Z uwagi na czas powstania, agencje można podzielić na cztery generacje. Pierwsze agencje typu regulacyjnego powstały w 1975 r. Pierwszą z nich było Europejskie Centrum Rozwoju i Szkolenia Zawodowego z siedzibą w Berlinie Zachodnim[przypis 49],
odpowiedzialne za wymianę informacji i doświadczeń oraz organizowanie kursów i szkoleń. Druga agencja to Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy z siedzibą w Irlandii[przypis 50], której głównym celem miało być
„rozpowszechnianie wiedzy” na temat rozwoju i poprawy warunków życia, a także działania edukacyjno-szkoleniowe. Zakres zadań tych pierwszych agencji nie był
imponujący, niemniej stanowiły one krok w kierunku, wówczas jeszcze nie agencyfikacji, ale z pewnością profesjonalizacji procesu podejmowania decyzji.
Str. 26
Obie agencje wspomagały Komisję dostarczając wiedzy eksperckiej i jednocześnie będąc łącznikiem między poziomem narodowym - państw, na poziomie których identyfikowano zasadnicze problemy, a ponadnarodowym - Komisji, gdzie ustalano wspólne podejście.
Druga połowa lat 70. i pierwsze lata dekady lat 80. 20 wieku przyniosły spowolnienie procesu integracji europejskiej, co było spowodowane przedłużającym się kryzysem gospodarczym i w konsekwencji skoncentrowaniem się państw na sprawach
wewnętrznych. Okres ten bywa określany mianem „eurosklerozy”[przypis 51], co trafnie oddaje klimat tego okresu. Brak woli politycznej oraz konieczność zajęcia się kwestiami gospodarczymi spowodowały, że nie podjęto w tamtym czasie prób tworzenia nowych agencji.
Agencje drugiej generacji były tworzone w pierwszej połowie lat 90. 20 wieku. Zakres ich działalności i kompetencji był szerszy niż tych z pierwszej generacji. Kluczowe znaczenie dla dalszego rozwoju agencji unijnych miała Decyzja podjęta za wspólnym porozumieniem między przedstawicielami rządów państw członkowskich podczas spotkania na szczeblu szefów państw i rządów w sprawie lokalizacji siedzib niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich oraz Europolu z 29 października 1993 r. [przypis 52] Określono w niej
siedziby siedmiu agencji - tych, które już istniały od początku lat 90.[przypis 53], ale także tych, których powstanie dopiero przewidywano[przypis 54]. Utworzenie szeregu nowych agencji było odpowiedzią na nowe wyzwania, przed którymi stanęła Unia w związku z postępującą liberalizacją przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi. Dodatkowo zaczęły pojawiać się problemy o charakterze transnarodowym (np. zorganizowana przestępczość) lub o charakterze ogólnym, mającym wpływ na wszystkie państwa członkowskie (np.
zanieczyszczenie środowiska naturalnego). Co więcej, w obliczu perspektywy kolejnego rozszerzenia Unii o nowe państwa członkowskie i wzrastającej krytyki zbytniej centralizacji procesu decyzyjnego na poziomie unijnym, decyzja, aby siedziby kolejnych agencji były lokowane w różnych państwach wydawała się logiczna, choć nie do końca pragmatyczna.
Agencje, których zadaniem jest wspieranie w różnych aspektach instytucji, przede
wszystkim zaś Komisji, są rozproszone geograficznie, co może powodować zakłócenia w procesie komunikacji. Dodatkowe zagrożenie, jakie jest związane z rozlokowaniem agencji w różnych państwach, to możliwość ich zbytniej autonomizacji względem Komisji, która powinna sprawować nad nimi nadzór.
Str. 27
Rozwiązania prawno-instytucjonalne ograniczają tę ewentualność.
Tworzenie kolejnych agencji związane było z konsolidacją rynku wewnętrznego oraz kolejnym rozszerzeniem. Do tej grupy zaliczane są agencje, które powstały w okresie od drugiej połowy lat 90. do 2005 r. Ramy czasowe wyznaczone są z jednej strony przez wcześniej wymienioną decyzję z 29 października 1993 r., która wymieniała konkretne agencje (drugiej generacji), a z drugiej strony projekt porozumienia
międzyinstytucjonalnego przedstawiony przez Komisję w sprawie europejskich agencji regulacyjnych, którego celem było uporządkowanie zasad ich tworzenia, funkcjonowania i kontroli[przypis 55]. I choć ostatecznie nie doszło do zawarcia porozumienia[przypis 56], to sam projekt stał się wyznacznikiem, na podstawie którego powstawały kolejne agencje, które można określić mianem agencji czwartej generacji. Dał też asumpt do dalszych prac i generalnej oceny dotychczasowego modelu funkcjonowania agencji.
