Funkcje administracji publicznej i sfery jej działalności

Przyłączyć należy się do opinii P. Chmielnickiego²⁶⁸, który z kolei w ślad za J. Bociem²⁶⁹ wskazuje na pewien chaos terminologiczny, służący opisaniu i skategoryzowaniu przejawów aktywności administracji publicznej. Te same zjawiska mogą być opisywane przy pomocy różnych (zdawałoby się) kategorii pojęciowych: funkcji, metod, instrumentów, sposób, rodzajów, płaszczyzn, czy też w końcu sfer działalności administracji publicznej

.

Wydaje się jednak, że najodpowiedniejszym i najszerszym określeniem będzie pojęcie funkcji administracji publicznej (lub też płaszczyzn działania administracji, którego to określenia używa E. Ura²⁷⁰). Pojęcie funkcji służy ustaleniu ogólnych właściwości administracji państwowej; w tym znaczeniu pojęcie funkcji administracji wywodzi się z funkcji

267 Szerzej na temat teorii definicji: K. Ajdukiewicz, Język i poznanie, t. II, Warszawa 1985, s. 226-247, T. Pawłowski, Tworzenie pojęć w naukach humanistycznych, Warszawa 1986, s. 149 i nast., J. Kotarbińska, Z zagadnień teorii nauki i teorii języka, Warszawa 1990, s. 131 i nast., Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 44-56.

268 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 15.

269 J. Boć (red.), Prawo administracyjne (…) s. 310.

270 E. Ura, Prawo administracyjne (...), s. 85 i n.

96

państwa (wewnętrznej i zewnętrznej), jej istotą jest bowiem organizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa. W drugim ujęciu pojęcie funkcji służy systematyzacji ogólnych, podstawowych zadań administracji państwowej, ujmowanych w grupy, sfery lub działy. Po trzecie – pojęcie funkcji jest używane w kontekście opisu sposobów działania administracji. Po czwarte – funkcje stanowią konstytutywny element organizacji podmiotów administracji państwowej. Po piąte wreszcie, pojęcie funkcji służy wyodrębnieniu nowych zjawisk w działaniu administracji, zjawisk mających na ogół złożoną genezę i zróżnicowanie, wielopostaciowe konsekwencje²⁷¹.

Przykładowo H. Izdebski i M. Kulesza wskazują na istnienie funkcji: klasycznej policyjnej, związanej z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, zwanej funkcją porządkowo-reglamentacyjną, kolejno – funkcja organizacyjno-prestacyjna, zwana administracją świadczącą, związana z rosnącym zakresem usług publicznych, funkcja regulatora rozwoju ekonomicznego, tj. funkcja właścicielska majątku publicznego²⁷². E. Ura, posługując się przytoczonym wyżej pojęciem płaszczyzn działania administracji, wskazuje na zadania, jakie wykonuje administracja tworząc płaszczyzny jej działania. Mianowicie - działalność reglamentacyjno-dystrybucyjna, gdzie zadania administracji publicznej w ramach tej funkcji realizowane są przede wszystkim przy pomocy formy decyzji administracyjnej oraz działalność świadczącą, zwaną też organizatorską. Płaszczyzna ta związana jest z zaspokajaniem potrzeb społecznych²⁷³. J. Zimmermann wyróżnia funkcję władczą, tj. porządkowo-reglamentacyjną, która istotna jest zwłaszcza w takich sferach, jak administracja porządku publicznego, świadczenia osobiste lub rzeczowe, wywłaszczenia, prawo o ruchu drogowym, nakazy lub zakazy. Kolejno wskazuje na funkcję administracji świadczącej, związaną z koncepcją państwa socjalnego i stosowaniem bezpośredniej lub pośredniej pomocy państwa na rzecz obywatela. Oprócz tego wyróżnia funkcję kierującą, polegającą na popieraniu rozwoju i na kierowaniu całymi dziedzinami życia społecznego, gospodarczego i kulturalnego, a także funkcję właścicielską w stosunku do majątku publicznego, będącego w jej dyspozycji²⁷⁴. P. Ruczkowski z kolei wymienia funkcję reglamentacyjno-ochronną, która ma się przejawiać w wydawaniu nakazów, zakazów, których

271 J. Jeżewski, Funkcje administracji, AUWr Prawo nr CXLIII, Wrocław 1985, s. 109 i n., P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 16.

272 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna (…), s. 99-102.

273 E. Ura, Prawo administracyjne (…), s. 85. i n.

274 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 43.

97

wykonywanie zagwarantowane jest możliwością stosowania władztwa państwowego, funkcję świadczącą (gospodarczo-organizatorską), związaną z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych obywateli, funkcję zarządzania majątkiem – polegającą na gospodarowaniu majątkiem należącym do Skarbu Państwa bądź też jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu gminy, powiatu, województwa, a także funkcję wychowawczą, która wiąże się z wpływem państwa na kształtowanie moralnych i etycznych postaw obywateli²⁷⁵.

