Jako nauka stosowana polityka społeczna zajmuje się wyjaśnianiem kwestii spo-łecznych oraz decydowaniem o najkorzystniejszych z punktu widzenia interesów kategorii, warstw lub grup społecznych, jakie politycy reprezentują, sposobach roz-wiązywania tych zagadnień1. Polityka społeczna jako dyscyplina naukowa analizuje, opisuje i objaśnia działania podejmowane przez państwo oraz organizacje pozarzą-dowe ukierunkowane na dokonywanie zmian w stosunkach społecznych z myślą o pełnej i powszechnej realizacji praw obywateli demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nauka o polityce społecz-nej, uważana za naukę stosowaną z dziedziny nauk społecznych, badającą określoną sferę celowej działalności ludzkiej, jaką zajmuje się polityka, potocznie definiowana jako „ogół spraw państwowych” albo bardziej dokładnie jako „sztuka rządzenia państwem”, stanowi działalność władzy państwowej w sferze społecznej2. Problem polega na tym, że żadna z przytoczonych słownikowych definicji oryginalnego grec-kiego terminu „polityka” (politiké, téchné) nie pozwala wyodrębnić dziedzin spraw,
* Prof. zw. dr hab. Andrzej M. Świątkowski, Akademia Ignatianum.
1 W niniejszym opracowaniu wykorzystano fragmenty prac: A.M. Świątkowski, Istota polityki społecznej – „Sprawiedliwe zaspokajanie potrzeb”, „Horyzonty Polityki” 2016, nr 7(18), s. 147–163; idem, Istota polityki społecznej – „Urzędowa, planowa dystrybucja”,
„Horyzonty Polityki” 2016, nr 7(19), s. 173–194; idem, Istota polityki społecznej – „Powrót do źródeł”, „Horyzonty Polityki” 2017, nr 8(20), s. 189–214.
2 Polityka społeczna: materiały do studiowania, praca zbiorowa pod red. A. Rajkiewicza, Warszawa 1973; Polityka społeczna: praca zbiorowa, red. A. Rajkiewicz, Warszawa 1979.
w jakich władze państwowe albo inne władze publiczne (z upoważnienia władz pań-stwowych) uprawiają tę działalność.
Łącznikiem między polityką społeczną jako nauką stosowaną a prawem, zwłaszcza prawem pracy i ubezpieczeń społecznych, jest krąg potencjalnych bene-ficjentów, których potrzeby polityka społeczna jako sztuka zarządzenia powinna zaspokajać. Są to bowiem ludzie pracy najemnej, czyli jak współcześnie należałoby ich zdefiniować – „pracownicy”, albo jeszcze szerzej – „zatrudnieni”. W defini-cjach polityki społecznej, jakie przedstawiam w niniejszym opracowaniu, ekspo-nowane jest dobro wspólne, któremu polityka społeczna powinna służyć. Analizę definicji polityki społecznej przeprowadzam w kontekście historycznym. W okre-sie II RP polityka społeczna była definiowana jako nauka i działalność praktyczna, której przedmiotem jest dobro pracowników. Ponieważ ochrona dobra pracow-ników była uzależniona od wzajemnych relacji między stronami stosunków pra-cy, indywidualnych i zbiorowych, zadaniem polityki społecznej było „określenie właściwego stosunku” między wymienionymi stronami, które z natury rzeczy postępowały zgodnie ze swoimi interesami. Interesy pracowników i pracodaw-ców były – i są nadal – sprzeczne. Przedmiotem polityki społecznej było więc – i jest – częściowe ograniczenie powyższej kolizji. Polityka społeczna wcześniej nie była postrzegana jako nauka stosowana, której przedmiotem jest zaspokojenie określonych potrzeb poszczególnych pracowników. Przedmiotem oddziaływania polityki społecznej nie miały być jednostki, lecz zbiorowości. Podkreślono to wy-raźnie, pisząc, że polityka w odróżnieniu od pomocy społecznej, najstarszej dzia-łalności władz publicznych, polegającej na zaspokajaniu doraźnych potrzeb osób biednych, nie ma do czynienia z jednostkami, lecz z masami ludzkimi3. Przed-miotem zainteresowania polityki społecznej były zjawiska pracy jako takiej, a nie ludzie zatrudnieni4. Z obecnej perspektywy można więc uważać, że przedmiotem