Organy administrujące i inne podmioty wykonujące zadania publiczne

W doktrynie zauważa się stopniowe odchodzenie od opierania definicji organu administracji na cechach podmiotu wykonującego władztwo administracyjne i coraz częściej przechodzi się na pojęcie funkcjonalne. Ta zmiana podejścia oparta jest na nowej rzeczywistości normatywnej, szerokim rozumieniu pojęcia organu na gruncie prawa

394 M. Jaroszyński, Z problematyki teorii organów państwowych, „Państwo i Prawo” 1956, nr 7.

395 J. Starościak, Prawo administracyjne (…), s. 55-57

396 J. Łętowski, Prawo administracyjne (…), s. 62 i n.

397 Por. M. Stahl, Rozdział I. Zagadnienia ogólne (…), s. 61, która określeniem organu administracji publicznej obejmuje organy administracji państwowej (należące do sfery wykonawczej, ale pozostające poza aparatem administracji rządowej), organy administracji rządowej, organy administracji samorządowej oraz organy innych podmiotów publicznych. Zdaje się, że ta typologia lepiej oddaje szerokie spektrum podmiotów wchodzących w skład administracji publicznej oraz nie stoi w sprzeczności z teorią państwową samorządu.

398 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 178-179.

133

procesowego, tj. w k.p.a. także na podstawie ustaw samorządowych³⁹⁹. Na płaszczyźnie prawnej pojęcie organu administracji jest używane niekonsekwentnie, a taka sytuacja sprawia, że przydatniejsze staje się określenie funkcjonalne „organów administrujących”. Wedle tego ujęcia organem administrującym staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też podmiotu innego, niż państwo (gminy, powiatu, organizacji społecznej)⁴⁰⁰. J. Boć wskazuje, że pojęcie to obejmuje „każdy podmiot, któremu prawo przydaje funkcje administrowania lub któremu prawo stwarza podstawy do przydania funkcji administrowania, a przydanie to nastąpiło”⁴⁰¹. Autor ten zalicza do organów administrujących wszystkie organy administracyjne, inne organy państwowe lub publiczne, które są powołane do realizacji funkcji wynikających z ich charakteru, ale mają także kompetencje związane z realizowaniem funkcji administracyjnych (m.in. Prezydent RP), odpowiednio uprawnionych kierowników państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych na obszarze województwa, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu starosty, odpowiednio upoważnione organy wykonawcze jednostek pomocniczych samorządu gminnego, organy jednostek organizacyjnych gminy, w tym przedsiębiorstw, w przypadku upoważnienia ich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, organy organizacji społecznych, mających zlecone funkcje administrowania, odpowiednio upoważnione podmioty prywatne, realizujące funkcje z zakresu administracji publicznej⁴⁰². J. Zimmermann z kolei przez organy administrujące rozumie podmioty niebędące organami administracyjnymi, ale posiadające przyznaną im kompetencję administracyjną lub faktycznie tę kompetencję wykonujące.

Podmiot ten nie musi być organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym, co więcej - nie musi być w ogóle organem państwowym, tj. nie musi być powołanym do sprawowania administracji publicznej⁴⁰³. Organami administrującymi są więc wedle tego autora kierownicy państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych (np. rektorzy uniwersytetów), agencje rządowe, banki państwowe, kierownicy jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego i organy tych jednostek (np.

kierownik gminnego ośrodka pomocy społecznej), organy wykonawcze pomocniczych

399 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski, Prawo administracyjne (...) s. 94; zob. też W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002.

400 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski, Prawo administracyjne (…), s. 94.

401 J. Boć, Prawo administracyjne (…), s 132.

402Ibidem.

403 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 188.

134

jednostek samorządu terytorialnego (np. sołtys), spółki prawa publicznego, fundacje prawa publicznego, organy organizacji społecznych i inne społeczne podmioty organizacyjne (np.

zarządy spółdzielni mieszkaniowych), a nawet podmioty prywatne, jeśli wykonują zadania z zakresu administracji publicznej⁴⁰⁴.

Przychylić się należy do stanowiska, że zróżnicowanie organów administracyjnych jest konsekwencją rozbudowy systemu administracji publicznej w jej podmiotowym rozumieniu, rozszerzenia zakresu zadań, jej prywatyzacji i europeizacji. Duża ilość zmian powoduje to, że tradycyjnie kiedyś wyróżniane kategorie organów administracji wymagają doprecyzowania, pojawia się możliwość, a nawet konieczność dokonywania nowych klasyfikacji, przy zastosowaniu innych, niż tradycyjne kryteriów⁴⁰⁵.

