3 października 1990 r. nastąpiło zjednoczenie Niemiec. Tym samym zakończyła się czterdziestoletnia era całkowicie odmiennych systemów politycznych, społecz
nych i gospodarczych w Niemczech Zachodnich i Wschodnich. Od tego wydarzenia upłynęło już ponad 15 lat i nasuwa się refleksja: co udało się do tej pory osiągnąć i co należy jeszcze zrobić. Przy czym chciałbym się skoncentrować na dziedzinie polityki, do której mój szacowny kolega Klaus Gloede podszedł w sposób nauko
wy, czyli na polityce regionalnej.
Dotychczasowy bilans
W momencie zjednoczenia dochód na mieszkańca w tzw. nowych krajach związkowych wynosił jedynie 38% wartości na osobę w dawnych Niemczech Za
chodnich. Z ekonomicznego punktu widzenia na Wschodzie istniała paląca potrze
ba przeprowadzenia reform i odrobienia strat. Z jednej strony należało poddać transformacji cały system gospodarczy i społeczny, z drugiej natomiast konieczne było dopasowanie całej struktury gospodarczej do nowych wymogów rynkowych.
Mimo ogromu zadań w zakresie reformy i modernizacji atmosfera na początku była optymistyczna. Panowało ogólne przeświadczenie, że w ciągu kilku lat można poradzić sobie z integracją nowych krajów związkowych. Gdy już spostrzeżono, że bum na Wschodzie pewnie nie nastąpi tak szybko, podpisano w 1993 r. I Pakt soli
darnościowy, zawarty pomiędzy rządem federalnym i krajami związkowymi, wchodzącymi w skład federacji.
I Pakt solidarnościowy obowiązywał w latach 1995-2004. Ustalono w nim okre
ślone płatności rządu federalnego na rzecz nowych landów. Suma opiewała na kwo
108 N orbert E ickhof
tę 105 mld euro, lecz stanowiła i tak tylko ułamek mającego nastąpić transferu środ
ków między Zachodem a Wschodem.
Transfer brutto w latach 1991—2003 wyniósł ok. 1,3 bln euro1, z czego prawie 20% przeznaczono na poprawę infrastruktury gospodarczej oraz pomoc gospo
darczą. Największą część (50%) stanowiły wydatki na cele społeczno-polityczne, pozostała (30%) miała charakter niecelowych i pozostałych dotacji.
Od kwoty zachodnioniemieckiego transferu brutto na rzecz obszarów byłej NRD należy odjąć jednak środki zwrotne płynące ze Wschodu na Zachód. Opiewały one na kwotę 325 mld euro bądź też na czwartą część transferu brutto. Tym samym otrzymamy transfer środków netto za lata 1991-2003 na linii Zachód-W schód rzę
du 940 mld euro. Stanowi to ponad 72 mld euro rocznie. Wyciągając średnią, moż
na powiedzieć, że transfer netto stanowił równowartość ponad 36% wschodnionie- mieckiego PKB i przekraczał ponad 4% zachodnioniemiecki PKB. W jaki więc sposób tak ogromne środki oddziaływały na rozwój gospodarczy w Niemczech Wschodnich?
Wprawdzie po zjednoczeniu Niemiec w nowych krajach związkowych udało się wiele osiągnąć, jednak nie można stwierdzić, że proces doprowadzenia gospodarki do poziomu zachodnioniemieckiego we wszystkich obszarach zakończył się sukce
sem2. Od roku 1991 do 2003 zachodnioniemiecki PKB wzrósł o 35%, a wschodnio- niemiecki o 129%. W tym samym czasie dochód na mieszkańca w nowych krajach związkowych wzrósł z ok. 38% do ok. 67% wartości w zachodnich Niemczech.
W każdym razie należy zwrócić uwagę, że ten proces nadrabiania strat nie funkcjo
nuje sprawnie już od roku 1996.
Gdy okazało się, że po przeszło dziesięciu latach od zjednoczenia nie zadziałał samonapędzający się rozwój gospodarczy we wschodnich Niemczech, podjęto ne
gocjacje w sprawie kontynuowania Paktu solidarnościowego pomiędzy rządem fe
deralnym a nowymi krajami związkowymi. W roku 2002 przyjęto II Pakt solidarno
ściowy na lata 2005—2019. II Pakt miał pokryć zapotrzebowanie finansowe, wyliczone dla nowych krajów związkowych, na kwotę 156 mld euro. Przy czym świadczenie to miało być przekazywane zasadniczo w systemie degresywnym, a od 2009 r. miało się wyraźnie zmniejszać.