polityki społecznej były zbiorowe stosunki pracy, w których ramach ścierały się kolizyjne interesy zbiorowości zatrudnionych i zatrudniających. Ci pierwsi byli przede wszystkim zainteresowani skróceniem norm czasu zatrudnienia i podnie-sieniem płac oraz – w mniejszym zakresie – polepszeniem warunków pracy. Nato-miast ci drudzy sprzeciwiali się podniesieniu kosztów pracy. Zainteresowani byli głównie tym, aby w zamian za minimalne wynagrodzenia pracownicy pracowali dłużej i wydajniej. Z tego punktu widzenia w polityce społecznej nie było miejsca na „litość i miłosierdzie”, gdyż jako nauka stosowana polityka społeczna nie miała zajmować się problemami „ludzkiego życia” zatrudnionych, lecz w pierwszej ko-lejności była postrzegana jako gwarancja swoiście pojmowanego pokoju społecz-nego. Jej zadaniem było rozładowywanie potencjalnych konfliktów o podstawowe interesy między klasami i warstwami społecznymi, które w zbiorowych stosun-kach pracy jako podstawowej sferze społecznej poddanej oddziaływaniu polityki społecznej zagrażały status quo.
3 The Philosophy of Welfare, red. B. Abel-Smith, K. Titmuss, London–Sydney 1987.
4 A. Szymański, Polityka społeczna, Lublin 1925.
Polityka społeczna ma dwa zadania. Pierwszym jest dbałość o podnoszenie do-brobytu osób zatrudnionych5. Natomiast drugim – „umiarkowana” demokraty-zacja stosunków społecznych i wynikający z niej rozwój ustawodawstwa socjalne-go6. Ustawodawstwo socjalne było więc postrzegane przez politykę społeczną jako ustępstwo, a zarazem gwarancja prawna klas posiadających zaspokojenia określo-nych potrzeb społeczokreślo-nych osób zatrudniookreślo-nych.
Konstytucja marcowa z 1921 roku deklarowała wolność zrzeszania się pracow-ników w związkach zawodowych oraz wynikającą z niej swobodę organizowania akcji protestacyjnych w obronie interesów gospodarczych zatrudnionych. Dekret z 11 stycznia 1919 roku i ustawa z 19 maja 1920 roku wprowadziły powszechne i obowiązkowe ubezpieczenia pracowników na wypadek choroby. Dnia 18 lipca 1924 roku uchwalona została ustawa o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia7. Niewątpliwie wymienione akty prawne dokumentowały tezę, że nastąpiło polep-szenie sytuacji osób zatrudnionych, do czego powołana została polityka społeczna.
W stosunkach pracy umożliwienie pracownikom tworzenia organizacji związko-wych i przystępowania do już istniejących pracowniczych związków zawodozwiązko-wych oraz możność niewykonywania pracy z powodu dwóch najpopularniejszych ryzyk ubezpieczeniowych: choroby i bezrobocia, potwierdzają w II RP tezę, że przedmio-tem polityki społecznej jest wzrost dobrobytu zatrudnionych.
Głównym podmiotem polityki społecznej jest państwo. Oznacza to, że ex defi-nitione polityka społeczna ma status polityki publicznej. Powyższe stwierdzenie nadal zachowuje aktualność, mimo upływu czasu i wynikających z rozmaitych czynników oraz uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych różnic w stopniu zaangażowania władz poszczególnych państw, także w ramach Unii Europejskiej, w działalność skierowaną na realizowanie zadań zaliczanych do polityki społecznej przez naukowców specjalizujących się w badaniach z tej dziedziny.
Kryterium wyróżniającym politykę społeczną jest ukierunkowanie na pozna-wanie aktualnej, a nie minionej rzeczywistości. Ta rzeczywistość była utożsamia-na przez badaczy specjalizujących się w opisywaniu i autożsamia-nalizowaniu kwestii spo-łecznych z przedstawianiem i wyjaśnianiem mniej korzystnego położenia grup społecznych i osób należących do innych klas i warstw społecznych aniżeli posia-dacze dóbr materialnych. Zadaniem tak pojmowanej polityki społecznej było opi-sywanie warunków pracy i życia pracowników oraz innych osób zatrudnionych.
