Formy działania administracji – pojęcie i klasyfikacje

Aktywność administracji publicznej, związana z przytoczonymi i omówionymi powyżej funkcjami, musi zostać wtłoczona w pewne ramy organizacyjno-prawne. Ze względu na nieustanną zmienność stosunków społecznych, realiów gospodarczych i politycznych, jej działania muszą cechować się pewną elastycznością, tak, by zapewnić efektywność podejmowanych czynności. Administracja publiczna wykonując swoje zadania, czy też mówiąc konkretniej – organy administracji publicznej realizując swoje kompetencje, działają przy pomocy rozmaitych instrumentów, zarówno o charakterze prawnym, jak i stricte faktycznym, co odróżnia ją od wymiaru sprawiedliwości, który działa za pomocą metod ujednoliconych formalnie (wyroki, postanowienia)²⁸¹.

279 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 51; J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…) s. 51.

280 Tak też P. Ruczkowski [w:] M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne (…) s. 32, wskazując, iż porozumienie zawarte między dwiema jednostkami samorządu terytorialnego jest działaniem w sferze zewnętrznej

281 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 45.

100

Odnosząc się do pojęcia „form działania administracji”²⁸² – wedlug J. Starościaka jest to określony typ konkretnej czynności organu administracyjnego, czyli dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację dla załatwienia określonej sprawy²⁸³. J. Łętowski z kolei poprzez formy działania administracji określa jej zachowania, przez które administracja przejawia swoje funkcje, postępowanie oraz skutki prawne²⁸⁴. E. Ura wskazuje, że formą działania administracji jest określony przepisami prawa rodzaj konkretnej czynności, który może być wykorzystany przez organ administracji do załatwienia określonej sprawy; jest to odpowiednik pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego²⁸⁵. Według A. Błasia konstrukcja form działania administracji publicznej, a w konsekwencji pojęcie form działania administracji, jest zawsze ukształtowana przyjętą koncepcją administracji publicznej oraz wykonawczym bądź nie tylko wykonawczym charakterem jej działań²⁸⁶. K. Ziemski uważa, że przez prawną formę działania administracji rozumieć należy wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach, typ czynności konwencjonalnej lub faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu bądź zespołu podmiotów w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej²⁸⁷.

Podsumowując powyższy przegląd definicji pojęcia form działania administracji – przez pojęcie to należy rozumieć typ, rodzaj podejmowanego przez administrację publiczną działania, mającego na celu realizację jej zadań i funkcji. Działania te mogą mieć charakter prawny – w tym wypadku winny mieć one utrwalone, dające się wyodrębnić cechy oraz muszą być podejmowane na ściśle określonej podstawie prawnej, jednakże mogą mieć one również charakter faktyczny – w tym wypadku należałoby stwierdzić, iż brak jest możliwości jednoznacznego określenia, wyodrębnienia cech tego typu działań, a podstawa ich podejmowania – jakkolwiek zgodnie z zasadą legalizmu musi mieć zakorzenienie prawne – nie w każdym wypadku musi być ściśle dookreślona (np. w przypadku działalności społeczno-organizatorskiej); wystarczające jest w takim wypadku istnienie ogólnego upoważnienia,

282 Przedstawiony poniżej przegląd poglądów doktryny w tej mierze oparty jest o wywody L. Bieleckiego [w:] M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne (…), s. 198-199.

283 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 123.; taką definicją posłużył się też J. Zimmermann.

284 J. Łętowski, Prawo administracyjne (…), s. 38.

285 E. Ura, Prawo administracjne (…) s. 107.

286 A. Błaś, Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 218.

287 K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 138.

101

wynikającego z normy kompetencyjnej i stwierdzenie braku sprzeczności z obiektywnym porządkiem prawnym podejmowanych działań. Ostrożnie należy również odnosić się do analogii między „czynnością prawną” na gruncie prawa cywilnego a formą działania administracji. Jak już zostało wskazane (i co zostanie rozwinięte na dalszym etapie rozważań) administracja może działać przy pomocy form o charakterze wyłącznie faktycznym, gdzie nie da się wyodrębnić nawet pośrednich skutków prawnych. Czynnością prawną jest zaś działanie ludzkie, którego niezbędnym elementem jest przynajmniej jedno oświadczenie woli, przedsięwzięte w celu wywołania skutków prawnych, wywołujące co do zasady przynajmniej niektóre skutki prawne, zamierzone przez składającego oświadczenie woli²⁸⁸. A Szpunar wskazuje, iż czynność prawna to „działanie ludzkie wywołujące skutki prawne, które prawo przedmiotowe uważa za zamierzone przez strony składające oświadczenie woli”²⁸⁹. Często też charakteryzuje się czynność prawną jako szczególnego typu czynność konwencjonalną, co jest elementem poznańskiej szkoły prawa²⁹⁰. Niezależnie jednak od przyjętego rozumienia pojęcia czynności prawnej, jej immanentną cechą jest przynajmniej zamiar wywołania określonych skutków prawnych, co nie przy każdym działaniu administracji publicznej ma miejsce. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem J. Zimmermanna, iż pojęcie „formy działania administracji”, rozumiane jako rodzaj działania, w większym stopniu odpowiada kategoriom („formom”) działań w prawie cywilnym w postaci umowy, wyroku, aktu notarialnego²⁹¹.

