• Nie Znaleziono Wyników

Kryteria racjonalizacji publicznego wsparcia podaży turystycznej w miastach

TURYSTYCZNEJ W MIASTACH

3. Kryteria racjonalizacji publicznego wsparcia podaży turystycznej w miastach

Racjonalizacja publicznego wsparcia podaży turystycznej wymaga wypra-cowania kryteriów, które powinny być stosowane przy podejmowaniu decyzji o zaangażowaniu finansowym. Po pierwsze, konieczne jest postawienie pytania, jakich korzyści się oczekuje. Po drugie, należy się zastanowić, czy można zapro-ponować wskaźniki, które umożliwiałyby podejmowanie racjonalnych decyzji i kontrolę ich skutków, ale nie wymagałyby prowadzenia kosztownych i skompli-kowanych badań.

Jeśli chodzi o oczekiwane korzyści, to najczęściej mówi się o rozwoju go-spodarczym, poprawie warunków życia lokalnych społeczności, czasem o pro-mocji miasta, ponieważ turystyka generalnie przyczynia się do upowszechnienia wiedzy o danej miejscowości. Każda z tych odpowiedzi jest mało precyzyjna.

Przede wszystkim nie określa, jakiego zwrotu ze swoich inwestycji oczekuje samorząd terytorialny: czy ma to być zwiększenie wpływów budżetowych, czy wzrost liczby zatrudnionych, czy chodzi o budowanie lokalnej tożsamości.

W każdym przypadku inny będzie mechanizm osiągania zakładanych celów i inne będzie też jego oddziaływanie na stan lokalnego budżetu.

Jeśli wydatek ma służyć wzrostowi gospodarczemu, to poniesione wydatki powinny zwrócić się w określonym czasie, a w korzystnych warunkach nawet je przewyższyć. To, jakiego typu wpływy mogą być brane pod uwagę, zależy od systemu podatkowego w danym kraju oraz od struktury lokalnej gospodarki.

Najogólniej mówiąc mogą to być podatki dochodowe od przedsiębiorstw zareje-strowanych na danym terenie, podatki od nieruchomości, czynsze za wynajem nieruchomości samorządowych, opłaty obowiązkowe, ponoszone przez odwie-dzających, wpływy z usług świadczonych przez jednostki samorządowe. Bardzo

Zaangażowanie finansowe sektora publicznego… 41

istotnym źródłem wpływów może być udział w podatku od wartości dodanej, o ile w danym kraju samorząd w nim partycypuje. Warunkiem powodzenia jest zastosowanie takich strategii wsparcia turystyki, które mogą przynieść pożądany wzrost wpływów do lokalnego budżetu. Muszą one zatem tworzyć popyt na usługi świadczone odpłatnie i przez rentowne przedsiębiorstwa. Z punktu wi-dzenia techniki poboru podatków wskazane byłoby, żeby były to przedsiębior-stwa przynajmniej średniej wielkości, ponieważ jest im trudniej działać w szarej strefie. Przybliżoną miarą skuteczności podjętych działań mogą być zmiany liczby i wielkości przedsiębiorstw w rodzajach działalności związanych z obsłu-gą ruchu turystycznego lub wielkość ich obrotów oraz wzrost wpływów jedno-stek samorządowych, np. muzeów, obsługujących odwiedzających12.

Bardzo często ze względów społecznych podstawowym celem wsparcia podaży turystycznej jest ograniczenie bezrobocia w ogóle lub wśród grup spo-łecznych, które mają trudności na rynku pracy. Tego typu działania mogą w dłuższym okresie pozytywnie wpłynąć na lokalny budżet, ale nie jest to cel pierwszoplanowy. Miarą skuteczności działania jest liczba i jakość miejsc pracy w przedsiębiorstwach obsługujących odwiedzających oraz spadek poziomu bez-robocia wśród mieszkańców – przez jakość należy rozumieć wymagany poziom kwalifikacji, czas zatrudnienia i poziom płac.

