Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej
4.2. Pierwsze regulacje Rady Unii Europejskiej dotyczące dostępu do dokumentówdostępu do dokumentów
Do lat 90. XX w. jedynym aktem regulującym dostęp do dokumentów Rady Mi-nistrów, nie licząc regulacji dotyczących ochrony i bardzo ograniczonego udostęp-niania informacji niejawnych, było rozporządzenie z 1983 r. o otwarciu archiwów historycznych Wspólnot Europejskich, które regulowało dostęp do materiałów archi-walnych15. Przyjęto w nim zasadę, że dokumenty udostępnia się po 30 latach od ich
11 Public access to institutions’ documents. Communication to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee, OJ 1993 C 156/5.
12 Większość z nich dotyczy zakazu ujawniania informacji, a przywołana dyrektywa o dostępie do informacji o środowisku miała zastosowanie do instytucji publicznych krajów członkowskich, a nie do instytucji wspól-notowych. Do wyjątków na tej liście można zaliczyć regulacje dotyczące dostępu do archiwów wspólnoto-wych i publikację aktów prawnych.
13 European Council in Copenhagen, 21-22 June 1993. Conclusions of the Presidency, „Bulletin of the Euro-pean Communities” 1993, No. 6, s. 15-16.
14 Council decision of 20 December 1993 on public access to Council documents (93/731/EC), OJ 1993 L 340/43.
15 Council regulation (EEC, Euratom) no 354/83 of 1 February 1983 concerning the opening to the public of the historical archives of the European Economic Community and the European Atomic Energy Communi-ty, OJ 1983 L 45/1.
4. Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej
89 sporządzenia. Pierwsze postanowienia, które świadczyły o istotnej zmianie podejścia do tego problemu, można zauważyć w nowym regulaminie16 Rady z 6 grudnia 1993 r., w którym zapowiedziano (art. 22), że Rada uchwali zasady dostępu do dokumen-tów. W ostatnim dniu 1993 r. w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich zo-stały opublikowane: wspólny dla Rady i Komisji Europejskiej kodeks postępowania w sprawie udostępniania dokumentów17 oraz decyzja Rady o zasadach udostępnia-nia jej dokumentów18. Z porównania tych trzech dokumentów (regulaminu, kodeksu postępowania i decyzji Rady) wynika, że instytucje wspólnotowe nie miały wcześniej doświadczeń na tym polu i że nie miały do końca sprecyzowanego poglądu, jak te regulacje powinny wyglądać. Głównym aktem regulującym dostęp do dokumentów Rady miała być decyzja, jednak postanowienia o udostępnianiu wyników głosowań oraz wyjaśnień do głosowań znalazły się w regulaminie Rady w art. 7 ust. 519.
W przyjętych zasadach przede wszystkim zwraca uwagę defi nicja dokumentu, która obejmowała tylko tekst pisany autorstwa samej Rady. Dostępem nie zostały objęte dokumenty stron trzecich będące w posiadaniu Rady oraz informacje inne niż tekstowe, np. nagrania dźwiękowe lub fi lmowe. W grudniu 1993 r. po raz pierwszy wyraźnie określono także wyjątki, w przypadku których dostęp dokumentów nie był udzielany. Chronione miały pozostać dokumenty dotyczące: bezpieczeństwa publicz-nego, stosunków międzynarodowych, stabilności walutowej, związane z postępowa-niami sądowymi, śledztwami, kontrolami; tajemnice handlowe i przemysłowe, doku-menty zawierające dane osobowe; dokudoku-menty, których ujawnienie mogłoby wpłynąć na interesy fi nansowe Wspólnot lub co do których autor zastrzegł poufność lub były chronione prawem kraju członkowskiego. Powyższe przepisy odnoszące się do sytu-acji, w których dokumenty są nieujawniane, stanowią standardowy przykład wyjąt-ków od zasady dostępu do dokumentów stosowany przez wiele państw.
W kodeksie postępowania, jak i w decyzji Rady, przyjęto regułę, że zasady udo-stępniania dokumentów nie zmieniają dotychczasowych uregulowań odnoszących się do informacji niejawnych i nie wpływają na zakres zobowiązań państw członkow-skich. Można więc uznać, że przyjęte w grudniu 1993 r. zasady o dostępie ułatwiały sposób procedowania z wnioskami o dostęp (np. dawały aplikującemu po uzyskaniu decyzji odmownej możliwość wystąpienia o ponowne rozpatrzenie wniosku), ale nie wpływały na zakres informacji jawnych. Rada rozpoczęła udostępnianie dokumen-tów, których jawność nie budziła kontrowersji.
Pierwsza korekta regulacji dotyczących dostępu do dokumentów Rady nastąpiła w 1996 r. po wydaniu pierwszego sprawozdania20 ze stosowania przez Radę decyzji o dostępie do dokumentów w latach 1994-1995. Już w tym pierwszym okresie
zary-16 Council decision of 6 December 1993 adopting the Council’s Rules of Procedure, OJ 1993 L 304/1.
17 Code of conduct concerning public access to Council and Commission documents, OJ 1993 L 340/41.
18 Council decision of 20 December 1993 on public access to Council documents (93/731/EC), OJ 1993 L 340/43.
19 Problem dostępu do wyników głosowań omówiono w osobnym punkcie tego tekstu.
20 Report on the implementation of the Council Decision on public access to Council documents, July 1996, dokument Rady 8330/96.
90
sował się wyraźny problem stosowania ograniczeń tego prawa, na który zwracano uwagę także w kolejnych sprawozdaniach. Dotyczył on szczególnie dostępu do opi-nii przygotowywanych przez służby prawne Rady oraz niejawności jej posiedzeń.