2. „Nowe podejście”
Po upadku projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego z 2005 r., Komisja po trzech latach powróciła do pomysłu uregulowania funkcjonowania agencji. W 2008 r.
przedstawiony został komunikat Komisji do Parlamentu i Rady zatytułowany „Przyszłość agencji europejskich”[przypis 57]. José Manuel Barroso, ówczesny przewodniczący Komisji, powiedział przy tej okazji: „Nadszedł czas na ponowne otwarcie dyskusji na temat roli agencji i usług, jakie świadczą na rzecz UE. Agencje europejskie dowiodły swojego znaczenia; istnieją jednak nierozwiązane kwestie zarządzania, którymi powinny zająć się wspólnie wszystkie trzy instytucje. Dzięki spójnej strategii politycznej w podejściu do agencji można przyczynić się do zwiększenia przejrzystości i skuteczności tego ważnego elementu mechanizmu instytucyjnego UE”[przypis 58]. We wprowadzeniu do komunikatu zaznaczono, że podczas tworzenia kolejnych agencji „zabrakło szerszej wizji ich miejsca w Unii”[przypis 59], co utrudniło ich pracę i skuteczność. Komisja podkreśliła, że celem nowych regulacji w odniesieniu do agencji nie jest ich ujednolicenie, gdyż to, z uwagi na ich zróżnicowany charakter i zadania, jest nie tylko niemożliwe, ale wręcz jest
niewskazane. Należy zatem dążyć do znalezienia równowagi między różnorodnością agencji a ujednoliceniem zasad ich funkcjonowania w kontekście całego systemu instytucjonalnego Unii. W dokumencie wskazano kilka obszarów, które powinny być w przyszłości uregulowane. Pierwszym z nich było określenie modelu zadań agencji.
Str. 28
Zaznaczono, że nie jest możliwa pełna unifikacja w tym zakresie, jednak podjęto się pogrupowania agencji ze względu na ich główne funkcje. W ten sposób wyróżniono cztery
podstawowe kategorie agencji: podejmujące indywidualne decyzje, które są prawnie wiążące dla osób trzecich; wspomagające Komisję, a także inne podmioty w zakresie usług doradczych i eksperckich; prowadzące działania operacyjne; gromadzące i opracowujące dane na rzecz innych podmiotów[przypis 60].
Ważnym punktem w komunikacie są kwestie związane z większym nadzorem nad agencjami, w tym w aspekcie finansowym i zarządzania zasobami, co można powiązać także ze zwróceniem uwagi, że agencje powinny koncentrować się na swojej podstawowej działalności. Kolejny punkt dotyczy uregulowania relacji agencji z instytucjami UE, w tym z Radą i Parlamentem. Odniesiono się też do kwestii lepszego planowania i prognozowania skutków powstania agencji przed jej formalnym powołaniem oraz opracowanie standardów w zakresie rozwiązania agencji. Na zakończenie podkreślono potrzebę wzmocnienia strategii komunikacyjnej agencji, tak by ich działania były lepiej rozpoznawalne i
zrozumiałe dla obywateli Unii[przypis 61]. W ten sposób rozpoczęła się nowa debata na temat roli i zadań agencji. W marcu 2009 r. powołana została międzyinstytucjonalna grupa robocza, w skład której weszli przedstawiciele Komisji, Rady i Parlamentu[przypis 62]. W efekcie prac grupy powstał dokument zatytułowany „Wspólne oświadczenie Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej w sprawie zdecentralizowanych agencji”
przyjęty 19 lipca 2012 r. Zaznaczono w nim, że „Agencje powoływano jedną po drugiej i nie kierowano się przy tym żadną ogólną wizją ich roli i miejsca w Unii”[przypis 63].
Oświadczenie skierowane jest zasadniczo do trzech grup podmiotów, które, wspólnym wysiłkiem, mają doprowadzić do uregulowania statusu i pozycji agencji. Pierwszą
kategorię stanowią instytucje Unii odpowiedzialne za tworzenie agencji, a zatem Komisja, która występuje z wnioskiem o powołanie agencji oraz Rada i Parlament, które formalnie, za pomocą rozporządzenia, powołują agencje do życia. Drugą grupę stanowią same agencje, do których instytucje UE apelują o zwiększenie efektywności ich działalności.
Trzecią kategorią są państwa członkowskie, których zadaniem ma być stworzenie
optymalnych warunków dla działalności agencji. W załączniku do wspólnego oświadczenia znalazły się szczegółowe zalecenia, których wdrożenie ma przynieść korzyści wszystkim zainteresowanym podmiotom, przede wszystkim agencjom, ale także tym, które korzystają z prac agencji, czyli instytucjom UE oraz państwom członkowskim. Sformułowano łącznie 66 zaleceń podzielonych na pięć kategorii.
