1. Globalne dobra publiczne i ich znaczenie dla Unii Europejskiej
Globalne dobra publiczne, podobnie jak inne dobra uznawane za publiczne, mają charakter niewyłączający, tj. niemożliwe lub zbyt kosztowne jest ograniczenie innym dostępu do nich, oraz nierywalizacyjny (non-rival) – korzystanie z nich przez kogoś nie wyklucza możliwości korzystania przez innych. Cechą szczególną globalnych dóbr publicznych jest ich uniwersalność i ogólnoświatowa dostępność1. W defi niowaniu dóbr publicznych istotne jest to, że przynoszą one korzyści dla społeczeństwa jako całości i każda jednostka ma do nich równe prawo dostępu. Korzyści i koszty glo-balnych dóbr publicznych przekraczają granice nie tylko geografi czne i państwowe, ale też czasowe, a mianowicie to, co ma miejsce teraz, może przynosić korzyści przy-szłym pokoleniom2.
Ochrona i zapewnienie globalnych dóbr publicznych jest jednym z podstawo-wych zadań nie tylko współczesnych państw, ale również, a może przede wszystkim, organizacji i instytucji między- i ponadnarodowych. Ich rola w tym zakresie wzrasta wraz z postępem procesów globalizacyjnych. Konieczność zapewniania dóbr publicz-nych wzrosła znacząco od kiedy społeczeństwa przekształciły się z industrialpublicz-nych w postindustrialne, a kompetencje państw narodowych zaczęły ulegać ograniczaniu na rzecz struktur i instytucji ponadnarodowych.
* dr hab., prof. SGH, Zakład Socjologii Ekonomicznej, Instytutu Socjologii, Socjologii Ekonomicznej i Filozofi i Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
1 Public Goods. International Cooperation in the 21st Century, eds. I. Kaul, I. Grunberg, M.A. Stern UNDP, Oxford University Press 1999, s. 3–5.
2 EU focus on global public goods, s. 1, http://ec.europa.eu/environment/archives/wssd/pdf/
publicgoods.pdf (20.09.2015).
Do globalnych dóbr publicznych zaliczane są zarówno te o charakterze geografi cz-nym i biologiczcz-nym, np. środowisko naturalne, atmosfera, klimat, woda, bioróżnorod-ność, jak też społecznym i politycznym: prawa człowieka, zdrowie, wiedza i eduka-cja, równość, sprawiedliwość, dziedzictwo kulturowe, a także ekonomicznym: wolny handel, stabilność fi nansowa i gospodarcza. Można wyodrębnić czyste dobra globalne, np. bezpieczeństwo, jak i dobra mieszane, np. edukacja, wiedza, ochrona zdrowia.
W innych klasyfi kacjach globalnych dóbr publicznych wyodrębnia się dobra naturalne, np. powietrze, klimat, dobra stworzone przez człowieka, np. wiedza, technologie, oraz powstałe w wyniku decyzji politycznych np. porozumienia handlowe3.
Dobra publiczne są wzajemnie zależne – pokój i bezpieczeństwo są kluczowe dla innych dóbr, np. praw człowieka, tworzą warunki dla rozwoju zrównoważonego.
W wielu przypadkach globalne dobra publiczne mają za zadanie łagodzić sprzeczno-ści między procesami globalizacji a interesami poszczególnych państw, np. liberali-zacja w handlu światowym, pomoc rozwojowa, upowszechnianie wiedzy4. W przy-padku globalnych dóbr publicznych kwestie podziału kosztów i korzyści są niezwykle delikatne i wrażliwe.
Szczególną rolę w ochronie i zarządzaniu globalnymi dobrami publicznymi odgrywa Unia Europejska (UE). Współpraca państw członkowskich Unii na rzecz ochrony globalnych dóbr publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie korzyści dla nich samych, ale także tworzenie wartości dodanej dla innych państw i regionów na świecie. Dlatego Unia nie ogranicza się tylko do kreowania polityk wewnętrznych w tym zakresie, ale także włącza kwestie zarządzania globalnymi dobrami do polityk zewnętrznych.