W sprawie konkretnych działań w poszczególnych przypadkach zdania są mniej lub bardziej podzielone. Jeżeli jedni stawiają na ustanowienie Specjalnej Strefy Ekonomicznej Nowe Kraje Związkowe, a drudzy opowiadają się za tym, by zamiast kierować wsparcie w infrastrukturę, lepiej przeznaczyć środki na wsparcie przed
siębiorstw działających na terenie wschodnich Niemiec, to jeszcze inni apelują, aby coraz bardziej malejące środki przeznaczyć w pierwszej mierze na ośrodki wzrostu.
Jak można ocenić te trzy opcje?
1 IW H (Institut fiir W irtschaftsforschung Halle), Pressem itteilung N r. 21/2003, H alle (Saale) 2003.
2DIW (D eutsches Institut fiir W irtschaftsforschung) et al., Z w e ite r F ortschrittsbericht wirtschaftswis- senschaftlicher Institute ub er die wirtschaftliche E ntw icklung in O stdeutschland, H alle (Saale) 2003.
O pcje polityki regionalnej N iem iec W schodnich 109
Specjalna Strefa Ekonomiczna Nowych Krajów Związkowych W kwestii, czy należy powołać do życia Specjalną Strefę Ekonomiczną Nowych Krajów Związkowych, jakiś czas temu opinie były sprzeczne3. Z dzisiejszej perspek
tywy jednak widać, że decyzja pozytywna byłaby nietrafna. Co było jeszcze możli
we w 1990 r., dzisiaj jest nieaktualne.
Jak już nadmieniono, od 15 lat obserwujemy znaczną różnicę we wsparciu na Wschodzie i na Zachodzie. Do tego dochodzą jeszcze niższe ceny, wynagrodzenia, dłuższy czas pracy, gorsze warunki zawierania zbiorowych układów pracy oraz po
datkowe preferencje napędzające inwestycje w nowych krajach związkowych. De facto już istnieje coś w rodzaju wschodniej specjalnej strefy ekonomicznej.
Należy odrzucić takie dodatkowe działania, jak obniżanie wynagrodzenia, dosto
sowujące je do wschodnioniemieckiego poziomu, a następnie subwencjonowanie wynagrodzeń w celu zrównania ich z zachodnioniemieckim poziomem oraz wpro
wadzenie niskich podatków w nowych krajach związkowych. Warto rozważyć dla całego obszaru Republiki Federalnej Niemiec niskie wynagrodzenia, odpowia
dające produktywności pracowników niskowykwalifikowanych oraz podwyższanie ich w razie konieczności przy pomocy ulg podatkowych lub subwencjonowania wynagrodzeń, aby uzyskać tym samym wyższy poziom zasiłków dla bezrobotnych.
Przede wszystkim z powodów społecznych nie do przyjęcia wydaje się wychodząca poza wyznaczone ramy powszechna rezygnacja z zasiłków w poszczególnych kra
jach związkowych. Natomiast dalsze obniżenia podatków pożądane są również w zachodnich Niemczech wobec ogólnoniemieckiego osłabienia wzrostu. Dodatko
wo jeszcze podzielony system podatkowy na wschodni i zachodni stoi w sprzecznoś
ci z europejskimi dążeniami do harmonizacji systemu prawnego.
Rozbudowa infrastruktury
Brakuje również jednomyślności co do dalszego, specjalnego doinwestowywania infrastruktury w nowych krajach związkowych. Właśnie w ostatnim czasie coraz głośniej pobrzmiewały żądania, by zamiast infrastruktury wsparciem objąć lepiej przedsiębiorstwa we wschodnich Niemczech4. Taka alternatywa jest jednak błędna.
Dużą część infrastruktury stanowią wytworzone już dobra powszechnego użytku.
Z korzystania z nich nie może zostać wyłączony żaden zainteresowany. Z tego sa
mego powodu przedsiębiorstwa komercyjne nie są w stanie zrealizować i zaofero
wać w sposób zaplanowany nowych dóbr użyteczności publicznej. Ze względu na tę właściwość rynku państwo może zostać zobligowane do ich udostępnienia i po
niesienia wszelkich związanych z tym finansowych konsekwencji.
3 K.-H. ROhl, Sonderw irtschaftszonen ais Instrum ent der Regionalentw icklung, KOtn 2004.
4
K. von D ohnanyi, E. M ost, K u rsko rrektu r d es A ujbau Ost. B ericht des G esprachskreises O st d e r Bundes- regierung, H am b u rg -B erlin 2004.
