51 Sprawiedliwość okresu przejściowego…
się przyjmowanie szerokich mandatów (robust mandates) dla misji ONZ w państwach postkonfliktowych35. Co ważne, wszystkie te działania wpisują się także w schemat strategii sprawiedliwości okresu przejściowego, a na poziomie operacji budowania pokoju mogą być wdrażane np. tymczasowe administracje ONZ36.
Cele tymczasowych administracji skupiają się najczęściej wokół takich kwestii jak: zagwarantowanie przestrzegania porozumień pokojowych, zapewnienie bez-pieczeństwa na zarządzanym obszarze, administrowanie wymiarem sprawiedliwo-ści, tworzenie i przestrzeganie stosowania prawa, ale też budowa lokalnego poten-cjału ludzkiego oraz instytucjonalnego (local-ownership)37. Najbardziej wpływowe międzynarodowe tymczasowe administracje ONZ (UN international transitional administrations)38, jeśli chodzi o implementację mechanizmów transitional justice, to przede wszystkim misje w Kambodży (UNTAC) w 1992 r., Kosowie (UNMIK) i Timorze Wschodnim (UNTAET). Dwie ostatnie zostały ukształtowane w 1999 r.39 na podstawie rezolucji RB ONZ przyjętych na gruncie rozdziału VII KNZ. Jednym z sukcesów misji w Kambodży było zainicjowanie procesu zmierzającego do zawar-cia umowy międzynarodowej pomiędzy ONZ a rządem Kambodży o utworzeniu Nadzwyczajnych Izb Orzekających (co stało się już po zakończeniu misji ONZ). UN-MIK w Kosowie zdecydowała o powołaniu międzynarodowych sędziów i prokurato-rów do krajowych składów w celu usprawnienia systemu wymiaru sprawiedliwości w tym postkonfliktowym środowisku40. UNTAET utworzyła umiędzynarodowione Specjalne Panele Sędziowskie ds. Poważnych Zbrodni w ramach Sądu Okręgowego w Dili41. Misja w Timorze Wschodnim doprowadziła ponadto do powstania Ko-misji Prawdy i Pojednania, funkcjonującej w latach 2002–200542. Praca wskazanej instytucji poprzedziła z kolei powołanie Komisji Prawdy i Przyjaźni na podstawie porozumienia pomiędzy Timorem Wschodnim i Indonezją.
Pewnym wariantem pojęcia budowania pokoju stała się koncepcja „odpowie-dzialności za ochronę” (responsibility to protect, R2P). Koncepcja ta od początku
35 Np. zob. rez. RB ONZ dotyczące: Kambodży (nr 745 z 1992 r.), Bośni i Hercego-winy (nr 1035 z 1995 r.), Kosowa (nr 1244 z 1999 r.) czy Timoru Wschodniego (nr 1272 z 1999 r.).
36 B. Simma (red.), The Charter of the United Nations: A Commentary, Oxford University Press: Oxford 2002, vol. 1, s. 672–673.
37 I. Topa, Międzynarodowa administracja terytorialna. Prawo – praktyka – dylematy, Pol-skie Wydawnictwo Prawnicze: Poznań 2012, s. 49–52.
38 Wskazuje się, że nowoczesne tymczasowe administracje wywodzą się jeszcze z czasów po I wojnie światowej i z międzynarodowych administracji, np. Wolnego Miasta Gdań-ska pod auspicjami Ligi Narodów. Po II wojnie światowej ich podstawy należy szukać w Międzynarodowym Systemie Powiernictwa, regulowanym przez rozdział XII KNZ.
Szerzej: S. Chesterman, You the People: United Nations, Transitional Administration and State-Building, Oxford University Press: Oxford 2004.
39 C. Stahn, The United Nations Transitional Administration in Kosovo and East Timor: First Analysis, „Max Planck Yearbook of United Nations Law” 2001, vol. 5, s. 105–183.