W sprawozdaniu wymienia się także problemy techniczne ze stosowaniem tego pra-wa (np. długość okresu na odpowiedź na wniosek, brak precyzji w określaniu, o jaki dokument chodzi wnioskodawcy). Z ich powodu w grudniu 1996 r. zmieniono decy-zję21 o dostępie do dokumentów Rady, ale wniesione poprawki nie wpływały na za-kres udostępnianych dokumentów, a jedynie na sposób procedowania z wnioskami.
W drugim sprawozdaniu22 (za lata 1996-1997) dotyczącym stosowania przez Radę decyzji o udostępnianiu jej dokumentów odnotowano zwiększone zainteresowanie dokumentami Rady oraz wzrost wniosków załatwionych pozytywnie. Z nim również nie wiąże się żadna istotna decyzja rozszerzająca obszar informacji jawnych. Należy jednak z uznaniem odnotować otwarcie rejestru dokumentów wewnętrznych Rady 1 stycznia 1999 r., który ułatwiał składanie wniosku o udostępnienie dokumentów wcześniej nieopublikowanych.
Niezwykle istotny wpływ na zakres prawa dostępu do dokumentów miały spra-wy sądowe, w których zaskarżane były decyzje Rady odmawiające dostępu do jej dokumentów. W latach 1994-1997 trzy sprawy w istotny sposób wpłynęły na prak-tykę stosowania tego prawa. Zmieniły one sposób procedowania Rady z wnioskami o udostępnienie dokumentów, ale nie przyczyniły się do rozszerzenia zakresu infor-macji jawnych.
Pierwsze doświadczenia wynikały dla Rady z przegranego procesu z Johnem Ca-rvelem i gazetą „The Guardian”. Carvel wystąpił do Rady z wnioskiem o udostęp-nienie kilku dokumentów. Część została mu udostępniona, natomiast odmówiono mu dostępu do dokumentów związanych z posiedzeniem Rady w składzie ministrów odpowiadających za wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne. Sąd Pierwszej Instancji rozpatrujący skargę uchylił23 decyzję Rady odmawiające dostępu do doku-mentów, uzasadniając to brakiem namysłu nad tym, czy w danej sprawie przeważa interes publiczny, czy uzasadnione jest utajnienie posiedzenia. Rada z góry założyła, że posiedzeniom tego ciała przysługuje niejawność, czym naruszyła własne reguły postępowania w sprawie dostępu.
Drugim istotnym doświadczeniem w ustalaniu reguł dostępu do dokumentów Rady była skarga Holandii na decyzję o udostępnianiu dokumentów i związany z nią kodeks postępowania, wniesiona do Trybunału Sprawiedliwości już w lutym 1994 r. Holendrzy twierdzili w skardze, że Rada przyjęła złą podstawę prawną swo-jej decyzji oraz to, że kodeks postępowania nie ma mocy prawnej. Stali na stanowi-sku, że dostęp do informacji o przebiegu procesu legislacyjnego nie może zależeć
21 Council Decision of 6 December 1996 amending Decision 93/731/EC on public access to Council documents (96/705/EC, ECSC, Euratom), OJ 1996 L 325/19.
22 Second report on the implementation of Council Decision 93/731/EC on public access to Council docu-ments, 19 June 1998, document Rady 6715/2/98 REV 2 COR 1.
23 Judgment of the Court of First Instance, T-194/94, Guardian Newspapers, EU:T:1995:183.
4. Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej
91 od wewnętrznej organizacji prac Rady. Trybunał tym razem przyznał jednak rację24 Radzie, stwierdzając, że dopóki nie zostanie wydany ogólnounijny akt prawny re-gulujący dostęp do dokumentów, instytucje zmuszone są poprzez wewnętrzne regu-laminy określać zasady dostępu.
Jeżeli obecność Danii w Unii Europejskiej otworzyła drogę do polityki jawności Unii Europejskiej, to pojawienie się w niej Szwecji25 w 1995 r. dało dodatkowy impuls do uporządkowania tej kwestii na poziomie ogólnounijnym. Do legendy przeszedł test, jaki przeprowadził na Radzie Unii Europejskiej Szwedzki Związek Dziennika-rzy (Svenska Journalistförbundet) zaraz po wejściu tego kraju do Unii Europejskiej.
Zwrócił się on do szwedzkiej policji i Ministerstwa Sprawiedliwości o udostępnienie 20 dokumentów Rady nt. Europolu. W odpowiedzi uzyskał dostęp do 18, do dwóch odmówiono mu dostępu. Następnie zwrócił się do Rady Unii Europejskiej z wnio-skiem o udostępnienie tych samych 20 dokumentów. W odpowiedzi na swój wniosek uzyskał dostęp do dwóch dokumentów, do 18 dostępu odmówiono. Szwedzcy dzien-nikarze odwołali się i poprosili, żeby Rada jeszcze raz zastanowiła się nad swoją de-cyzją. W odpowiedzi uzyskali dostęp do dodatkowych dwóch dokumentów. Z powodu tak dużej rozbieżności w udostępnianiu dokumentów szwedzcy dziennikarze posta-nowili wnieść skargę do Sądu Pierwszej Instancji na decyzję Rady. W postępowaniu sądowym Rada stała na stanowisku, że szwedzcy dziennikarze uzyskali dokumenty w sposób bezprawny. Po prawie trzyletnim procesie sąd ostatecznie uchylił26 zaskar-żoną decyzję, przyznając tym samym rację Szwedom.