Odnosząc się do powyższych klasyfikacji – zasadne jest wyróżnianie funkcji porządkowo - reglamentacyjnej, czyli tej związanej z władczą ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności. To w ramach tej funkcji administracja publiczna reglamentuje dostęp do określonych dóbr (w drodze aktów administracyjnych typu koncesje lub zezwolenia), zmienia przymusowo stosunki własnościowe (decyzja wywłaszczeniowa), nakłada (i egzekwuje) określone obowiązki lub też przyznaje konkretne uprawnienia. Kolejną funkcją jest funkcja administracji świadczącej (funkcja gospodarczo-organizacyjna), gdzie z kolei istota działań administracji publicznej sprowadza się do zaspokajania potrzeb społecznych, świadczenia usług publicznych. Wyróżnić należy również funkcję właścicielską, tj. związaną z gospodarowaniem, zarządem majątkiem należącym czy to do Skarbu Państwa, czy to poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Kolejną funkcję – w nawiązaniu do J. Zimmermanna, ale jednocześnie też E. Schmidta-Aßmanna – można byłoby określić mianem funkcji sterującej. Jak już zostało wskazane, jedną z cech administracji publicznej jest to, że jest ona aktywna i sama inicjuje część swoich działań. Popieranie rozwoju społecznego, jego prognozowanie (chociażby w drodze aktów planistycznych), kierowanie całymi dziedzinami życia społecznego, prowadzenie aktywnej polityki w określonych obszarach (kształtowanie świadomości i kultury prawnej obywateli, polityka edukacyjna, polityka historyczna, polityka kulturalna, polityka zdrowotna itp.), z pewnością należy do obszarów, w których aktywność państwa jest znaczna. Zauważyć należy, że część działań administracji publicznej – np. jej aktywność w zakresie polityki społecznej – będzie wiązała się zarówno z funkcją administracji świadczącej, jak i funkcji sterującej (vide np. świadczenia pieniężne przyznawane w ramach programu „Rodzina500+”).

275 P. Ruczkowski [w:] M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne (…), s. 31.

98

Z powyższymi funkcjami, a także stopniowalnością (gradacją) władztwa administracyjnego, w sposób nieodłączny wiąże się również rozróżnienie na administrację władczą (imperium) oraz administrację niewładczą, zawiadowczą, gestię, tj. dominium. Istotą administracji władczej jest korzystanie z przymusu administracyjnego; polega ona na wydawaniu jednostronnych aktów administracyjnych, których gwarancja wykonalności obarczona jest przymusem administracyjnym²⁷⁶. W ramach gestii formy władcze zastępowane są formami niewładczymi o charakterze administracyjno- bądź też cywilnoprawnym. Mamy tutaj do czynienia z równorzędnością stron stosunku prawnego (o ile o istnieniu jakiegokolwiek stosunku prawnego będziemy mówić, gdyż administracja niewładcza będzie dotyczyć również czynności o charakterze stricte faktycznym).

Jakkolwiek zostało wskazane, iż funkcja porządkowo-reglamentacyjna administracji publicznej opiera się na działaniach władczych, tj. należałoby ją utożsamiać z imperium, o tyle już funkcja administracji świadczącej może mieć mieszany charakter; można w ślad za J. Zimmermannem podać przykład przyłącza do sieci wodociągowej, gazowej itp. Z jednej strony – czynności te wymagają pozwolenia właściwego organu (działanie władcze), z drugiej – potrzebne są przy nich różnego rodzaju uzgodnienia i pertraktacje wymagane przez prawo, ale również działania faktycznie niezbędne do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia²⁷⁷. Funkcja właścicielska (gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) jest z kolei urzeczywistnieniem administracji niewładczej, tj. dominium.

Realizacja funkcji sterującej może również wiązać się z pojęciem administracji niewładczej w rozumieniu działań czysto faktycznych (kampanie edukacyjne), ale też i administracji władczej - rozumianej jako możliwość realizacji określonych polityk poprzez uprawnienia normodawcze, przykładowo w drodze aktów planistycznych lub też aktywnych działań państwa w ramach polityki historycznej – np. poprzez penalizowanie przypisywania Państwu Polskiemu lub Narodowi Polskiemu odpowiedzialności za zbrodnie popełnione przez Niemców w okresie II wojny światowej (vide proponowane w pewnym momencie dodanieart. 55a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu²⁷⁸)

.

276 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 42-43.

277Ibidem, s. 43.

278 Dz. U. z 2018 r., poz. 2032, tekst jedn. ze zm.

99

Nawiązując do przywołanego wyżej chaosu terminologicznego w zakresie omawianej tematyki – wskazać należy również na pojęcie „sfer” działania administracji publicznej.

Odmiennie jednak od pojęcia funkcji czy też płaszczyzn działania administracji publicznej należałoby je odnieść do tego z kim administracja publiczna nawiązuje relacje. Przez sferę zewnętrzną należy rozumieć tę działalność administracji, która jest podejmowana w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych służbowo ani osobowo podmiotowi administracji. Jest to sfera stosunków z obywatelami, ich organizacjami oraz innymi podmiotami, które nie pozostają w układzie hierarchicznego czy też organizacyjnego podporządkowania. Natomiast działalność administracji w sferze wewnętrznej obejmuje stosunki z osobami, organami bądź strukturami organizacyjnie podporządkowanymi danemu podmiotowi administracji²⁷⁹. Podstawowym jednak założeniem, które musi stanowić dyrektywę interpretacyjną w sytuacji wątpliwości, czy daną aktywność zaliczyć do sfery wewnętrznej, czy też zewnętrznej, jest to, że sfera zewnętrzna odnosi się do podmiotów niewchodzących w skład administracji publicznej (stojących „na zewnątrz” administracji). Dlatego też wedle tego założenia należy zaliczyć do sfery wewnętrznej działania administracji w postaci relacji nawiązywanych pomiędzy podmiotami niepodporządkowanymi ani służbowo, ani organizacyjnie, jednakże wykonującymi administrację publiczną²⁸⁰.