40 UNMIK/REG/2000/6 z 15 lutego 2000 r.
41 UNTAET/REG/2000/15 z 6 czerwca 2000 r.
42 UNTAET/REG/2001/10 z 13 lipca 2001 r.
53 Sprawiedliwość okresu przejściowego…
opierała się na przeorientowaniu pojęcia suwerenności z absolutnego „całowładz-twa” na „odpowiedzialność” za bezpieczeństwo i przestrzeganie praw ludności ży-jącej w ramach jurysdykcji danego państwa43.
„Odpowiedzialność za ochronę” pojawiła się oficjalnie w światowym dyskur-sie poprzez wydany w 2001 r. raport powołanej przez rząd kanadyjski Między-narodowej Komisji ds. Interwencji i Suwerenności44. Twórcy zakładali powołanie trzypłaszczyznowej struktury – odpowiedzialności za zapobieganie (responsibility to prevent), odpowiedzialności za reakcję (responsibility to react) i odpowiedzial-ności za odbudowę (responsibility to rebuild). Podkreślano jednocześnie pierwotne zobowiązanie każdego państwa do ochrony ludności oraz subsydiarne po stronie społeczności międzynarodowej, w sytuacji gdy państwo nie chce lub nie może swo-ich obowiązków wypełnić. Koncepcja dookreślana była w kolejnych dokumentach ONZ45, aż w 2005 r. podczas Szczytu Światowego przyjęto ostatecznie, że państwo ponosi odpowiedzialność za ochronę ludności na swoim terytorium przed ludo-bójstwem, zbrodniami wojennymi, zbrodniami przeciwko ludzkości oraz czystka-mi etnicznyczystka-mi. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku odpowiedzialność
„przenosi się” na społeczność międzynarodową, włącznie z wykorzystaniem środ-ków militarnych zgodnych z rozdziałem VII KNZ46.
Jak dotąd tylko raz autoryzowana przez RB ONZ interwencja zbrojna była przy-jęta z bezpośrednim odwołaniem do R2P w tekście rezolucji – w odniesieniu do Li-bii – choć jej rzeczywista implementacja budzi do dziś spore kontrowersje47. Dodać należy w tym miejscu, że trudno na razie mówić o R2P jako o wiążącej normie prawa międzynarodowego. Jest to raczej przykład soft-law, wskazania kierunku działań. Można także spotkać głosy mówiące o „odpowiedzialności za ochronę”
jako o doktrynie stanowiącej pewne uszczegółowienie już istniejących zasad prawa międzynarodowego, a wykładnia taka może zostać uznana za wiążącą, proponując interpretację zasad zawartych w KNZ48.
43 Za niezwykle wpływowe dla pojawienia się koncepcji R2P i jej dalszego rozwoju uważa się opracowanie: F.M. Deng, I.W. Zartman, D. Rotchild (red.), Sovereignty as Responsibi-lity: Conflict Management in Africa, Brookings Institution Press: Washington D.C. 1996.
44 Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect, Ottawa 2001.
45 Report of the Secretary General’s High Level Panel on Threats, Challenges and Chan-ge, A More Secure World: Our Shared Responsibility, United Nations 2004; Report of the Secretary-General, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights For All, UN Doc A/59/2005 (2005).
46 Rez. ZO ONZ, 2005 World Summit Outcome, UN Doc A/RES/60/1 z 24 października 2005 r., par. 138–139.
47 Rez. RB ONZ nr 1973 (2011), UN Doc S/RES/1973 z 17 marca 2011 r.
48 J. Symonides, Przyjęcie zasady „odpowiedzialności za ochronę” w procesie reformowania Narodów Zjednoczonych, [w:] J. Menkes (red.), Prawo międzynarodowe: problemy i wy-zwania. Księga pamiątkowa dla prof. R. Sonnenfeld-Tomporek, Uczelnia Łazarskiego:
Warszawa 2006, s. 527.
