona włas-ność.

Wymienione zawody mają istotny wpływ na ludzkie życie, jego sferę fi zyczną, duchową, psychiczną i materialną, co skłania do prób pewnej unifi kacji postępowania zachowań osób je wykonujących. Do tych profe-sji należy niewątpliwie zaliczyć zawód urzędnika państwowego i samo-rządowego.

Administracja jest zjawiskiem społecznym, a jej przedmiotem jest współżycie społeczne. Zajmując się z obowiązku sprawami wspólnoty i członkami tej wspólnoty, administracja ukierunkowuje się na interes

10 Ibidem, s. 49.

11 Por. W. Gasparski, Wykłady z etyki biznesu. Nowa edycja, Wydawnictwo WSPiZ, Warszawa 2004, s. 200.

12 R. Tokarczyk, op. cit., s. 259–261.

13 W. Kot, Status kodeksów etycznych zawodów ekonomicznych [w:] Elementy etyki

go-spodarki rynkowej, red. B. Pogonowska, PWE, Warszawa 2000, s. 211.

t t t

publiczny, który nie jest ustalony raz na zawsze, lecz zmienia się w cza-sie14. Wyznacza go konstytucja i zgodne z nią prawodawstwo.

Administracja publiczna dysponuje możliwością użycia przymusu dla przeprowadzenia swoich zarządzeń, co odróżnia ją od administracji w organizacjach prywatnych, które nie dysponują takimi środkami. Ob-jawy woli organów administracyjnych występują nie tylko jako akty ad-ministracyjne, ale również w postaci np. umów kupna-sprzedaży, najmu, umów o charakterze inwestycyjnym, kapitałowym, leasingowym, kredy-towym)15.

W różnego rodzaju instytucjach publicznych, takich jak: urzędy admi-nistracji państwowej, samorządu terytorialnego, jednostki i zakłady bu-dżetowe, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, występuje problem etyki w postępowaniu pracowników. Wiąże się to z utrzymaniem odpo-wiedniego poziomu jakości pracy i świadczonych usług. O ile w biznesie stosuje się tzw. całościowe zarządzanie jakością (TQM – Total Quality Management), o tyle w administracji instytucji publicznych, które nie są nastawione na maksymalizację zysku, problem etyki w działaniach za-trudnionych tam ludzi jest bardziej złożony. Złożoność problemu polega przede wszystkim na tym, iż np. urzędy administracji publicznej pań-stwowej i samorządowej z jednej strony odgrywają służebną rolę w sto-sunku do społeczeństwa (o działaniu non profi t), z drugiej zaś nadzorują działania dotykające sfery gospodarczej, nierzadko biznesowej. Ponadto wszystkie te instytucje publiczne są instytucjami zaufania publicznego, na które szczególnie wrażliwa jest opinia publiczna.

Etyka w administracji publicznej, zabezpieczając interes publiczny, pełni różnorodne funkcje:

jest podstawą dobrych rządów, legitymizuje działania,

przeciwdziała i zapobiega patologiom, w tym zjawiskom korupcyj-nym,

kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym,

ułatwia podejmowanie trudnych decyzji administracyjnych przez urzędników16.

Zasady moralne stanowią żywotną część struktury każdego społe-czeństwa i nie są po prostu jednymi z wielu rodzajów reguł społecznych, są natomiast wśród nich szczególnie uprzywilejowane. Tworzą one ba-zę do oceny poprawności pozostałych. Nawet normy prawne są podpo-rządkowane moralnym. Prawo może być odbierane jako tak niemoral-ne, że jedynie właściwe moralnie jest jego nieprzestrzeganie17. W Polsce

14 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wydawnictwo TNOiK, To-ruń 1996, s. 8–9.

15 Ibidem, s. 10.

16 B. Kudrycka, Dylematy etyczne pracowników administracji, PWN, Warszawa 1995, s. 142 i nast.

17 Z. Sadowski, Eseje o gospodarce, Bellona, Warszawa 2000, s. 27. t

t t t t

w okresie transformacji gospodarki po roku 1990 w kręgach polityków i biznesmenów zdarzało się głoszenie poglądu, że pierwszy milion zło-tych trzeba zdobyć na pograniczu prawa lub wręcz je naruszając. Do dzisiaj powstałe wówczas różne afery gospodarcze18 nie znalazły satys-fakcjonujących rozstrzygnięć sądowych. W Polsce i wielu innych kra-jach obserwujemy konsekwencje stylu życia nastawionego wyłącznie na własną korzyść, bez brania odpowiedzialności za całość państwa. Nie-mal we wszystkich krajach Europy ministrowie i wysocy urzędnicy mu-szą podawać się do dymisji na skutek udowodnionej korupcji19. Najbar-dziej narażona na korupcję jest sfera działań urzędniczych, obejmująca zamówienia publiczne, gdzie podstawowymi przyczynami „ustawiania” i unieważniania przetargów są nieformalne układy i korupcja20.