Przedstawiając pokrótce te kryteria – J. Boć wyróżnia w ramach administracji publicznej organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy administracji samorządu terytorialnego, organy administracji samorządu zawodowego⁴⁰⁶. Słuszną jest również refleksja, iż w doktrynie nie zawsze zauważa się, że wyróżnianie administracji rządowej i samorządowej w ramach administracji publicznej nie wyczerpuje zakresu administracji publicznej z uwagi na pozostawianie – przy takim podziale – poza zakresem tej administracji organów wykonawczych spoza administracji rządowej, organów

„częściowo wyłączonych z hierarchicznej struktury administracji rządowej” (np. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki⁴⁰⁷, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej⁴⁰⁸ itp.), organów, których status jest trudny do określenia (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji⁴⁰⁹, samorządowe kolegia odwoławcze⁴¹⁰, Narodowy Bank Polski⁴¹¹, Rada Polityki Pieniężnej)⁴¹². Zróżnicowanie oparte na kryterium przynależności do administracji rządowej pozwala na wprowadzenie dystynkcji między organy włączone do struktur hierarchicznie zorganizowanej administracji rządowej, częściowo pozostające poza tymi strukturami i te, które wprawdzie wykonują zadania administracji rządowej, to jednak ich charakter jest trudny do jednoznacznego przesądzenia ze

404Ibidem, s. 188-189.

405 M. Stahl, Rozdział I. Zagadnienia ogólne (…), s. 72.

406 J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2002, s. 158 i n.

407 Dalej jako: „Prezes URE”.

408 Dalej jako: „Prezes UKE”.

409 Dalej jako: „KRRiTV”.

410 Dalej jako: „SKO”.

411 Dalej jako: „NBP”.

412 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego (...), s. 73.

135

względu na ich usytuowanie, zakres działania, który obejmuje również funkcje badawcze (np.

Rada Języka Polskiego), funkcje cywilnoprawne związane z zarządzaniem wyodrębnionym majątkiem Skarbu Państwa (np. istniejąca uprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych), czy też organy regulacyjne. Istnieją również organy administracji państwowej o szczególnym statusie, podległe Sejmowi, vide Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych⁴¹³, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej⁴¹⁴. Katalogi wyróżnione z uwagi na przynależność do aparatu administracji rządowej nie są jednolite, nie jest jednolite ich nazewnictwo (np. agencje mogą mieć status państwowych osób prawnych, niekiedy ustawa określa je jako państwowe jednostki organizacyjne i przyznaje im osobowość prawną albo status centralnego organu administracji rządowej⁴¹⁵.

J. Zimmermann wprowadza wiele dalszych kryteriów wyróżniania organów administracji publicznej. Poza podstawowym kryterium podziału organów państwowych na organy administracji rządowej i samorządowej autor wyróżnia podział organów ze względu na szczeblową budowę aparatu administracyjnego (organy naczelne i niższego szczebla, organy centralne i terenowe, organy niższej i wyższej instancji), podział organów ze względu na sposób ich kreowania (organy pochodzące z wyboru, z powołania, z nominacji, kreowane z mocy prawa), organy jednoosobowe i kolegialne, organy decydujące i pomocnicze, organy zawodowe i społeczne, organy zespolone i niezespolone⁴¹⁶.

Kryteria te pozwalają chociażby częściowo uporządkować i tak niezwykle skomplikowaną mozaikę podmiotów wykonujących zadania publiczne. Dokonując pewnego podsumowania powyższych rozważań - przychylić się należy do tej grupy poglądów, wedle których konieczne jest odejście od klasycznego, teoretycznego rozumienia konstrukcji organu administracji w rozumieniu ustrojowym i przejście na kryteria funkcjonalne⁴¹⁷. Należy również zwrócić uwagę na koncepcję organu administracji publicznej opartej na dekoncentracji wewnętrznej w administracji autorstwa B. Adamiak. Autorka ta wskazuje, iż dotychczasowe, tradycyjne ujęcie wykonywania władzy publicznej winno zostać zweryfikowane.

Przypisywanie wszystkich zadań i kompetencji organowi jest wynikiem jego politycznego

413 Dalej jako: „PUODO”.

414 Dalej jako: „Prezes IPN”.

415Ibidem, s. 73.

416 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 190-193.