Poważnym problemem jest trwałość efektów zaangażowania sektora pu-blicznego. Zagrożenia dla tej trwałości wynikają z dwóch przyczyn. W wielu przypadkach konieczne jest systematyczne wsparcie z roku na rok lub w okre-ślonych przedziałach czasu, co w warunkach problemów budżetowych i rozgry-wek politycznych rzadko udaje się osiągnąć. Po drugie, na rynku turystycznym jest bardzo duża konkurencja między miastami. O wyborze konkretnej oferty w dużym stopniu decyduje cena, na którą władze lokalne nie mają wielkiego wpływu, ponieważ dużą jej część stanowią koszty dojazdu13. Podtrzymanie zain-teresowania określonym miastem wymaga zatem nieustannego urozmaicania jego oferty, co nie jest proste ze względu na charakter tego, co składa się na podaż turystyczną w miastach.

Trzecia przesłanka, którą można skrótowo określić jako działania wizerun-kowe, z założenia nie jest obliczona na bezpośrednie korzyści. Niemniej także w tym przypadku konieczne jest zachowanie kontroli nad relacją między nakła-dami a uzyskanymi korzyściami. Ich określenie może być technicznie utrudnio-ne, ale w przypadku imprez lub atrakcji stałych będzie to liczba gości, szczegól-nie spoza miejscowości, oraz liczba osób, które mogły się zetknąć z informacjami na ich temat w mediach ponadlokalnych.

12 Bardzo często jako miernik sukcesu tego typu działań stosuje się liczbę odwiedzających, cho-ciaż nie ma ona żadnego proporcjonalnego związku z wielkością ich wydatków, dochodami przedsiębiorstw itp.

13 R. Sharpley, L. Roberts: Op., cit.

Powyższe rozważania dotyczyły kryteriów oceny ogólnych celów podej-mowanych działań, ale nie wyczerpują problemu. Wskazane byłoby wypraco-wanie wskazówek przydatnych przy podejmowaniu konkretnych decyzji. Po-winny one dawać odpowiedź na następujące pytania:

a) czy proponowany wydatek rzeczywiście służy wspieraniu turystyki?

b) czy zaangażowanie środków publicznych jest konieczne i w jakim zakresie?

c) z jakich źródeł powinny pochodzić środki finansowe wykorzystywane w tym celu?

d) czy podjęte działania są efektywne?

Jednoznaczna odpowiedź na pierwsze pytanie nie jest łatwa ze względu na charakter konsumpcji turystycznej. W przypadku nakładów na rekonstrukcję lub budowę obiektów, wskazówką może być ich lokalizacja na obszarze, gdzie kon-centrują się strumienie odwiedzających. Jeśli jest to próba stworzenia nowej strefy turystycznej, to należy zadbać o kompleksowość działań udostępniających ją odwiedzającym. W każdym przypadku konieczne jest przeanalizowanie, czy skutkiem będzie zwiększenie wpływów z wydatków odwiedzających.

Odpowiedź na drugie pytanie w dużym stopniu będzie zależała od tego, czy przewidywane działania mogą być rentowne na poziomie akceptowanym przez inwestorów, kto jest w stanie zgromadzić niezbędny kapitał oraz kto będzie ko-rzystał z podjętych działań. Zasadniczo wszystkie działania rentowne powinny być podejmowane przez sektor prywatny. Warto się również zastanowić, czy nie będzie bardziej skuteczne i efektywne dofinansowanie wybranych użytkowni-ków zamiast finansowania nierentownych obiektów.

Jeśli chodzi o pozostałe zagadnienia, to wskazane jest łączenie środków z różnych źródeł, identyfikacja wszystkich potencjalnych beneficjentów i wcią-gnięcie ich do współfinansowania. Wymaga to znacznego wysiłku, ale pozwoli realistycznie ocenić faktyczny udział odwiedzających w tej grupie i sprawi, że działania sektora publicznego przestają być traktowane jako „niczyje”.

