Podstawa działania, cele oraz mandat misji śledczo-badawczych

Na ogół podnosi się trzy wymiary powoływania ciał śledczo-badawczych:

1. Jako mechanizmu pokojowego rozstrzygania sporów pomiędzy – tradycyjnie – państwami, klasycznymi podmiotami prawa międzynarodowego. W przestrze-ni tego fragmentu narracji mieszczą się zarówno mechaprzestrze-nizmy zawarte w prawie haskim z 1899 i 1907 r., jak i KNZ (rozdział VI, art. 33) oraz w praktyce niefunk-cjonującej („nieaktywowanej”) Międzynarodowej Komisji do Ustalania Faktów, regulowanej przez art. 90 I PD z 1977 r. do KG z 1949 r.

2. Jako środka kontroli wykonywania międzynarodowych zobowiązań przez pań-stwa, związanego z ustalaniem faktów, w odniesieniu do stwierdzenia naruszeń praw człowieka i prawa humanitarnego, gwarantowanych przez globalne lub re-gionalne narzędzia prawnomiędzynarodowe, niejednokrotnie w czasie trwają-cych konfliktów zbrojnych. To przede wszystkim przejaw zaangażowania innych organów niż ONZ – przykład może stanowić powołana przez Radę Europejską UE w 2008 r. Niezależna Międzynarodowa Misja Ustalenia Faktów dot. Konflik-tu w Gruzji z sierpnia 2008 r.

3. Jako realizacji obowiązku RB ONZ, wynikającego z art. 34 KNZ, dotyczącego zbadania przypadków zagrażających międzynarodowemu pokojowi i bezpie-czeństwu. Niekiedy kompetencja ta wykonywana jest przez ZO ONZ lub SG ONZ⁶⁵.

W następstwie I wojny światowej w czasie konferencji pokojowej w Paryżu w 1919 r. powołano Komisję ds. Odpowiedzialności Wojennej, zorientowaną na badanie naruszeń praw i zwyczajów wojny (lądowej, powietrznej i morskiej) popełnionych przez Cesarstwo Niemieckie i jego sojuszników. Co więcej, Komisji powierzono zbadanie odpowiedzialności za jej wybuch, ale także zgromadzenie materiału dowodowego, który umożliwi postawienie przed sądem osób odpo-wiedzialnych⁶⁶. Udało się jej określić 32 typy przestępstw prawa wojennego⁶⁷, natomiast winę za wybuch wojny przypisano wyłącznie stronie niemieckiej i jej sprzymierzeńcom⁶⁸. Komisja zarekomendowała powołanie międzynarodowego sądu karnego, a także przeprowadzenie krajowych postępowań wobec poten-cjalnych sprawców. Przykładem tego stały się tzw. procesy lipskie w Niemczech, choć raczej wyłącznie w aspekcie statystycznym. Spośród listy 890 osób winnych

65 Por. K.J. Partsch, Fact-Finding and Inquiry, [w:] R. Bernhardt (red.), Encyclopedia of Public International Law, North-Holland: Amsterdam–London 1981, vol. 1, s. 61.

66 Zob. Report of the Commission on the Responsibilities of the Authors of War and on Enfor-cement of Penalties to the Preliminary Peace Conference, „American Journal of Interna-tional Law” 1920, vol. 14, s. 95; M.C. Bassiouni, An Introduction to InternaInterna-tional Criminal Law, Martinus Nijhoff: Leiden 2013, s. 542–545.

67 W. Czapliński, Odpowiedzialność za naruszenia prawa międzynarodowego w związku z konfliktem zbrojnym, Wydawnictwo Naukowe Scholar: Warszawa 2009, s. 232.

68 Report of the Commission on the Responsibilities…, s. 107.

115 Komisje śledczo-badawcze typu fact-finding

zbrodni jedynie kilkanaście osób zostało skazanych (pierwotnie państwa Ententy przygotowały ponad 3 tys. nazwisk potencjalnych sprawców)⁶⁹.