110 N o rb ert E ickhof
W nowych krajach związkowych rozbudowa infrastruktury powinna być jeszcze tak długo objęta wsparciem rządu federalnego - ze szczególnym uwzględnieniem demograficznych tendencji rozwojowych - jak długo będzie odstawać jakościowo i ilościowo od poziomu zachodnich Niemiec. Zasadnicze różnice zanikają z roku na rok. Dlatego za słuszne należy uznać, aby zaproponowane przez rząd federalny w ramach II Paktu solidarnościowego środki pomocowe, przeznaczone na niwelo
wanie różnic w infrastrukturze, płynęły w dalszym ciągu i były przyznawane degre
sywnie.
Centra wzrostu
Także kontynuowanie wsparcia gospodarczego dla nowych krajów federalnych wywołuje wiele dyskusji; chodzi o konkrety. Część polityków przy wydzielaniu środków pomocowych chce w dalszym ciągu pozostawić priorytet regionom słabiej rozwiniętym. Inni natomiast proponują by wspierać zarówno obszary o słabszej in
frastrukturze, jak również ośrodki rozwoju. Obie metody są wprawdzie zrozumiałe z politycznego punktu widzenia, jednak sprzeczne z ekonomią narodową. Politycz
nie są zrozumiałe, ponieważ dążą do „zniwelowania różnic” bądź też „równości”
i tym samym zminimalizowania liczy niezadowolonych wyborców. W gospodarce narodowej są jednak niewskazane, ponieważ implikują niekorzystne kierowanie ograniczonych zasobów i w dalszym ciągu będą utrudniały stworzenie samonapę- dzającego się wzrostu gospodarczego w nowych krajach związkowych.
Metoda działania
Są politycy i ekonomiści, którzy opowiadają się za radykalną metodą działania.
Opiera się ona na teorii lokalizacji przedsiębiorstw oraz na teorii niezrównoważone
go wzrostu gospodarczego, w szczególności zaś jednak na Nowej Teorii Wzrostu i Nowej Geografii Ekonomicznej5. Zgodnie z takim podejściem regiony o słabiej rozwiniętej strukturze zostają skazane tylko na wsparcie podstawowe, motywowane czynnikami społeczno-politycznymi. Przy tym ze zmniejszających się stale pierwot
nych środków pomocowych korzystają ośrodki wzrostu, które nazywane są również rdzeniami wzrostu lub biegunami wzrostu. Pod tym sformułowaniem należy rozu
mieć priorytety regionalne bądź też klastry, w których wytwarzane są innowacyjne produkty i usługi. Z ośrodkami wzrostu ściśle powiązane są przedsiębiorstwa i pla
cówki naukowe, takie jak szkoły wyższe i instytuty naukowo-badawcze. Te ostatnie dysponują dobrymi powiązaniami infrastrukturalnymi.
Od poszczególnych członków ośrodków wzrostu transferowana jest wiedza na
ukowa bądź też tak zwany spili over. Korzyści z tego mogą czerpać pozostali człon
5 P. R. K rugm an, In crea sin g R eturns a n d E conom ic G eography, „Journal o f Political E conom y” 1991 vol. 99, s. 4 8 3 -4 9 9 .
O pcje polityki regionalnej N iem iec W schodnich 111
kowie. Tego typu transfer obejmuje również regiony słabiej rozwinięte struktural
nie, które muszą dysponować dobrymi połączeniami komunikacyjnymi z ośrodkami wzrostu. Zalety aglomeracji takich ośrodków, wśród których daje się rozróżnić lo- calization i urbcmization effects, ściągają do siebie kolejne przedsiębiorstwa i pla
cówki naukowe. Zrównoważona dynamika powstawania nowych podmiotów gos
podarczych może się rozpowszechniać.
Centralnym elementem koncepcji zorientowanej na innowacje i wzrost jest wie
lorakie i szybkie wykorzystywanie w skali regionalnej (pozytywnego) rozpo
wszechniania wiedzy. Rozumie się pod tym korzyści dla osób trzecich, które nie były uwzględniane w stosunkach wymiennych panujących na rynku bądź też nie były wynagradzane. Podobnie jak dobra użytku publicznego, stanowią tym samym również (pozytywne) niedomagania rynku, które mogą usprawiedliwić subwencje państwowe. Z punktu widzenia ekonomii narodowej zasadniczo słuszna może być decyzja, kiedy rząd federalny wesprze ośrodki wzrostu w nowych krajach związko
wych.