W 2009 r. SG ONZ w kolejnym raporcie wskazał, że trójpłaszczyznowa „odpo-wiedzialność za ochronę” opiera się na trzech filarach:
a) odpowiedzialności państwa za ochronę
b) wspomaganiu państwa przez społeczność międzynarodową c) stanowczej i przedsięwziętej w odpowiednim czasie reakcji49.
Dla interesującej nas materii odpowiedzialności za odbudowę – bowiem to właś-nie w trakcie tej fazy dochodzić może do implementacji założeń transitional ju-stice – ważny jest zwłaszcza filar drugi. Zakłada on pomoc społeczności między-narodowej dla państwa przekształcającego się, choć nie tylko na poziomie ONZ, a wręcz przeciwnie, dużo częściej przy wykorzystaniu potencjału organizacji regionalnych50.
„Narzędzia odbudowy” – jak określa je Gareth Evans, jeden z twórców R2P – za-wierają bowiem środki zapewnienia bezpieczeństwa czy rozwoju, ale i sprawied-liwości oraz pojednania, w tym właśnie sprawiedliwość okresu przejściowego51. Szukanie możliwości połączenia wartości local-ownership z asystą społeczności międzynarodowej, a jednocześnie nasycenie treścią płaszczyzny odpowiedzialno-ści za odbudowę charakteryzuje np. działalność Komisji Budowania Pokoju ONZ (UN Peacebuilding Commission), utworzonej w 2005 r. przez „połączone” rezolucje ZO i RB ONZ52. Komisja Budowania Pokoju w swoim działaniu doradczym i wspo-magającym państwa wrażliwe korzysta z paradygmatu sprawiedliwości okresu przejściowego53, a – co warto odnotować – rozpoczęła ona swoje funkcjonowa-nie od dwóch państw – Sierra Leone i Burundi – doświadczonych we wdrażaniu mechanizmów przejściowych. Komisja Budowania Pokoju wyraźnie promowała rozwiązania transitional justice54, np. w Burundi, sugerując powołanie komisji prawdy i pojednania. Instytucja jednocześnie wskazywała, że pomocne w powoła-niu mechanizmu z zakresu poszukiwania i opowiadania prawdy będzie odwołanie się do tradycyjnych, społecznych form sprawiedliwości. W przypadku Burundi to bashingantahe, koncyliacyjna instytucja z pogranicza wdrażania sprawiedliwo-ści, dążenia do prawdy i pojednania55.
49 Report of the Secretary-General, Implementing the Responsibility to Protect. UN Doc A/63/677 (2009), par. 11.
50 Report of the Secretary-General, The Role of Regional and Subregional Arrangements in Implementing the Responsibility to Protect, UN Doc A/65/677-S/2011/393 (2011).
51 G. Evans, The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All, Brookings Institution Press: Washington D.C. 2008, s. 149.
52 Rez. ZO ONZ nr A/RES/60/180; Rez. RB ONZ nr 1645 (2005) (obie przyjęte 20 grudnia 2005 r.).
53 Szerzej: G. Thallinger, The UN Peacebuilding Commission and Transitional Justice, „Ger-man Law Journal” 2007, vol. 8, s. 699.
54 UN Peacebuilding Commission, Justice in Time of Transition, 29.02.2008, http://www.
un.org/en/peacebuilding/pdf/doc_wgll/justice_times_transition/26_02_2008_cha-ir_summary.pdf.
55 Conclusions and recommendations of the Peacebuilding Commission on the annual review of its engagement with Burundi, PBC/6/BDI/2. 8.11.2012.
55 Wnioski
Dlaczego płaszczyzna odpowiedzialności za odbudowę miałaby stać się istot-nym czynnikiem dla implementacji rozwiązań sprawiedliwości okresu przejścio-wego przez dane państwo, równolegle wzmacniając jego stabilizację po okresie konfliktu? Na ogół społeczeństwo zmęczone trwającymi walkami dąży do podję-cia kroków zmierzających do odbudowy państwa, a także – jakiejkolwiek – oceny przeszłości, nawet jeśli miałoby to urzeczywistnić się np. przez przyjęcie szerokiej amnestii dla uczestników konfliktu. Obecność społeczności międzynarodowej po konflikcie, co do zasady niosącej „ze sobą” cały dorobek prawa międzynaro-dowego, siłą rzeczy wpływa na dobór mechanizmów z zakresu transitional justice.