Systematyzując formy działania administracji należy zauważyć, iż mają one rozmaity charakter, część z tych określeń jest dorobkiem wyłącznie doktryny prawa administracyjnego, niektóre zaś zostały przejęte przez ustawodawcę i wtłoczone w ramy prawa pozytywne, stąd też żaden podział i żadna klasyfikacja nie będą idealne i zupełne (ani też całkowicie rozłączne).

Jednakże wyodrębnienie w ślad za J. Zimmermannem²⁹² kilku kryteriów, które pozwolą chociaż częściowo uporządkować tę tematykę.

Pierwszym kryterium, które należy wprowadzić, jest kryterium władztwa administracyjnego. Odnosi się ono rzecz jasna do jednej z podstawowych cech administracji,

288 P. Sobolewski, Komentarz do art. 56 k.c. [w:] K. Osajda (red.) Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, s. 488.

289 A. Szpunar, Uwagi o pojęciu czynności prawnej, „Państwo i Prawo” 1974/12, s. 14.

290 S. Czepita, S. Wronkowska, M. Zieliński, Założenia szkoły poznańsko-szczecińskiej w teorii prawa, „Państwo i Prawo” 2013/2, s. 12.

291 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 45.

292Ibidem, s. 46-54.

102

jaką jest dysponowanie władztwem, możliwością zastosowania przymusu administracyjnego.

Jednakże – co również zostało już zaakcentowane na poprzednich etapach rozważań – administracja publiczna uprawniona jest również do korzystania z form niewładczych, mając na celu zmniejszenie braku równorzędności stron stosunku administracyjnoprawnego. Mówiąc obrazowo – nie zawsze istnieje przymus administracji do stosowania przymusu administracyjnego.

Formy władcze polegają na jednostronnym, na podstawie norm prawa administracyjnego materialnego, kształtowaniu sytuacji prawnej adresata tychże norm (obywatela, osoby stojącej na zewnątrz administracji publicznej, drugiej strony stosunku administracyjnoprawnego), poprzez formułowanie nakazu lub zakazu określonego zachowania.

Podstawowym rodzajem władczej formy działania administracji publicznej jest więc akt administracyjny. Istotą form niewładczych jest natomiast częściowe lub nawet całkowite zrównanie stron stosunku administracyjnoprawnego; formy te podejmowane są na podstawie norm prawa cywilnego (umowy cywilnoprawne), lub też norm publicznoprawnych, zezwalających na zastosowanie w danym stanie faktycznym formy niewładczej (umowy administracyjnej, porozumienia administracyjnego). Formy niewładcze mogą mieć również charakter działań czysto faktycznych. Kryterium to wiąże się również z podziałem na formy jednostronne, tj. formy władcze, gdzie tylko jedna strona stosunku prawnego – organ administracji publicznej - decyduje o treści tego stosunku oraz formy dwustronne, konsensualne, gdzie obie strony stosunku prawnego mają wpływ na treść stosunku i ostateczny kształt podejmowanego aktu lub czynności.

W tym miejscu należy skonstatować, że podział ten tylko z pozoru wydaje się ostry i rozłączny²⁹³. Z jednej strony - zarówno władztwo administracyjne podlega stopniowaniu, swoistej gradacji (począwszy od policji administracyjnej, przez formy nakładania obowiązków np. w drodze decyzji podatkowej, skończywszy na formach dozwalających, będących źródłem uprawnień np. przyznanie koncesji), z drugiej strony paradoksalnie również formy niewładcze zawierają w sobie elementy władztwa administracyjnego. Generalnie działanie, które ma

293 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 47.; zob. też. W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej, „Państwo i Prawo” 1995, nr 6.; w ramach niniejszego opracowania kryterium władztwa i charakteru działania prawnego – ze względu na tożsamą w istocie treść – zostały potraktowane łącznie.