Prewencyjna funkcja polityki społecznej wyróżniała gałąź wiedzy pojmowanej nie jako nauka teoretyczna, lecz jako sztuka praktyczna, pozwalająca na odróżnienie tej nauki społecznej od innych dyscyplin naukowych wchodzących w skład nauk humanistycznych i społecznych.
W analizowanej definicji polityki społecznej jako nauki stosowanej przedsta-wione zostały instrumenty oraz materia, w jakiej powinien dokonać się postęp
5 Z. Daszyńska-Golińska, Polityka społeczna, Warszawa 1933.
6 W. Zawadzki, Polityka socjalna a gospodarka społeczna, Kraków 1927.
7 M. Święcicki, Instytucje polskiego prawa pracy w latach 1918–1939, Warszawa 1960.
społeczny w dziedzinie dobrobytu, który powinni osiągnąć pracownicy i ich ro-dziny w sferze pracy (pracownicy) oraz bytu (pracownicy i członkowie ich rodzin).
Za właściwy środek do przekształcenia na korzyść zatrudnionych i ich rodzin wa-runków pracy i życia uznane zostały reformy społeczne. Reformami są zmiany prze-prowadzone w jakimś systemie społecznym, niepowodujące jednak zasadniczego jakościowo przekształcenia reformowanej struktury społecznej. Charakterystyczna cecha polityki społecznej jako nauki stosowanej uwypuklona została w definicji, wedle której polityka społeczna bada zmiany zachodzące w strukturze społecznej pod wpływem celowej działalności grup społecznych oraz ciał publicznych i szuka sposobów najbardziej celowego przeprowadzenia tych zmian8. Ta definicja poli-tyki społecznej, oceniana dzisiaj, nie straciła waloru nowoczesności9. K. Krzecz-kowski traktuje politykę społeczną jako naukę teoretyczną, wykorzystywaną jako sztuka zarządzania w celach praktycznych. Autor dostrzega istotne podmioty po-lityki społecznej: państwo, władze publiczne i organizacje reprezentujące interesy grup społecznych, współcześnie określane terminem „pozarządowe”. Jest to krąg organizacji uczestniczących na równych prawach z rządem i władzami publiczny-mi w poszukiwania najbardziej racjonalnych metod i sposobów zaspokojenia po-trzeb i wymagań pracujących. W dziedzinie polityki społecznej państwo wykonuje funkcje w zakresie ochrony pokoju społecznego przed ewentualnym zagrożeniem interesów i struktury społecznej skonstruowanej z myślą o maksymalnie możliwej w ówczesnej sytuacji ochronie rządzących. Według koncepcji polskich władz pub-licznych przedmiot polityki społecznej był postrzegany jako działalność zmierzająca do umocnienia pozycji świata pracy jako współgospodarza w państwie, a także na-leżytego zorganizowania i wartościowania pracy ludzkiej i sprawiedliwego ukształ-towania towarzyszących jej stosunków społecznych10. Poza pracą i płacą w skład przedmiotu planowanej powojennej polskiej polityki społecznej miały wchodzić następujące instytucje: indywidualne prawo pracy, administracja i pośrednictwo pracy, nauka zawodu oraz ustawodawstwo społeczne. Do przedmiotu polityki spo-łecznej zaliczane były problemy pracy, ochrony zdrowia, ubezpieczenia społecznego, pomocy socjalnej oraz mieszkaniowe. Polityka społeczna jako dyscyplina naukowa stanowiła więc szczególną składankę niepowiązanych tematycznie zagadnień od-noszących się do większości podstawowych potrzeb człowieka, takich jak: praca, opieka zdrowotna, zabezpieczenie społeczne (ubezpieczenie społeczne oraz pomoc społeczna), mieszkanie. W. Szubert określił politykę społeczną jako celowe oddzia-ływanie państwa, związków zawodowych i innych organizacji na istniejący układ
8 K. Krzeczkowski, Problemat polityki społecznej, „Ekonomista” 1930, t. III, s. 5–25.
9 Zob. J. Supińska, Dylematy polityki społecznej, Warszawa 1991; R. Szarfenberg, Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Warszawa 2008; T. Szumlicz, Modele polityki społecznej, Warszawa 1994; E. Wnuk-Lipiński, Demokratyczna rekonstrukcja. Z socjologii radykalnej zmiany społecznej, Warszawa 1996.