417 Tak J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące (...), s. 219.

136

statusu i dążenia do zapewnienia właściwej obsady personalnej organu, związanej z określoną siłą polityczną w państwie, która w danym okresie prowadzi sprawy jego polityki.

Sprawowanie władzy wykonawczej nie obejmuje jednak jednolitej materii. Poza prowadzeniem polityki państwa i w tych granicach kierowaniem administracją rządową pozostają jeszcze inne zakresy tej władzy, m.in. prowadzenie orzecznictwa administracyjnego czy organizacji wykonywania administracji świadczącej. W myśl tej koncepcji, szeroki zakres zadań i kompetencji przypisywanych organowi sprawia, że wykonują je nie organy, ale upoważnieni urzędnicy administracji publicznej, którzy działają w imieniu organu, a to

„tradycyjne ujęcie działania urzędników należałoby zmienić, przyjmując, że dany urząd administracji publicznej jest korporacją urzędników kierowanych wprawdzie przez organ, ale z przypisanym określonym kategoriom urzędników zakresem działania. Relacja między organem a urzędnikiem byłaby podobna do relacji między sądem a sędzią⁴¹⁸. Jakkolwiek koncepcja ta prowadzi do upodmiotowienia urzędników, to jednak w doktrynie wskazuje się na liczne wątpliwości z nią związane – dotyczą one m.in. charakteru takiej korporacji urzędniczej, możliwości oraz podstaw prawnych określania zakresów ich działania (skoro organ nadal kierowałby tą korporacją), dopuszczalności dalszej dekoncentracji kompetencji.

Nie tylko sądy działają w określonych składach, taki sposób realizowania kompetencji orzeczniczych przyjęty jest m.in. w samorządowych kolegiach odwoławczych, ale i w nich kompetencje są przypisane ustawowo organowi, a nie zmiennym składom orzekającym⁴¹⁹. Zwraca się również uwagę, że nie można zrównywać urzędnika administracyjnego z sędzią, a ponadto podstawowe pojęcie kompetencji administracyjnej w każdej jego odmianie wymaga połączenia z organem administracji publicznej, a nie poszczególnymi urzędnikami⁴²⁰.

Podzielić należy uwagi, że koncepcja organu administracji publicznej jako „korporacji urzędników” jest z pewnością niezbyt wyraźnie zarysowana i przy bliższym zastanowieniu uwidacznia się wiele jej słabości, takich chociażby jak wskazane przez M. Stahl pytania o charakter korporacji urzędniczej (w relacji do innych korporacji prawa publicznego), relacji między organem a urzędnikami, czy też wątpliwości J. Zimmermanna odnośnie do możliwości przypisania kompetencji urzędnikom (nawet jeśli ich działanie miałoby być utożsamiane

418 B. Adamiak, Uwagi o współczesnej koncepcji organu administracji publicznej [w:] E. Ura (red.), Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar. Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Olszanica 23-26 maja 2004, Rzeszów 2004, s. 13 i n.

419 M. Stahl, Rozdział I. Zagadnienia ogólne (…), s. 67.

420 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 179.

137

z działaniem organu). Jednakże jest to z pewnością właściwy kierunek rozwoju dyskursu naukowego w przedmiocie współczesnego charakteru pojęcia organu administracji publicznej, gdyż zwraca uwagę na inny niż strukturalno-organizacyjny paradygmat.

Niezależnie jednak od powyższej kwestii, przy obecnej niezwykle skomplikowanej strukturze podmiotów wykonujących administrację publiczną, tendencji ustawodawcy do tworzenia kolejnych form o bliżej niesprecyzowanej strukturze, wymykającej się dotychczasowym podziałom i klasyfikacjom (np.agencje, Krajowy Zasób Nieruchomości⁴²¹ czy też tzw. komisja reprywatyzacyjna⁴²²), zauważyć należy, że czysto ustrojowe rozumienie nie oddaje już administracyjnoprawnej rzeczywistości. Przykładowo – jak już było wskazywane – powoływanie do życia coraz to nowych podmiotów zaburza klasyczny podział organów administracji publicznej na organy administracji rządowej i samorządowej, gdyż poza tym podziałem pozostaje cała gama jednostek, które z pewnością można określić mianem