103

charakter administracyjnoprawny mogą wywoływać skutki w sferze niewładczej, tj. cywilnoprawnej; przykładowo ingerencja w prawo własności może odbywać się przy pomocy aktu planistycznego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli działanie, którego podstawą są normy administracyjnoprawne. Kwestie te – podobnie jak tendencja do odchodzenia od form władczych na rzecz form niewładczych, konsensualnych - będą przedmiotem szerszych rozważań na dalszym etapie rozprawy doktorskiej.

Kolejnym kryterium, które należałoby wyróżnić, jest kryterium skutku prawnego.

Nawiązuje ono do zarysowanego już wcześniej podziału na czynności prawne i czynności faktyczne. Dlatego też formy działania administracji można podzielić właśnie na działania prawne i działania faktyczne, w zależności od tego czy dana czynność może wywołać określone skutki w sferze prawnej.

Ponownie należy podkreślić tezę postawioną przy definiowaniu pojęcia form działania administracji. Mianowicie – działania prawne muszą być określone prawem, muszą opierać się na konkretnej podstawie prawnej, ich celem jest nawiązanie, zmiana, rozwiązanie stosunku prawnego. Działania faktyczne skutków prawnych nie wywołają lub też będą wywoływać je w sposób wyłącznie pośredni (np. doręczenie decyzji administracyjnej, jako czynność materialno-techniczna, spowodowuje to, że z tym dniem zaczyna ona wywoływać skutki w obrocie prawnym, co wynika z art. 110 k.p.a.). Generalnie jednak działania faktyczne nie są nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie muszą być ściśle określone prawem, ich podstawa prawna może zawierać się w normie kompetencyjnej czy też normie określającej zakres czynności danego urzędnika²⁹⁴.

Wśród działań faktycznych wyróżnić można przede wszystkim działania społeczno-organizatorskie oraz działania materialno-techniczne²⁹⁵.

294 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 49.

295 Wedle innego podziału pośród działań faktycznych można wyodrębnić działania faktyczne, zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami, działania informacyjne administracji, działania materialno-techniczne – tak L. Bielecki [w:] M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne (…), s. 211.

104

Odnośnie do działań społeczno-organizatorskich – jakkolwiek powyższe pojęcie ma rodowód PRL-owski i jego konotacje mają ewidentny wydźwięk socjalistyczny (łączy się ono chociażby ze „spontanicznymi” czynami społecznymi), o tyle nie przekreśla to z natury rzeczy jego przydatności do opisu działań administracji publicznej w ramach realizacji funkcji sterującej. Kolejny raz należy podkreślić, iż jedną z cech administracji jest to, że jest ona aktywna w wielu obszarach; administracja publiczna organizuje życie społeczne na określonym terenie i przy pomocy niewładczych form realizuje polityki w określonych dziedzinach. To w ramach działań społeczno-organizatorskich mieścić się będą wszelkie aktywności administracji związane z organizacją spotkań z mieszkańcami, prowadzenie kampanii informacyjnych i edukacyjnych, pogłębianie świadomości prawnej obywateli – działania te będą realizowały zasadę pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a. oraz zasadę informowania z art. 11 k.p.a.

Działania materialno-techniczne z kolei wiążą się z techniką administrowania i służą przygotowaniu działań prawnych. Przykładem tych czynności są wszelkiego rodzaju działania administracyjno-biurowe, tj. prowadzenie ewidencji i kartotek, wysyłka poczty, zakładanie sieci komputerowych. Działania materialno-techniczne – jak już zostało wskazane – mogą wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, co jest zauważalne chociażby w postępowaniu egzekucyjnym (odebranie rzeczy), prawie o ruchu drogowym (badanie trzeźwości kierowców), wszędzie tam, gdzie pojawia się element przymusu bezpośredniego (obowiązkowe szczepienia), w przypadku aktów rejestracji (rejestracja działalności gospodarczej)²⁹⁶. Skutki prawne są wywoływane przy pomocy zdarzeń o charakterze faktycznym.

Dalszym kryterium wyodrębniania form działania administracji (w przypadku działań prawnych) jest kryterium stosunku do obowiązującego prawa. Zgodzić się należy, że administracja publiczna każdą swoją aktywnością prawną je realizuje²⁹⁷; jednakże ta realizacja może mieć dwie postaci. Mianowicie – stanowienie prawa oraz jego stosowanie. Stanowienie prawa objawia się w tym, że administracja publiczna ma rzecz jasna kompetencję do wydania rozmaitych aktów normatywnych; zarówno tych o rodowodzie konstytucyjnym i powszechnie obowiązującym charakterze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), konstytucyjnego

296 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 445.