Uznaje się, że zarządzanie globalnymi dobrami publicznymi w środowisku mię-dzynarodowym powinno przynosić korzyści zarówno państwom wysoko rozwiniętym, jak i państwom rozwijającym się. Zasoby winny być dystrybuowane w sprawiedliwy sposób, ale koszty ich rozwoju i dystrybucji nie mogą być ponoszone tylko i wyłącznie przez państwa zamożne. Odpowiednie zarządzanie globalnymi dobrami publicznymi prowadzi do powstania pozytywnego modelu globalizacji. Za najbardziej skuteczną metodę tworzenia i ochrony globalnych dóbr publicznych uznaje się wypracowywa-nie i upowszechniawypracowywa-nie dobrych praktyk5.
UE przyjęła rolę lidera, stosując miękkie prawo (soft law) i miękką władzę (soft power), tj. wywieranie wpływu poprzez kolektywne działania dyplomatyczne i polityczne o charakterze procesu prowadzone wobec państw członkowskich oraz
3 Public Goods. International…, op.cit., s. 9–10.
4 J. Kleer, Globalne dobra publiczne a państwo narodowe, „Prace i Materiały” IGŚ, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005, s. 7.
5 Public Goods. International…, op.cit., s. 11.
podmiotów zewnętrznych. Unia posiada niezwykłą zdolność mobilizowania i sto-sowania miękkiej władzy. Jak podkreśla A. Moravcsik, Europa, odmiennie niż Stany Zjednoczone, jest „cichym” (quiet) supermocarstwem specjalizującym się w instru-mentach władzy cywilnej opartych na oddziaływaniu gospodarczym, prawie między-narodowym oraz inteligentnej (smart) i miękkiej (soft ) władzy6. Poprzez stosowanie wielu mechanizmów zachęt, motywowania i włączania do współpracy staje się naj-skuteczniejszym aktorem na globalnej scenie.
W zakresie zarządzania globalnymi dobrami publicznymi Unia dąży do przyję-cia na siebie roli pierwszoplanowej, szczególnie dotyczy to dóbr o charakterze środo-wiskowym, ale także dobrobytu gospodarczego i spójności społecznej. W tym celu została stworzona unijna polityka zrównoważonego rozwoju, która ma łączyć kwestie poprawy efektywności korzystania z zasobów z większą ochroną środowiska natural-nego i poprawą konkurencyjności europejskiej gospodarki.
W rozważaniach na temat roli UE w zarządzaniu globalnymi dobrami publicznymi w zakresie polityki zrównoważonego rozwoju rodzi się wiele pytań:
• Czy UE posiada wystarczające zdolności, kompetencje i instrumenty do efektyw-nego zarządzania nimi?
• Czy jej działania wewnętrzne w tym zakresie są spójne z polityką zewnętrzną?
• Czy jej dotychczasowe inicjatywy i programy zarządzania globalnymi dobrami publicznymi są efektywne i wystarczające; czy wyznaczane cele nie są zbyt ambitne w stosunku do jej zdolności?
• Czy nie jest tak, że UE skupia się bardziej na zarządzaniu niedostatkami i zagroże-niami globalnymi (global public bads) niż dobrami?
2. Globalne dobra publiczne w polityce zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej
Polityka zrównoważonego rozwoju UE, zapoczątkowana w 2001 r.7 i w następnych latach modyfi kowana8, zmierza do utworzenia gospodarki efektywnie
wykorzystują-6 A. Moravcsik, Europe: Rising Superpower in a Bipolar World; w: Rising States, Rising Institutions:
Challenges for Global Governance, eds. A.S. Alexandroff , A.F. Cooper, Brookings Institution Press, Washington DC 2010, s. 158.