10 W. Szubert, Problemy pracy w koncepcjach programowych Delegatury Rządu na Kraj (1941–1945), Łódź 2012.
stosunków społecznych11. Wymienił również cele polityki społecznej. Są nimi: po-prawa warunków bytu i pracy, usuwanie nierówności społecznych oraz podnosze-nie kultury życia. Naczelnym zadapodnosze-niem polityki społecznej jest „obrona człowieka przed niezaspokojeniem jego potrzeb”. W miarę rozwoju cywilizacji zakres podsta-wowych potrzeb człowieka, jakie winny być zaspokojone, rozszerzał się. Współcześ-nie, zdaniem L. Dziewięckiej-Bokun, polityka społeczna jest obowiązana zaspokoić cztery następujące potrzeby człowieka: (1) potrzebę pracy; (2) potrzebę dobrobytu;
(3) potrzebę kultury społecznej oraz (4) potrzebę ładu społecznego. W celu zaspoko-jenia tych potrzeb podmioty polityki społecznej wykorzystują instrumenty prawne, ekonomiczne, informacyjne i kadrowe12.
Ponieważ dzisiaj praca człowieka jest powszechnie postrzegana jako podstawo-we źródło dochodu, relacje w stosunkach pracy wyznaczają warunki pracy oraz bytowania. W razie utraty pracy albo niemożności jej wykonywania zapewnienie częściowego bezpieczeństwa socjalnego przejmują wyspecjalizowane instytucje publiczne zajmujące się zarządzaniem usługami socjalnymi i świadczeniami ma-jątkowymi z zabezpieczenia społecznego. W związku z tym przedmiot polityki społecznej może być definiowany jako celowa działalność państwa i innych pod-miotów upoważnionych przez państwo do prowadzenia działalności w sferze sto-sunków społecznych pozostających w bezpośrednim związku z pracą i warunkami życia.
Polityka społeczna jest domeną państwa, samorządu i organizacji pozarządo-wych. Ma ona do spełnienia trzy cele: (1) wyrównanie drastycznych różnic socjal-nych, jakie występują niemal w każdym społeczeństwie; (2) stworzenie wszystkim członkom określonego społeczeństwa równych szans; (3) zabezpieczenie ich przed skutkami ryzyka socjalnego13. Kluczowym pojęciem w tej definicji polityki spo-łecznej jest dążność do zabezpieczenia osób, wobec których zmaterializowało się jedno z możliwych ryzyk socjalnych. W stosunkach społecznych ryzyko towarzy-szy wszelkiej działalności ludzi. Polityka społeczna jako nauka stosowana powinna chronić ludzi i ich działalność przed wszelkimi następstwami niepomyślnych dla nich zdarzeń. Skutki tych zdarzeń, jako następstw ryzyka, występują we wszystkich typach stosunków społecznych, regulowanych nie tylko przepisami prawa zabez-pieczenia społecznego, ale też prawa pracy. Na najważniejszym podmiocie prowa-dzącym politykę społeczną – współczesnym państwie, spoczywa główny ciężar przeciwdziałania powstawaniu i rozszerzaniu się grup marginalnych14. Władze państwowe i publiczne są bowiem żywotnie zainteresowane w utrzymaniu „spo-koju społecznego”. Z tego względu podejmują działania prewencyjne, które mają zapobiegać procesom społecznej marginalizacji uboższej części społeczeństwa.
11 Idem, Problematyka polityki społecznej (Próba systematyzacji), [w:] idem, Studia z poli-tyki społecznej, Warszawa 1973, s. 398–403.