Zasady etyczne wiążą pracownika administracji publicznej niezależ-nie od tego, czy są ujęte w normach prawa stanowionego. Chociaż niezależ-nie sformułowano ich w normach prawnych wiążą jednak pracownika admi-nistracji publicznej w sumieniu, co oznacza, że ich naruszenie niesie za sobą odpowiedzialność moralną. Natomiast naruszenie norm moralnych ujętych w normach prawnych rodzi odpowiedzialność prawną21.

Mówiąc o etyce w pracy administracji publicznej, trzeba odwołać się do uznanych zasad administracji publicznej w Unii Europejskiej 22. Są to takie zasady jak: zasada administracji przez prawo i w granicach pra-wa (rule of law), zasada proporcjonalności, pewności prawnej, zasada ochrony słusznych interesów publicznego i jednostkowego, zasada nie-dyskryminacji, zasada wysłuchania w procesie podejmowania decyzji ad-ministracyjnych, zasada udzielania pomocy i wskazówek, zasada poza-kontraktowej odpowiedzialności administracji publicznej oraz zasada słusznego dostępu do sądów administracyjnych23.

Zasady etyczne odnoszące się zarówno do osób wybieralnych, jak i zaj-mujących się sprawami publicznymi, w formie kodeksowej występują w wielu krajach. Na ogół zawierają one wskazania postaw zabronionych prawem, ograniczenia i działania uznawane za nieetyczne ze

społeczne-18 R. Zakrzewski, W. Jasiński, Wybrane problemy bezpieczeństwa systemu

bankowe-go w okresie transformacji bankowe-gospodarczej, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczebankowe-go”

1994, nr 7–8; R. Sasiak, Bankowe przedsiębiorstwa maklerskie, „Przegląd Ustawodaw-stwa Gospodarczego” 1997, nr 2, s. 3.

19 M.G. Donhoff, Ucywilizujmy kapitalizm. Granice wolności, Bellona, Warszawa 2000, s. 25.

20 A. Strzelecki, Etyka w procesie zarządzania w samorządzie terytorialnym [w:]

Z warsztatu badawczego Katedry Nauk Społecznych. Społeczne uczestnictwo w rozwo-ju lokalnym, red. A. Potoczek i J. Stępień, Wydawnictwo AR w Poznaniu i WSHE we

Włocławku, Poznań–Włocławek 2004, s. 52–53.

21 A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Kolonia Limited, (Wrocław) 2004, s. 279–280.

22 Por. J. Białocerkiewicz, Organizacje europejskie i ich standardy prawne, Wydawni-ctwo WSHE, Włocławek 2003, s. 129–133.

go punktu widzenia. W Centrum Etyki Rządowej Instytutu Josephso-na w 1990 roku opracowano, Josephso-na podstawie aJosephso-nalizy kodeksów etycznych z różnych działów administracji publicznej, ogólne zasady i wytyczne w służbie publicznej. W myśl tych zasad, urzędnicy administracji pub-licznej państwowej i samorządowej powinni postępować w następujący sposób24:

traktować urząd publiczny jako służbę w interesie publicznym (urząd zaufania publicznego),

niezależnie i obiektywnie rozstrzygać sprawy, ponosić odpowiedzialność przed społeczeństwem, uwzględniać demokratyczne przywództwo, pogłębiać zaufanie do urzędu publicznego.

Zagadnieniami ściśle związanymi z jawnością instytucji publicznych są działania określone mianem lobbingu25. Lobbing jest działalnością wysoce kontrowersyjną, bowiem zakłóca relacje między władzą pub-liczna a działalnością gospodarczą i przez wielu jest postrzegany jako zjawisko sprzyjające korupcji oraz preferujące partykularne interesy26. Praktyka ostatnich lat przyniosła sporo przykładów działań lobbistycz-nych podejmowalobbistycz-nych przez organa samorządu terytorialnego, podmio-ty komunalne i obywatelskie wspólnopodmio-ty interesów27; występują już istot-ne symptomy trwałych elementów lobbingu w działaniach administracji publicznej.

W dokumencie Etos urzędnika (Stron 94-99)