„administracji państwowej”, jednakże nie jest możliwe ich wpisanie w powyższy, dychotomiczny podział. Istnieją np. wzmiankowane już niezależne organy regulacyjne (Prezes UOKiK, UKE,URE), organy wykonujące funkcje nadzorcze (np. SKO w ramach administracyjnego toku instancji, NIK czy też RIO), organy o szczególnym statusie podległe Sejmowi - PUODO czy Prezes IPN – a także KRRiTV, mająca również charakter niezależnego, państwowego organu o charakterze regulacyjnym. Dlatego ujęcie funkcjonalne, wedle którego podmiotem administrującym (bo takie zbiorcze pojęcie zdaje się najbardziej odpowiednie), jest każdy podmiot, któremu ustawodawca przypisuje kompetencję administracyjną lub który tę kompetencję faktycznie wykonuje, jest z pewnością bardziej operatywne. Będzie ono obejmowało zarówno „klasyczne” organy administracyjne, których głównym zadaniem jest wykonywanie administracji publicznej, a także inne podmioty, odnośnie do których sprawowanie funkcji administracji publicznej stanowi jedynie (mniejszy lub większy) wycinek ich działalności, niezależnie od ich stricte państwowego, lub też całkowicie prywatnego rodowodu oraz przyjętej formy prawnej, w jakiej ich działalność jest prowadzona. Będą to więc zarówno kierownicy państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych i organy wykonawcze tych jednostek, organy wykonawcze jednostek pomocniczych, banki państwowe,

421 Utworzony na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, Dz. U. z 2018 t., poz. 2363, tekst jedn. ze zm.

422 Powstała na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, Dz. U.

z 2018 t., poz. 2267, tekst jedn. ze zm.

138

ale też i nie-państwowe, agencje, fundacje prawa publicznego, przedsiębiorstwa państwowe, spółki prawa publicznego, organizacje społeczne, podmioty prywatne oraz wszelkie inne podmioty, którym ustawodawca przypisał obowiązek wykonywania określonych zadań publicznych. Podejście funkcjonalne pozwala na oderwanie się od mnożenia kryteriów ustrojowo-strukturalnych i problemów z „wpisaniem” w określoną kategorię nowoutworzonych podmiotów, gdyż nakazuje skupienie uwagi na kategoriach zadań publicznych, wykonywanych przez ww. podmioty i pozwoli być może w przyszłości na przemodelowanie dotychczas istniejących typologii wedle tego właśnie kryterium.

Konkludując te rozważania poprzez umiejscowienie zakładu publicznego w strukturze podmiotów administracji państwowej – zakład będzie więc materialną (w sensie wyodrębnienia jako trwałego zespołu osób i rzeczy, stanowiących zorganizowaną całość – vide aspekt strukturalno-organizacyjny pojęcia zakładu) formą wykonywania zadań publicznych przez szeroko rozumiane podmioty administrujące – zarówno o rodowodzie państwowym, jak i mającym charakter podmiotów niepublicznych. Wykonywanie tych zadań polega na świadczeniu usług publicznych w określonym obszarze aktywności państwa, co powoduje, że funkcjonowanie zakładujest immanentnie związane z pojęciem administracji świadczącej.

Podzielić należy wszelkie zapatrywania nakazujące odróżnienie zakładu od organu oraz przedsiębiorstwa. Wynika to przede wszystkim z zaproponowanego materialnego, nie zaś ustrojowego rozumienia pojęcie zakładu. Wskazać jednak należy, iż ani organ, ani przedsiębiorstwo nie stanowią zorganizowanej całości – zespołu osób i rzeczy, nie posiadają użytkowników (destynatariuszy), przedsiębiorstwo operuje przede wszystkim w sferze prawa prywatnego (tj. prywatnoprawnych stosunków gospodarczych), nie dysponuje władztwem publicznym. Organ – jak już zostało wskazane – jest abstrakcyjnym bytem strukturalno-organizacyjnym, posiada więc jedynie zespół uprawnień. Organ dysponuje władztwem publicznym, powszechnym, natomiast zakład wycinkiem tego władztwa wobec jego użytkowników (z odpowiednimi modyfikacjami), organ działa przy pomocy przede wszystkim form prawnych, zwłaszcza aktów administracyjnych (choć oczywiście nie wyłącznie), natomiast działalność zakładów publicznych, jako że jest to sfera administracji świadczącej, ma charakter mieszany, ze wskazaniem na działania faktyczne, tj. proces świadczenia usług zakładowych. Tego typu dystynkcja nawiązuje więc do klasycznych zapatrywań T. Bigo i W. Klonowieckiego.

139

2.7. Umiejscowienie zakładu publicznego jako podmiotu wykonującego zadania