• Nie Znaleziono Wyników

Europejskie standardy procedury administracyjnej

W dokumencie Etos urzędnika (Stron 193-196)

W systemach prawnych krajów europejskich zasady ogólne administro-wania sprawami publicznymi, ustanawiające standardy postępoadministro-wania urzędników są zazwyczaj rozrzucone między różnymi aktami prawny-mi. Taka sytuacja charakterystyczna jest dla Belgii, Francji, Grecji, Ir-landii i Wielkiej Brytanii1. Inne kraje mogą pochwalić się kodyfi kacjami postępowania administracyjnego, gdzie zebrano i usystematyzowano te zasady. Tak jest w przypadku Austrii (od 1925), Bułgarii (1979), Danii (1985), Hiszpanii (1958), Holandii (1994), Niemiec (1976), Polski (1960), Portugalii (1991), Węgier (1957).

Reguły procedury administracyjnej w krajach europejskich, uregulo-wane zostały w czterech podstawowych modelach proceduralnych2:

modelu rozwiniętej kodyfi kacji – rozbudowana, szczegółowa, wolna od luk i odesłań kodyfi kacja postępowania administracyjnego; wy-stępuje w modelu austriackim oraz w niemieckiej ustawie federalnej o postępowaniu administracyjnym z 1976 roku;

1 por. F. Cardona, European Principles for Public Administration, SIGMA Papers No. 27, 1999, www.oecd.org/puma/sigmaweb, s. 8.

2 Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Zakamycze, Kraków 2005, s. 10.

modelu zwięzłej regulacji ramowej – zawiera szereg zastrzeżeń i wy-łączeń, stanowi zespół zasad pozwalających na elastyczne działania administracji; występuje w ustawie szwedzkiej z 1986 roku, ustawie włoskiej z 1990 roku oraz w greckim kodeksie postępowania admini-stracyjnego z 1999 roku;

modelu regulacji złożonej – łączy normy procesowe z regulacjami pra-wa ustrojowego i materialnego; ideą jest harmonizacja, usystematyzo-wanie i uproszczenie reguł rządzących stosunkami między organami administracji a jednostką i innymi organami, np.: hiszpańska ustawa z 1992 roku o reżimie prawnym administracji publicznej i postępowa-niu administracyjnym powszechnym, holenderska ustawa o ogólnym prawie administracyjnym z 1994 roku;

modelu rozproszonym – tu wyróżnia się model francuski: część reguł wyprowadzona jest z ustawy, pozostała część jest wytworem orzeczni-ctwa, głównie Rady Stanu, i model brytyjski – regulacją ustawową ob-jęta jest sfera kontroli aktów administracyjnych przez trybunały ad-ministracyjne, procedura opiera się na kwantyfi katorach i regułach proceduralnych.

Współczesne tendencje rozwojowe procedur administracyjnych wska-zują na poszukiwanie przez ustawodawców alternatywnych sposobów rozstrzygania spraw indywidualnych (np. przy pomocy instytucji umo-wy administracyjnej), sposobów umo-wyważania spornych racji (np. postępo-wania w sprawach masowych), a także zapewnienia jednostce poczucia bezpieczeństwa prawnego, przez szeroki dostęp do informacji urzędowej i zastosowanie najnowszych technik komunikowania się3.

Źródeł europejskich standardów postępowania administracyjnego należy poszukiwać w regulacjach dotyczących działania instytucji Unii Europejskiej, prawie sędziowskim sądów krajowych (case law) oraz w rozstrzygnięciach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luk-semburgu i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

Wśród standardów kreujących etyczne postawy urzędników instytucji Unii Europejskiej na uwagę zasługuje niewątpliwie Karta Praw

Podsta-wowych Unii Europejskiej, przyjęta na szczycie w Nicei (2000), w której

w art. 41 jako prawo podstawowe sformułowano prawo obywatela do do-brej administracji. Powyższy akt z jednej strony przyznaje obywatelowi uprawnienie, z drugiej zaś nakłada na organy administracji i jej urzędni-ków obowiązek załatwiania spraw obywateli w określony sposób, wyzna-czając tym samym standardy postępowania. Wymaga załatwiania spraw m.in. bezstronnie, sprawiedliwie i w odpowiednim terminie, obejmuje także prawo strony do wysłuchania, dostępu do akt oraz możliwość skła-dania wniosku w języku traktatów. Dodatkowo przyjęto obowiązek uza-sadniania rozstrzygnięcia oraz udzielania odpowiedzi w języku, w któ-rym zwrócono się do organu. Podmiotami zobowiązanymi do stosowania

3 Ibidem, s. 12. t

t

powyższych reguł są instytucje i organy Unii oraz władze państw człon-kowskich, przy realizowaniu prawa unijnego. Karta Praw Podstawowych przewiduje też odszkodowanie za szkodę wywołaną działaniem organu lub jego funkcjonariusza.