12 L. Dziewięcka-Bokun, J. Mielecki, Wybrane problemy polityki społecznej, Wrocław 1996;
L. Dziewięcka-Bokun, Systemowe determinanty polityki społecznej, Wrocław 2000.
13 J. Auleytner, Polityka społeczna. Teoria i organizacja, Warszawa 2000.
14 T. Kowalak, Marginalność i marginalizacja społeczna, Warszawa 1998.
Zachowanie pokoju społecznego w ramach istniejącej struktury społecznej stano-wi koronny argument zwolenników śstano-wiadczenia przez państwo pomocy społecz-nej na rzecz osób potrzebujących, określanych dawniej jako „biednych”15. Z tego względu nawiązywanie do zaszłości w procesie definiowania cech charakterystycz-nych („pomagamy potrzebującym, ponieważ obawiamy się rewolucyjcharakterystycz-nych zmian w strukturze społecznej”) współczesnej polityki społecznej nie może być uznane za politycznie niepoprawne.
Definiując przedmiot polityki społecznej jako nauki stosowanej, T. Kowalak na-zywa politykę społeczną „sferą działań” podmiotów polityki społecznej. W wypad-ku polityki społecznej jako nauki sfera to zakres przedmiotowy, który specjaliści z tej dziedziny nauk społecznych starają się określić. Pod ogólnym sformułowaniem
„sfera życia” jako przedmiot polityki społecznej należy rozumieć zarówno warun-ki życia, jak i pracy. W tawarun-ki sposób definiuje politykę społeczną A. Kurzynowswarun-ki.
Uważa, że polityka społeczna to działalność zmierzająca do kształtowania ogólnych warunków pracy i bytu w trzech obszarach (sferach) działalności. Pierwszy obszar stanowią ludzie; drugi – „prorozwojowe” struktury społeczne; trzeci natomiast to „stosunki społeczne”16. Podzielam konkluzję sformułowaną przez autora ana-lizowanej definicji przedmiotu polityki społecznej. Jestem realistą, uważam więc, że zaspokajanie doraźnych potrzeb społecznych może być uzależnione od pozosta-jących w dyspozycji państwa i pozostałych podmiotów polityki społecznej środków finansowych. Natomiast realizacja długofalowych celów polityki społecznej win-na zależeć od perspektywicznych korzyści wynikających z efektów oddziaływania rozwoju społecznego na wzrost gospodarczy. Naczelnym bowiem celem polityki społecznej było i jest zapewnienie poczucia bezpieczeństwa egzystencjalnego17. Powyższe stwierdzenie powinno być rozumiane w ten sposób, że w stosunkach pracy pracownicy i inni zatrudnieni powinni mieć zagwarantowane i przestrzega-ne przez pracodawców, publicznych i prywatnych, bezpieczeństwo prawprzestrzega-ne. Nato-miast w stosunkach społecznych, regulowanych przepisami prawa zabezpieczenia społecznego, bezpośrednio powiązanych ze stosunkami pracy, osobom „będącym w potrzebie” państwo – jako główny podmiot polityki społecznej – powinno za-pewnić bezpieczeństwo socjalne. Obowiązek ten powinien być zagwarantowany w formie systematycznych, długoterminowych albo sporadycznych, bądź nawet jednorazowych majątkowych świadczeń socjalnych. Gwarancja państwa jako naj-ważniejszego podmiotu polityki społecznej jest konieczna, bez względu na kon-strukcje prawne i administracyjne, uwarunkowania realizacji wszystkich zobowią-zań, również tych, które nie są bezpośrednio realizowane przez państwo. Państwo
15 F. Fox-Piven, R.A. Cloward, Regulating the Poor. The Functions of Public Welfare, New York 1971.
16 A. Kurzynowski, Związki polityki społecznej z polityką gospodarczą, [w:] Polityka spo-łeczna, red. A. Kurzynowski, Warszawa 2001, s. 11 i n.
17 J. Orczyk, Polityka społeczna. Uwarunkowania i cele, Poznań 2005.
bowiem gwarantuje równość i sprawiedliwość18 oraz pokój społeczny w stosunkach pracy i w polityce społecznej19.