Błędów, które popełniła Komisja z 1919 r., miała uniknąć Komisja Narodów Zjednoczonych ds. Zbrodni Wojennych utworzona w 1942/1943, a więc jesz-cze w trakcie trwania II wojny światowej. Powoływane ciało śledczo-badawjesz-cze miało skupić swoją uwagę na odpowiedzialności karnej jednostki, a nie – jak w przypadku Komisji po I wojnie – badać przyczyny wywołania wojny. Komi-sja, pomimo zapowiedzi uczynienia z niej instytucji fact-finding, wobec nie-doskonałości logistycznych z ustalaniem faktów w przedmiocie zbrodni, była raczej ciałem oceniającym dostarczone jej informacje (an examining body). Ko-misja NZ zdołała przebadać 8178 spraw i wskazać prawie 37 tys. nazwisk osób, które popełniły zbrodnie w trakcie trwania II wojny światowej, co z pewnością stanowiło znakomity wynik (nazwiska zbrodniarzy były już oficjalnie zebrane i udokumentowane)⁷⁰. Prace Komisji NZ (nazywanej przez niektórych przed-sądem) wpłynęły na działanie międzynarodowych trybunałów powojennych (MTW, MTWDW), a także spowodowały pojawienie się innych krajowych ko-misji ds. zbrodni wojennych. Jednocześnie Komisja była zależna w swej pracy od informacji dostarczanych przez państwa członkowskie. Brakowało jej przy-miotu całkowitej niezależności, cechy niezbędnej do pełnego zrealizowania celu udokumentowania i przekucia na język prawny popełnianych okrucieństw oraz zbrodni.

Zapaść sprawiedliwości międzynarodowej w okresie trwania zimnej wojny spowodowała praktyczny zanik tworzenia misji ustalania i poszukiwania faktów na międzynarodowym szczeblu pod egidą ONZ. Powrót, a zarazem nowe otwar-cie, to tzw. Komisja Ekspertów (utworzona na mocy rezolucji Rady Bezpieczeń-stwa nr 780 z 1992 r.), która poprzedziła powstanie MTKJ. W następnych latach komisje śledczo-badawcze powoływane były praktycznie w każdym przypadku poważniejszego konfliktu zbrojnego, masowych naruszeń praw człowieka czy wynikających z nich katastrof humanitarnych⁷¹.

Pomimo coraz częstszego wykorzystania komisji śledczo-badawczych trudno znaleźć zbyt wiele aktów międzynarodowych regulujących tę materię. Rezul-tatem tego stanu rzeczy jest powoływanie misji fact-finding przez różne pod-mioty (co do zasady – organizacje międzynarodowe). Z drugiej strony natura komisji śledczo-badawczych – instytucji ad hoc, w odpowiedzi na daną sytuację

69 A. Kremer, The First Wave of International War Crimes Trials: Istanbul and Leipzig, „Eu-ropean Review” 2006, vol. 14, s. 441 i nast.

70 C. Stahn, Complementarity and Cooperative Justice Ahead of Their Times? The United Na-tions War Crimes Commission, Fact-Finding and Evidence, „Criminal Law Forum” 2014, vol. 25, nr 1–2, s. 229.

71 Wymienić można misje fact-finding dotyczące m.in.: Somalii (1993), Rwandy (1994 i 1995), Kambodży (1999), Kosowa (1999), Timoru Wschodniego (1999), Górskie-go Karabachu (2005 i 2010), Gruzji (2008), Strefy Gazy (2009 i 2014), Syrii (2011 i 2013) czy Nepalu (2013).

kryzysową – nie uzasadniałaby sztywnej regulacji, determinującej sposób powo-ływania czy np. zakreślenia mandatu danej misji. Przywoływana rezolucja ZO ONZ Declaration on Fact-Finding by the United Nations in the Field of the Mai-ntenance of International Peace and Security z 1991 r. wskazała, że misje poszu-kiwania i ustalania faktów w ramach systemu Narodów Zjednoczonych tworzą:

RB ONZ, SG ONZ i ZO ONZ⁷². Do powołania danej misji potrzebna jest zgoda państwa, na terytorium którego ma ona powstać. Wyjątkiem są misje powoły-wane w ramach kompetencji RB ONZ wynikających z rozdziału VII KNZ.

Rezolucja ponadto zasygnalizowała, że misje powinna cechować bezstronność i niezależność. Wytyczne przygotowane przez Specjalnych Sprawozdawców RPC ONZ dla usprawnienia działań pracowników danej misji podnosiły konieczność zapewnienia przez państwa, w obrębie których operuje misja, określonych warun-ków. Przede wszystkim są to:

a) zagwarantowanie członkom misji wolności przemieszczania się po teryto-rium całego kraju

b) wolność śledztwa, w tym m.in. dostęp do wszystkich więzień, ośrodków za-trzymań

c) kontakt z władzami lokalnymi i krajowymi d) wolny dostęp do dokumentów

e) zapewnienie członkom misji oraz wszystkim, którzy uczestniczą w pracach komisji (np. świadkom), gwarancji bezpieczeństwa.