297Ibidem, s. 49.

105

prawa wewnętrznego (zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i Ministrów, uchwały Rady Ministrów). W tym miejscu należy podkreślić, iż sporny jest charakter całej gamy przepisów administracyjnych, które nie zostały wymienione w Konstytucji jako źródła prawa, jednakże z punktu widzenia istnienia i funkcjonowania administracji publicznej ich istnienie jest nieodzowne. Otóż w świetle ustawy zasadniczej należałoby (a contrario) uznać, że skoro przepisy administracyjne nie są źródłami prawa, to muszą być formą jego stosowania. Jednakże przepisy te mogą zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Dlatego też należałoby uznać, iż są one „stosowaniem prawa” sensu largo, gdyż sensu stricto przez stosowanie prawa należałoby rozumieć konkretyzację normy generalnej i abstrakcyjnej w normę indywidualną i konkretną w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego²⁹⁸ lub też w sytuacjach w których do konkretyzacji normy nie jest konieczne przeprowadzenie sformalizowanego postępowania, tj. w ramach tzw. czynności bezpośrednio zobowiązujących.

Kolejne kryterium odnosi się do wprowadzonego już pojęcia sfery działania administracji, mianowicie kryterium sfery skutku prawnego. Wedle tego kryterium należy wyróżnić działania zewnętrzne, tj. takie, które są obliczone na wywołanie skutku prawnego w stosunku do podmiotów niewchodzących w skład administracji publicznej (akt administracyjny, akt prawa miejscowego, umowa administracyjna, umowa cywilnoprawna), a także działania wewnętrzne, odnoszące się do podmiotów przynależnych do administracji publicznej, niekoniecznie pozostających w stosunku hierarchicznej podległości – regulaminy, ogólniki, wytyczne, polecenia służbowe, komunikaty, porozumienia administracyjne.

Oczywiste jest, że działania zewnętrzne muszą mieć ściśle określoną podstawę prawną, natomiast do podjęcia działań wewnętrznych wystarczające jest – co do zasady – istnienie ogólnej normy kompetencyjnej, jednakże pamiętać należy o zasadzie legalizmu i innych normach konstytucyjnych, których stosowanie nie zostało wszak wyłączone wobec sfery wewnętrznej administracji; w demokratycznym państwie prawnym nie może być mowy o istnieniu tzw. internów administracyjnych, tj. obszarów działalności administracji publicznej w jej sferze wewnętrznej, opartych wyłącznie na wewnętrznych przepisach administracyjnych, gdzie działania te w zasadzie nie podlegają żadnej kontroli odnośnie do ich legalności²⁹⁹.

Dalszym kryterium, które można wyróżnić, jest kryterium adresata skutku prawnego.

Wedle tego podziału działania administracji będą dzielić się na działania indywidualne,

298Ibidem, s. 50; zob. też W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 31.

299 Tak J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 51.

106

tj. takie, gdzie mamy do czynienia z precyzyjnie określonym podmiotem lub grupą podmiotów (jednakże skład tej grupy jest możliwy do ustalenia) oraz działaniami generalnymi – ich adresatem jest grupa, której składu nie da się ustalić (znowu nie będzie to podział rozłączny, gdyż nie każde działanie administracji będzie w ogóle miało swego adresata) Przykładem działań skierowanych do bliżej nieokreślonego adresata, jest stanowienie aktów generalnych w postaci powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Podział ten jest również nieostry i część z działań administracji będzie miało charakter względnie generalny lub też względnie indywidualny, czy też wręcz mieszany (przykładem będą akty planistyczne oraz działania bezpośrednio zobowiązujące). Wskazać należy za J. Zimmermannem, że można mówić o pewnej „skali indywidualizacji działań”, jej dwubiegunowości ze stanami pośrednimi.

Mianowicie – na jednym biegunie będą działania normatywne generalne i abstrakcyjne, tj. stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego, na drugim biegunie zaś – normy indywidualne i konkretne, zawarte w aktach stosowania prawa w postaci decyzji administracyjnej lub też wyroku sądowego³⁰⁰.