Trzecie pytanie powinno w zasadzie brzmieć: kto powinien ponosić koszty generowane przez odwiedzających? Czy mają to być lokalni mieszkańcy, czy przedsiębiorcy, którzy korzystają z ruchu turystycznego, czy może sami odwie-dzający? Logiczne wydaje się, że powinny być to przede wszystkim dwie ostat-nie grupy, ale zastosowaostat-nie tej zasady w praktyce jest trudne. W wielu krajach stosowany jest podatek hotelowy, ale jego skuteczność i adekwatność jest kwe-stionowana, ponieważ obciąża tę grupę odwiedzających, która płaci wszystkie pozostałe daniny, a nie obejmuje np. jednodniowych odwiedzających, którzy mogą mocno obciążać infrastrukturę miejską14. Jeśli chodzi o przedsiębiorców, to najwięcej korzystają ci, którzy działają w pobliżu atrakcji, pasaży handlowo-

14 Zagadnienia te omawia m. in. Tourism Taxation. Striking a Fair Deal. WTO, Madrid 1998.

Zaangażowanie finansowe sektora publicznego… 43

-rozrywkowych itp., ponieważ osiągają tzw. rentę położenia, co zgodnie z neo-klasycznymi koncepcjami wypacza konkurencję, prowadzając do nadmiernych inwestycji w takich miejscach. Można niwelować tę rentę za pomocą wysokich stawek czynszu w obiektach publicznych i/lub przez podatek od nieruchomości.

Wypiera to jednak mniej rentowne rodzaje działalności, które mogą być poszu-kiwane przez lokalnych mieszkańców. Rozwiązaniem może być specjalny, bar-dziej ukierunkowany podatek15, ale możliwość jego zastosowania zależy od rozwiązań prawnych w danym kraju i kompetencji lokalnych władz.

Wreszcie warto zestawić ponoszone koszty z osiąganymi efektami, ponie-waż wspieranie turystyki nie może być pretekstem do trwonienia publicznych pieniędzy.

Podsumowanie

W warunkach narastających problemów budżetowych problem gospodaro-wania środkami publicznymi będzie nabierał coraz większego znaczenia. Cha-rakter konsumpcji turystycznej sprawia, że udział sektora publicznego w two-rzeniu warunków dla przedsiębiorczości w tej dziedzinie jest konieczny. Brak czytelnych kryteriów podejmowania decyzji i oceny ich efektów sprawia, że hasło „turystyka” jest wykorzystywane do forsowania kontrowersyjnych decyzji, które są kontestowane przez mieszkańców jako trwonienie pieniędzy na „ob-cych”. Utrwala się również obraz turystyki jako dziedziny, która generuje przede wszystkim wydatki.

Zaproponowany, z konieczności skrótowy, zestaw kryteriów oceny ex ante i ex post zasadności takich działań powinien sprzyjać refleksji nad sposobami wsparcia turystyki w polskich miastach. Obecny stan prawny sprawia, że ich pozytywny wpływ na lokalne budżety jest problematyczny, ponieważ samorząd terytorialny nie partycypuje w VAT, najważniejszym podatku odzwierciedlają-cym wielkość sprzedaży na danym terenie16, a duże miasta nie mają możliwości nakładania opłat miejscowych17 lub stosowania innych instrumentów przerzuca-jących koszty dostosowania ich do potrzeb ruchu turystycznego na tych, którzy z tego korzystają.

15 Jego zastosowanie w Dubrowniku opisuje I. Kunst: Heritage Rent – Underlying Theory and Croatian Practice. „Tourism” 2009, No. 1.

16 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010, Nr 95, poz. 613 ze zm).

17 W ten sposób interpretowane jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r.

w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851).

PUBLIC SECTOR FINANCIAL SUPPORT FOR TOURISM SUPPLY