Pewnym wyjątkiem od zasady tworzenia misji śledczo-badawczych jako insty-tucji ad hoc jest Międzynarodowa Komisja do ustalania faktów, powołana na mocy art. 90 I PD z 1977 r. do KG z 1949 r. Jest to ciało traktatowe, zdecydowanie mało aktywne, choć w ostatnim okresie podjęto kilka prób „ożywienia” Komisji. Dekadę wcześniej, w 1967 r. na forum ZO ONZ zgłoszona została propozycja holenderska, dotycząca powołania stałej komisji śledczo-badawczej, która jednak została odrzu-cona⁷³. Większość kolejnych komisji powstała w wyniku inicjatywy ONZ, innych organizacji międzynarodowych, a także organizacji pozarządowych.

RB ONZ utworzyła misje fact-finding m.in. w byłej Jugosławii⁷⁴, Rwandzie⁷⁵ czy Sierra Leone⁷⁶. SG ONZ zainicjował stworzenie misji np. w Timorze Wschodnim⁷⁷, a także w odniesieniu do zbadania incydentu u wybrzeży Strefy Gazy z 2010 r.,

72 Rez. ZO ONZ nr 46/59..., par. 7–11.

73 Rez. ZO ONZ nr 2329 (XXII), Question of Method of Fact-Finding, z 18 grudnia 1967 r.;

A. Cassese, Fostering Increased Conformity with International Standards: Monitoring and Institutional Fact-Finding, [w:] A. Cassese (red.), Realizing Utopia: The Future of In-ternational Law, Oxford University Press: Oxford 2012, s. 297.

74 Rez. RB ONZ nr 780 (1992) z 6 października 1992 r.

75 Rez. RB ONZ nr 935 (1994) z 1 lipca 1994 r.

76 Rez. RB ONZ nr 1306 (2000) z 5 lipca 2000 r.

77 Letter from the Secretary-General addressed to the President of the Securi-ty Council (S/2005/458), 15.07.2005, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.

asp?symbol=S/2005/458.

117 Komisje śledczo-badawcze typu fact-finding

kiedy morskie siły Izraela zaatakowały płynące z pomocą humanitarną statki ture-ckiej jednostki⁷⁸. ZO ONZ doprowadziło do powołania misji poszukiwania i usta-lania faktów w Kambodży⁷⁹. Ponadto misje fact-finding tworzyła Komisja Praw Człowieka (Timor Wschodni)⁸⁰ oraz jej następczyni RPC ONZ (konflikt w Strefie Gazy⁸¹, Syria⁸²). Co więcej, Wysoki Komisarz ds. Praw Człowieka również podej-muje misje poszukiwania i ustalania faktów (np. Czeczenia⁸³). Poza ONZ misje fact-finding kreują także organizacje regionalne: Unia Europejska, a w jej ramach Rada UE (Gruzja⁸⁴), OBWE (Górski Karabach⁸⁵) czy AKomPCL (Sudan⁸⁶). W mo-zaice podmiotów tworzących misje znajdują się także organizacje pozarządowe, powołujące lub wspierające działanie misji poszukiwania i ustalania faktów. Warto zaakcentować w tym miejscu również naukowe lub eksperckie wysiłki zmierzające do harmonizacji zasad związanych z tworzeniem, jak i funkcjonowaniem misji poszukiwania oraz ustalania faktów (inicjatywa z Syrakuz z 2013 r.⁸⁷).

Misje typu fact-finding zajmują się współcześnie gromadzeniem informacji w przedmiocie naruszeń praw człowieka i prawa humanitarnego. Misje śledczo--badawcze z okresu ostatniej dekady były albo zobligowane do badania wyłącznie przypadków naruszeń praw człowieka (np. Darfur, Libia, Syria), albo naruszeń praw człowieka i prawa humanitarnego (m.in. tzw. misja Richarda Goldstone’a, powołana do ustalenia faktów dotyczących konfliktu w Gazie w 2009 r.). W tym miejscu odnieść należy się także do Międzynarodowej Komisji do ustalania fak-tów, zobowiązanej do przeprowadzania badań „co do każdego faktu mającego być ciężkim naruszeniem Konwencji i niniejszego protokołu albo innym ciężkim po-gwałceniem Konwencji lub niniejszego protokołu” (tj. naruszeń prawa humanitar-nego, ale jednak wyłącznie ograniczonych do ciężkich naruszeń KG lub I PD) oraz wyposażonej w kompetencje świadczenia dobrych usług. Pomimo istnienia trak-tatowo umocowanej misji, Międzynarodowa Komisja pozostaje raczej instytucją

78 Statement of the President of the Security Council, 1.06.2010 (S/PRST/2010/9).

79 Rez. ZO ONZ nr 52/135, Resolution of the General Assembly Regarding the Situation of Human Rights in Cambodia, A/RES/52/135 z 27 lutego 1998 r., par. 16.