Kolejnym pakietem standardów unijnych, powstałym na podstawie art. 41 Karty jest, przyjęty przez Parlament Europejski, Kodeks Dobrej

Administracji, przeznaczony dla urzędników i organów Unii. Wśród

wie-lu zasad realizujących prawo do dobrej administracji wymienia on m.in.: zakaz dyskryminowania oraz zasady praworządności, proporcjonalności, bezstronności i niezależności. Kodeks ten stanowi zespół jasnych reguł, zdecydowanie ułatwiających realizację prawa obywatela do dobrej admi-nistracji oraz obowiązek działania jako „dobra administracja“.

Prostą i ciekawą systematykę zasad ogólnych prawa i postępowa-nia administracyjnego zaprezentował Europejski Komitet Współpracy Prawnej Rady Europy (CDCJ), wyróżniając zasady materialno-prawne (substantive principles) oraz zasady procedury administracyjnej

(proce-dural principles)4. Handbook – stworzony na mocy decyzji Europejskie-go Komitetu Współpracy Prawnej Rady Europy w związku ze zmianami politycznymi i reformami w Europie Środkowej i Wschodniej w latach 90. – obok zasad materialnych i procesowych zawiera wybrane orzecz-nictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wraz z tekstami re-komendacji i rezolucji Rady Europy, wiele wyjaśnień i przykładów, roz-powszechniając standardy dobrej administracji w krajach Unii. Wśród zasad materialno-prawnych wyróżniono następujące: legalności, równo-ści, zgodności działania z celem ustawowym, proporcjonalnorówno-ści, obiek-tywizmu i bezstronności, ochrony zaufania i praw słusznie nabytych, otwartości. Jako zasady proceduralne wymieniono: dostęp do admini-stracji (składania wniosków, skarg i petycji), prawo do wysłuchania, pra-wo do reprezentowania i wsparcia, prapra-wo rozsądnego terminu, prapra-wo do powiadomienia o rozstrzygnięciu, poznania jego motywów i pouczenia o środkach zaskarżania, zapewnienie wykonania podjętego aktu admi-nistracyjnego.

Z europejskich standardów postępowania administracyjnego wynika-ją normy mawynika-jące charakter zarówno zasad materialnych, jak i proceso-wych. W procesie stosowania prawa, jest to – rzec by można – zestaw kompletny. Dokonując konkretyzacji abstrakcyjnej normy prawa mate-rialnego, organ administracyjny korzysta z przepisów o charakterze pro-cesowym. Jeśli więc posiada istotne wskazówki co do sposobu działania, może właściwie owe przepisy zastosować.

4 (A Handbook) Project Group on Administrative Law (CJ-DA), Legal Co-operation of the Council of Europe (CDCJ), The Administration and You. A Handbook. Principles

of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, Council of Europe Publishing, 1996, s. 13–27. Taki katalog

przy-jął także Z. Kmieciak; patrz: Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania

Jednocześnie należy zauważyć, że powyższe standardy – w sposób istotny i w zasadzie kompletny – kreują model etycznego postępowania urzędnika. Zastosowane wspólnie tworzą zespół przeświadczeń o tym, co dobre, pociągający za sobą akceptację określonego postępowania. Można wręcz stwierdzić, że formułują pewną koncepcję dobra, do którego reali-zacji powinna zmierzać działalność urzędnika.

Standardy ustanowione przez instytucje unijne stanowią jasne i zro-zumiałe reguły postępowania urzędników unijnych i z powodzeniem mogą być recypowane na grunt prawodawstwa krajowego w przypadku braku takich norm i stosowane w stosunku do funkcjonariuszy poszcze-gólnych krajów. W ostatnich latach, także w Polsce, widoczna jest ten-dencja do aprobaty takich zbiorów reguł i standardów oraz chęci recypo-wania ich na grunt prawa polskiego.

Wydaje się jednak, że obowiązujące od 1961 roku polskie uregulowa-nia zawarte w kodeksie postępowauregulowa-nia administracyjnego z powodzeniem w tej materii powinny wystarczyć polskim urzędnikom, przynajmniej w tych obszarach działalności administracji, gdzie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej. Można z nich bowiem wyinterpretować wszyst-kie zasady wymieniane wśród europejskich standardów procedur admi-nistracyjnych.

W dokumencie Etos urzędnika (Stron 193-196)