Str. 29
Pierwsza kategoria to: Rola i pozycja agencji w unijnej strukturze instytucjonalnej. Jednym z założeń w tej kategorii jest ujednolicenie nazewnictwa. Wszystkie agencje powinny mieć
w swojej nazwie określenie „agencja Unii Europejskiej”. Dotychczasowa praktyka w tym względzie była bardzo zróżnicowana. W oficjalnych nazwach agencji występują
określenia: urząd, biuro, fundacja, co może prowadzić do nieporozumień i błędnego identyfikowania tych podmiotów. Inne kwestie w tym punkcie dotyczą tworzenia, możliwości łączenia oraz wygaśnięcia agencji oraz określenia siedziby i obowiązków państwa przyjmującego. Druga kategoria to: Struktura agencji i kierowanie nimi. Punkt ten odnosi się do głównych organów kierowniczych agencji - zarządu i dyrektora oraz innych organów, które mogą być powoływane w zależności od specyfiki poszczególnych agencji.
Trzecia kategoria to: Działalność agencji. W tym zakresie odniesiono się do racjonalizacji funkcjonowania agencji, m.in. możliwości łączenia mniejszych agencji, tak by lepiej wykorzystać dostępne zasoby. Ważnym punktem jest także zwrócenie uwagi na konieczność wymiany informacji i formułowania strategii komunikacyjnych w zakresie współpracy międzynarodowej w przypadku agencji, które takową prowadzą. Czwarta kategoria to: Planowanie działań i zasobów. Agencje powinny przygotowywać roczne plany działań według ujednoliconego modelu, które podlegałyby opiniowaniu przez Komisję. Wieloletnie plany działań dodatkowo miałyby być przedstawiane Parlamentowi.
Także zarządzanie zasobami ludzkimi (polityka kadrowa) i finansowymi powinno być w miarę możliwości ujednolicone i przejrzyste. Piąta kategoria to: Rozliczalność, kontrole i przejrzystość oraz stosunki z zainteresowanymi stronami. Zaznaczono, że
sprawozdawczość agencji musi być ujednolicona (z możliwymi pewnymi odstępstwami wynikającymi ze specyfiki agencji) i zharmonizowane. Agencje mają podlegać audytowi wewnętrznemu i zewnętrznemu. Ważnym postanowieniem jest wprowadzenie oceny agencji, która ma być przeprowadzana co pięć lat. Dodatkowo, co druga ocena ma być powiązana z klauzulą wygaśnięcia / przeglądu agencji, co ma prowadzić do bardziej zracjonalizowanego systemu agencji, gdzie przy braku zakładanych efektów lub braku dalszego uzasadnienia działalności agencji można by było podjąć decyzję o jej likwidacji.
Wskazano także na potrzebę lepszej komunikacji ze strony agencji ze środowiskiem zewnętrznym, np. poprzez lepiej prowadzone strony internetowe w możliwie szerokiej gamie oficjalnych języków UE. Novum w podejściu do agencji jest wprowadzenie systemu alarmowania / ostrzegania. Ma on polegać na możliwości wstrzymania podjęcia przez zarząd agencji decyzji, jeśli Komisja uzna, że jest ona sprzeczna z prawem unijnym, celami polityki Unii lub przekracza mandat agencji. Jeśli zarząd zignoruje zastrzeżenia Komisji, wówczas poinformuje ona o tym fakcie Parlament i Radę, aby ostatecznie wszystkie trzy instytucje mogły zareagować. Ostatni punkt odnosi się do wzmocnienia kompetencji Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (fr. L’Office
européen de lutte antifraude, OLAF) wobec agencji, aby zapobiegać korupcji i innym nagannym praktykom.
Str. 30
Należy zaznaczyć, że wspólne oświadczenie nie ma charakteru wiążącego, lecz stanowi wyraz dobrej woli i otwartości trzech instytucji, aby uporządkować kwestie związane z funkcjonowaniem agencji zdecentralizowanych.
Następnym krokiem Komisji było opracowanie mapy drogowej wdrażania wspólnego podejścia do agencji zdecentralizowanych[przypis 64]. Dokument został przyjęty w grudniu 2012 r. Zawiera szczegółowy plan działań, które powinny być podjęte, aby zrealizować założenia przyjęte we wspólnym oświadczeniu. Mapa drogowa określa instrumenty, za pomocą których Komisja chce osiągnąć cele wspólnego podejścia.
Konkretne działania, łącznie 90, wraz z przypisaniem ról poszczególnym podmiotom odpowiedzialnym za ich realizację (Komisja, Parlament, Rada, Rada Europejska (jeden przypadek), państwa członkowskie, agencje) oraz planowany harmonogram zostały sporządzone w postaci tabeli.
W pierwszej kolejności Komisja planuje zaproponować zmiany w aktach prawnych
powołujących agencje, tak by dostosować je do wymogów sformułowanych we wspólnym oświadczeniu. Następnie rewizji i zmianom mają ulec inne regulacje, w tym regulamin pracowniczy, a także ramowe rozporządzenie finansowe. Dodatkowo Komisja chce
wzmocnienia pozycji i roli swoich przedstawicieli w zarządach agencji, tak by możliwe było stosowanie systemu alarmowania / ostrzegania.