80 Rez. Komisji Praw Człowieka ONZ nr S-4/1 (1999).

81 Rez. RPC ONZ, Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Implementation of Human Rights Council Resolutions S-9/1 and S-12/1, A/HRC/22/35/

Add.1 z 6 marca 2013 r.

82 Rez. RPC ONZ, Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Situation of Human Rights in the Syrian Arab Republic, A/HRC/18/53 z 15 września 2011 r.

83 Wysoki Komisarz ds. Praw Człowieka Mary Robinson odbyła swoją misję w Czeczenii w marcu i kwietniu 2000 r., a następnie przedstawiła raport Komisji Praw Człowieka w kwietniu 2000 r.

84 Decyzja Rady Unii Europejskiej nr 2008/901/CFSP z 2 grudnia 2008 r.

85 Report of the OSCE Fact-Finding Mission to the Occupied Territories of Azerbaijan Sur-rounding Nagorno-Karabakh, Prague, 28.02.2005.

86 Rez. AKomPCL nr ACHPR/Res.68 (XXXV), Resolution to Deploy a Fact-Finding Mission in Sudan.

87 C. Abraham, M.C. Bassiouni (red.), Siracusa Guidelines for International, Regional and National Fact-Finding Bodies, Intersentia: Cambridge 2013.

na papierze. Choć w ciągu swojego istnienia podjęła przynajmniej kilka działań w różnych punktach zapalnych świata (Sri Lanka, Czeczenia, Kolumbia), to jednak wciąż nie wykorzystuje swojego potencjału – instytucji traktatowej⁸⁸.

Tym, co w największym stopniu przesądza o odmienności misji śledczo-badaw-czych i instytucji typu fact-finding od komisji prawdy jest okoliczność funkcjono-wania na ogół jeszcze w trakcie trwającego konfliktu, a nie po jego zakończeniu.

Komisje prawdy „roztrząsają” przeszłość, misje poszukiwania faktów badają teraź-niejszość. Instytucje ustalania faktów nie są tworzone dla ofiar, tak jak dzieje się to w przypadku komisji prawdy. Ofiary są wyłącznie „dostarczycielami” informacji pracownikom misji fact-finding, a nie podmiotem całego procesu. Ponadto ustalenie faktów ma w znacznej mierze przyczynić się do jednego celu – doprowadzenia przed oblicze wymiaru sprawiedliwości potencjalnych sprawców zbrodni i naruszeń. Uza-sadnia to przyjęcie formuły „pozasądowego środka sprawiedliwości karnej”.

Niewiele komisji ustalania i poszukiwania faktów powołanych zostało tak na-prawdę dla realizacji prawa do prawdy. Większość służy urzeczywistnieniu prawa do sprawiedliwości. Przykładem ciała powołanego właśnie do odkrycia prawdy jest Komisja ds. zbadania wydarzeń w i wokoło Srebrenicy pomiędzy 10 a 19 lip-ca 1995 r., powołana w 2003 r. jako konsekwencja decyzji Izby Praw Człowieka dla Bośni i Hercegowiny w sprawie Selimovicia („sprawa Srebrenicy”, analizowana jeszcze w niniejszym opracowaniu), powszechnie zaliczana w poczet postkonflik-towych mechanizmów sprawiedliwości okresu przejściowego w tym bałkańskim państwie⁸⁹. „Komisja dla Srebrenicy” zrealizowała swój mandat⁹⁰. Jej prace dopro-wadziły do odkrycia 32 nieznanych dotąd masowych grobów ofiar ludobójstwa, ustalenia liczby ponad 7 tys. zabitych lub zaginionych oraz imiennego wskazania osób podejrzanych o udział w popełnianych zbrodniach⁹¹.

3.2.2. Związek misji fact-finding z mechanizmami sprawiedliwości