Zadaniem polityki społecznej jako nauki jest więc dostarczanie teoretycznych podstaw dla wiedzy praktycznej o potrzebach społecznych, aksjologicznych fun-damentach i wartościach ważnych dla istnienia i rozwoju społeczeństw, kierun-kach zmian struktury społecznej, koncepcjach polityki społecznej, instrumentach oraz podmiotach zaangażowanych w działalność praktyczną polegającą na za-spokajaniu elementarnych potrzeb uboższej części społeczeństwa w sferze pracy, zatrudnienia, zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, edukacji i mieszkań. Pośrednim efektem owej działalności jest utrzymanie ładu społecznego. Brak realizacji albo niepełna realizacja podstawowych potrzeb spo-łecznych w wymienionych wyżej obszarach (sferach) polityki społecznej może zagrażać pokojowi społecznemu. Nadrzędnym celem polityki społecznej jest zagwarantowanie, zgodnie z zasadami równego traktowania i sprawiedliwości społecznej, bezpieczeństwa prawnego i socjalnego obywatelom i osobom legalnie zamieszkującym państwa europejskie. Polityka społeczna jako nauka stosowana powinna umieć przewidywać, prawidłowo reagować oraz skutecznie wpływać, pobudzająco albo hamująco, na wszelkie zjawiska, procesy i tendencje społeczne utrwalające bądź wprowadzające nierówności społeczne i ekonomiczne w obrębie struktur społecznych poszczególnych państw.
Przedstawiając istotę i analizując sens polityki społecznej oraz definiując jej przedmiot, wybitni polscy specjaliści z dziedziny polityki społecznej, zajmują-cy się aspektami ekonomicznymi (Rajkiewicz), socjologicznymi (Szczepański) i prawnymi (Szubert) tej dziedziny nauk społecznych, nie wymieniali bezpieczeń-stwa prawnego. Tymczasem gwarantowana przepisami prawa pracy powszechna ochrona trwałości stosunku pracy służy zaspokojeniu podstawowej potrzeby ludzi w wieku aktywności zawodowej, którzy chcą pracować. Bezpieczeństwo prawne jako uniwersalna aksjologiczna podstawa współczesnego prawa pracy i zabezpie-czenia społecznego została zaprezentowana środowisku prawników specjalizują-cych się w prawie pracy stosunkowo niedawno, dopiero kilka lat temu20. Wcześniej nie została ani dostrzeżona, ani doceniona przez specjalistów z dziedziny polityki społecznej21. Nawet tych, którzy zajmowali się wartościami i zasadami tej nauki stosowanej22. Z tej przyczyny relacje między polityką społeczną a prawem pracy
18 A.M. Świątkowski, Równość i sprawiedliwość w prawie pracy, prawie socjalnym i polityce społecznej, „Annales UMCS” 2015, t. LXII, nr 2, s. 227–245.
19 Idem, Gwarancje prawne pokoju społecznego w stosunkach pracy, Warszawa 2013.
20 A.M. Świątkowski, M. Wujczyk, Bezpieczeństwo prawne i socjalne pracowników jako uniwersalna aksjologiczna podstawa współczesnego prawa pracy i zabezpieczenia spo-łecznego. Wybrane zagadnienia, [w:] Aksjologiczne podstawy prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, red. M. Skąpski, K. Ślebzak, Poznań 2014, s. 28 i n.
21 M. Szylko-Skoczny, Problemy w sferze pracy, [w:] Polityka społeczna, red. G. Firlit-Fes-nak, M. Szylko-Skoczny, Warszawa 2013, s. 217 i n.
22 J. Supińska, Dylematy polityki społecznej.
nie zostały przedstawione w studiach analizujących zależności między dziedzi-nami nauk prawnych i społecznych. Bezpośrednim powodem zainteresowania się tymi zależnościami są budzące poważny niepokój działania współczesnych władz politycznych i państwowych, stosujących na szeroką skalę prawną, sprzeczną z ideą bezpieczeństwa prawnego, konstrukcję wygaśnięcia stosunków pracy ze zbioro-wościami pracowników zatrudnionych w państwowych zakładach pracy.