Przede wszystkim powinna ona nie dopuścić do niewywiązania się przez państwo z jego prawnomiędzynarodowych zobowiązań (np. w zakresie ścigania i karania sprawców czy odkrycia prawdy w przedmiocie naruszeń), choć równocześnie sprzyjać lokalnym inicjatywom mieszczącym się w ramach treści prawa między-narodowego. Funkcjonująca od dekady Komisja Budowania Pokoju wydaje się być takim właśnie instrumentem56.
1.6. Wnioski
Sprawiedliwość okresu przejściowego rozumiana jest dzisiaj jako konglomerat róż-nych środków i mechanizmów, które współistniejąc w tkance społeczeństwa prze-kształcającego się, tworzą jak najpełniejszą odpowiedź na tzw. zbrodnie przeszłości.
Instrumenty transitional justice, choć ukierunkowane na stwierdzenie odpowie-dzialności danego podmiotu za dokonane naruszenia (państwa lub jednostki), nie powinny ograniczać się wyłącznie do wykorzystania klasycznych organów sądo-wych, w tym narzędzi stricte prawnokarnych. Metody poszukiwania i opowiadania prawdy czy programy reparacyjne są równie wartościowym elementem budowania strategii sprawiedliwości okresu przejściowego.
Jednocześnie należy zauważyć, że co prawda samo pojęcie transitional justice zostało ukute stosunkowo niedawno, bo w latach 90. XX w., to jednak problemy przez nie opisywane znane są już w praktyce od czasów starożytnych. Bezsprzecz-nie pozwala to na zręczne tworzeBezsprzecz-nie analogii pomiędzy danym kazusem historycz-nym i teraźniejszym, wpływając na możliwość przewidywania oraz oceny, jakie mechanizmy mogą okazać się najbardziej efektywne w konkretnym przypadku.
Zarysowane w ramach tego rozdziału podobieństwo pomiędzy decyzjami podej-mowanymi w trakcie rewolucji francuskiej ze schyłku XVIII w. a następstwami Arabskiej Wiosny Ludów w Egipcie z XXI w. pokazuje z kolei, że gwałtowność
56 J. Sarkin, Is the Responsibility to Protect an Accepted Norm of International Law in the Post-Libya Era?: How its Third Pillar Ought to be Applied, „Groningen Journal of Interna-tional Law” 2012, vol. 1, s. 11.
wyborów w burzliwym czasie przemian nierzadko nie ma nic wspólnego z celami sprawiedliwości okresu przejściowego.
Co więcej, w chwili obecnej coraz więcej podmiotów jest odpowiedzialnych za wdrażanie mechanizmów transitional justice. Niemniej jednak, pomimo istot-nego udziału społeczności międzynarodowej czy (globalistot-nego) społeczeństwa oby-watelskiego, to zawsze państwo zainteresowane jest pierwotnym podmiotem wska-zującym wektory działań z zakresu sprawiedliwości okresu przejściowego. Brak ak-tywności ze strony państwa w tej mierze (co na ogół związane jest z decyzją o cha-rakterze czysto politycznym) przy jednoczesnej bierności ze strony podmiotów zewnętrznych prowadzić może do niebezpiecznego porzucenia kwestii rozliczenia zbrodni przeszłości. Powoduje to przede wszystkim marginalizację chyba najważ-niejszego aktora okresu przejściowego, jakim powinny stać się ofiary naruszeń.
Dlatego też należy uznać za słuszne powolne przesuwanie akcentów z trans-itional justice jako działania zmierzającego tylko do oceny przeszłych naruszeń w kierunku jednego z czynników szerszej palety aktywności z zakresu budowania pokoju po konflikcie, w tym koncepcji „odpowiedzialności za ochronę”.