Powyższe kryteria mają charakter typowy, klasyczny z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego. Ich analiza prowadzi do wniosku, który był już kilkukrotnie sygnalizowany w toku rozważań – podziały te nie są zupełne, z punktu widzenia wzajemnych stosunków między nimi wielokrotnie zachodzą relacje krzyżowania. Mianowicie – działania prawne mogą mieć charakter zarówno władczy jak i niewładczy, działania faktyczne będą miały z reguły charakter niewładczy W przypadku kryteriów stosunku do obowiązującego prawa, sfery skutku prawnego, adresata skutku prawnego, z natury rzeczy odnoszą się one tylko do działań prawnych (choć budzi wątpliwości, dlaczego kryterium adresata skutku prawnego zostało w ten sposób właśnie zawężone; wydaje się za zasadne przyjęcie tezy, iż kryterium to powinno ujmować ogólnie adresatów działań administracji, wtedy można byłoby je odnosić również do działań faktycznych). O ile w przypadku stosowania prawa, jako przykładu działań administracji publicznej wyróżnianych ze względu na stosunek do obowiązującego prawa, można mówić o rozróżnieniu na „władcze” i „niewładcze” stosowanie prawa (ponieważ przykładem stosowania prawa będzie zarówno wydanie aktu indywidualnego i konkretnego, tj. decyzji administracyjnej, ale również i zawarcie umowy cywilnoprawnej, umowy administracyjnej, porozumienia administracyjnego), o tyle należałoby się już zastanowić, czy kryterium władztwa administracyjnego można odnosić do działań administracji publicznej

300Ibidem, s. 52.

107

polegających na stanowieniu prawa. Przypominając klasyczne rozumienie pojęcia władztwa administracyjnego – związane jest ono z tym, że administracja publiczna w sposób jednostronny decyduje o treści stosunku prawnego, który łączy ją z podmiotem stojącym na zewnątrz administracji publicznej, sama ustala jego prawa i obowiązki i stosuje sankcje za ich niewykonanie. Tak rozumiane „władztwo” nie przystawałoby więc do możliwości stanowienia prawa. Jednakże z pewnością przyznaną przez prawo kompetencję poszczególnym podmiotom wchodzącym w skład administracji publicznej do stanowienia prawa należałoby uznać za rodzaj władztwa sensu largo.

Powyższe wątpliwości potęguje fakt, iż tak klasycznie wyodrębnione kryteria form działania administracji zaburza aktywność ustawodawcy związana z postępującymi zmianami gospodarczymi, politycznymi, w ślad za którymi idą zmiany prawne. Wskazać należy, że prawo administracyjne i jego doktryna nie nadążają za zmianami legislacyjnymi w tej mierze.

Ustawodawca kreuje nowe typy, formy działania, nie stosując się do powyższych reguł. Nie sposób mieć mu to za złe – niekiedy reagowanie na bieżącą sytuację społeczno-gospodarczą wymaga natychmiastowych działań, stosowania nowych środków prawnych; stanem idealnym byłoby, gdyby dorobek nauki prawa wyprzedzał aktywność polityczno-legislacyjną (niekiedy się tak dzieje i ustawodawca tworząc normy prawne korzysta z rozwiązań suflowanych przez przedstawicieli doktryny), jednakże zdecydowanie częściej rzeczywistość wygląda tak, że to nauka prawa musi opisywać i porządkować działania podjęte przez ustawodawcę w ramach procesu ustawodawczego.

Rozrost katalogu form działania dotyczy takich typów czynności, które mają służyć stymulowaniu i podnoszeniu poziomu zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego w skali lokalnej, regionalnej, ogólnokrajowej i ponadpaństwowej³⁰¹. Wskazać więc należy, że nowe formy działania administracji będą odnosiły się przede wszystkim do funkcji sterującej administracji publicznej. Formy te będą spotykane w regulacjach dot. planowania i zagospodarowania przestrzennego, prawa ochrony środowiska, przeciwdziałania alkoholizmowi oraz narkomanii, przeciwdziałania bezrobociu, ochrony

301 Z. Duniewska, M. Górki, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania administracji [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 15-16 listopada 2005, Toruń 2005, s. 142.

108

bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym obszarze spotkać można rozmaite nazwy odnoszące się do w istocie tożsamych (lub podobnych) regulacji – strategie, programy, plany, koncepcje, założenia, studia, raporty, analizy. Formy te mają sprzyjać współdziałaniu, koordynacji działań podmiotów przynależnych do administracji publicznej. Mogą być one inicjowane, opracowywane, sporządzane, przyjmowane, realizowane, zarządzane, koordynowane, monitorowane, kontrolowane, nadzorowane przez różne podmioty, co zaburza poniekąd zasadę kompetencyjności, którą można byłoby zobrazować układem „jedna forma działania-jedna kompetencja-jeden organ”³⁰².