7 Commission Communication of 15 May 2001, A Sustainable Europe for a Better World:
A European Union Strategy for Sustainable Development’ (Commission proposal to the Gothenburg European Council), COM(2001) 264 fi nal – not published in the Offi cial Journal.
8 Commission Communication of 13 December 2005 on the review of the Sustainable Development Strategy, A platform for action, COM(2005) 658 fi nal – not published in the Offi cial Journal.
cej zasoby, przyjaznej dla środowiska naturalnego i konkurencyjnej. Zrównoważony rozwój jest w tym ujęciu defi niowany jako:
• przeciwdziałanie zmianom klimatu przez ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, poprawę efektywności energetycznej i stosowanie energii ze źródeł odnawialnych,
• ochrona i zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi, w tym zapobieganie utracie bioróżnorodności,
• poprawa zdrowia publicznego, głównie ochrony przez zagrożeniami zdrowotnymi,
• tworzenie społeczeństwa włączającego przez promocję solidarności między- i wewnątrzpokoleniowej, podniesienie jakości życia obywateli,
• przeciwdziałanie ubóstwu i promocja zrównoważonego rozwoju na świecie,
• budowanie bardziej konkurencyjnej gospodarki niskoemisyjnej, która będzie korzy-stać z zasobów w sposób racjonalny i oszczędny,
• zrównoważona konsumpcja i produkcja9.
Unijna polityka przyjęła postać strategii, której celem jest „określenie i rozwój działań, dzięki którym UE będzie mogła zapewnić obecnym i przyszłym pokoleniom stały wzrost jakości życia poprzez tworzenie społeczeństwa opartego na zasadach zrównoważonego rozwoju, tj. społeczeństwa wydajnie gospodarującego zasobami i z nich korzystającego, czerpiącego z potencjału gospodarki w zakresie innowacji eko-logicznych i społecznych, a przez to zapewniającego dobrobyt, ochronę środowiska naturalnego i spójność społeczną”10. Uznano, że potrzeby obecnego pokolenia należy zaspokajać bez uszczerbku dla możliwości zaspokajania potrzeb przyszłych pokoleń.
Przyjęto, że polityka zrównoważonego rozwoju ma się koncentrować na zróżnicowa-nych globalzróżnicowa-nych dobrach publiczzróżnicowa-nych, w tym ochronie klimatu, poszanowaniu ener-gii, bioróżnorodności, poprawie zdrowia publicznego itp.
W promowaniu i realizacji celów zrównoważonego rozwoju oraz zarządzania globalnymi dobrami publicznymi Unia prowadzi działania wielokierunkowe, które można pogrupować:
• kształtowanie i reformowanie polityk unijnych w celu wdrażania przez państwa członkowskie zasad zrównoważonego rozwoju,
• w ramach polityk zewnętrznych UE wpływanie na państwa trzecie, aby przyjmo-wały podobne regulacje,
• zaangażowanie jako bloku w negocjacjach międzynarodowych na rzecz dalszych działań i reformy globalnego zarządzania,
9 Council of the EU, Renewed the EU Sustainable Development Strategy, Brussels, 9 June 2006, s. 7–29.
10 Commission Communication of 13 December 2005…, op.cit.
• wykorzystanie instrumentów unijnej współpracy rozwojowej do wsparcia państw w dosto-sowywaniu się do zmian klimatycznych i łagodzeniu ich negatywnych skutków11.
Poszczególne cele i zasady realizacji zrównoważonego rozwoju UE zostały zdefi -niowane także w innych dokumentach: strategii „Europa 2020”, pakiecie klimatyczno--energetycznym oraz komunikatach Komisji Europejskiej12 .
Unia nie podchodzi do spraw zrównoważonego rozwoju z perspektywy sektoro-wej, ale w sposób całościowy, zmierzający do transformacji w kierunku gospodarki opartej na wiedzy, niskoemisyjnej, efektywnej energetycznie i konkurencyjnej. Dla-tego polityka ta ma charakter horyzontalny13.