Różne zastrzeżenia
W świetle dotychczasowych rozważań należy uwzględnić ostrzeżenie Friedricha Augusta von Hayeka przed „nadużyciem wiedzy”6. Nawet jeżeli można zauważyć, że raz po raz powstają nowe ośrodki wzrostu, nie można wyciągać wniosku, że na
leży objąć je wsparciem państwa. Wiele z dzisiejszych ośrodków wzrostu nie ist
niało jako takie przed kilkoma laty. Nie wyjaśniono jeszcze w naukach ekonomicz
nych znaczenia przestrzennej bliskości oraz regionalnych sieci w innowacyjności przedsiębiorstw7. Rząd w różnym stopniu zorientowany jest w sprawie istnienia ośrodków wzrostu, ogólnogospodarczego ich znaczenia oraz wartości oddziaływa
nia transferu naukowego na gospodarkę narodową. Państwo wcale nie posiada lep
szego rozeznania w trendach przyszłości, niż jest to w przypadku podmiotów pry
watnych. Z reguły bywa tak, że państwo jest gorzej poinformowane niż przedsiębior
stwa, co umożliwia postęp techniczno-ekonomiczny i czego będą życzyć sobie w przyszłości konsumenci8.
I tu pojawiają się wątpliwości dotyczące gospodarki wolnorynkowej. Jeżeli pań
stwo stawia w uprzywilejowanej pozycji niektóre przedsiębiorstwa, to zrywa ono więzy konkurencji pomiędzy uczestnikami rynku, z konkurentami krajowymi lub zagranicznymi, którzy nie otrzymują żadnego wsparcia lub korzystają z niego w mniejszym stopniu. W ten sposób - może się zdarzyć - skutecznie działający
112 N o rb ert E ic k h o f
uczestnicy rynku, którzy nie korzystają z pomocy państwa, zostaną wyparci przez mniej wydajne podmioty gospodarcze, ale otrzymujące wsparcie.
W końcu fatalne konsekwencje dla polityki gospodarczej: błędne decyzje jakie
goś przedsiębiorstwa obciążają jedynie tylko to przedsiębiorstwo, natomiast błędne decyzje ze strony państwa, w ramach przedstawionej w tym miejscu koncepcji poli
tyki regionalnej, będą dotyczyły całego regionu. W takiej sytuacji może być stosun
kowo duża gotowość państwa do dalszej pomocy, wbrew wcześniej przyjętym zasa
dom jej przyznawania. Można przytoczyć kolejne zastrzeżenia. Prowadzą one do wniosku, raczej dobrej rady dla państwa, żeby odstąpiło od finansowego wsparcia tzw. ośrodków wzrostu. W przypadku takiej koncepcji niebezpieczeństwo niepowo
dzenia jest większe niż szanse na powodzenie. Zasada ta obowiązuje generalnie, w tym również nowe kraje związkowe.
Podsumowanie
Okazało się, że 15 lat po zjednoczeniu i mimo wielobilionowego transferu środ
ków nie udało się osiągnąć równości jakości życia na Zachodzie i Wschodzie Nie
miec. Tak samo szeroko zakrojone działania w zakresie polityki regionalnej nie do
prowadziły jeszcze do samonapędzającego się rozwoju gospodarczego na Wschodzie.
Nowe kraje związkowe potrzebują w dalszym ciągu pomocy federacji bądź też Za
chodu, począwszy od świadczeń oferowanych przez politykę społeczną, aż po dota
cje do inwestycji gospodarczych. Jednak pomoc powinna w przyszłości być przy
znawana tylko degresywnie.
Mocne argumenty przemawiają przeciwko utworzeniu Specjalnej Strefy Ekono
micznej Nowych Krajów Związkowych. Zamiast tego polityka regionalna powinna zająć się usunięciem jeszcze istniejących dysproporcji i niedoborów w infrastruktu
rze - nie mówiąc już o dotacjach inwestycyjnych dla podmiotów gospodarczych.
Należy zalecić jeszcze, aby przy pomocy państwowej, z której korzystają ośrodki wzrostu, zachować możliwie największą wstrzemięźliwość.
L iteratura
BENZLER G ., WlNK R., R egionale lnnovationspole: Schliissel zu m eh r W achstum in D eutschland?, „L ist Fo
rum fur W irtschafts- und F inanzpolitik” 2004, Bd. 30.
DI W (D eutsches Institut fiir W irtschaftsforschung) et al„ Zw eiter F o rtschrittsbericht w irtschaftsw issenschaft- licher Institute u b er die w irtschaftliche E ntw icklung in O stdeutschland, H alle (Saale) 2003.
Norbert Eickhof Universitat Potsdam