Pojęcie administracji świadczącej

Mając na uwadze poczynione wcześniej rozważania dot. pojęcia administracji publicznej, jej funkcji, sfer i form działania, w tym miejscu należy pogłębić rozważania dotyczące funkcji administracji świadczącej³⁰³, a po części i funkcji sterującej administracji publicznej, gdyż będzie to miało niebagatelne znaczenie z punktu widzenia istoty rozważań w niniejszym rozdziale i całej pracy, mianowicie koncepcji zakładu publicznego i jego umiejscowienia wśród podmiotów administracji publicznej.

Wpierw należy wskazać – przenosząc płaszczyznę rozważań na poziom bardziej ogólny, społeczno-ekonomiczny – iż stopień realizacji funkcji świadczącej administracji publicznej jest nierozłącznie związany z przyjętym modelem, wizją państwa i jego rolą w gospodarce. W modelu skrajnie liberalnym, w którym państwo miałoby stać jedynie na straży demokratycznego porządku prawnego, zostawiając przestrzeń rozwoju, nie tylko (choć szczególnie) gospodarczą samym obywatelom, nie ma miejsca na funkcję socjalno-opiekuńczą państwa, a tym samym brak jest ratio legis dla istnienia administracji opiekuńczej czy też świadczącej (obydwa terminy używane są w nauce synonimicznie). Administracja świadcząca nie jest przy tym jednorodna, ale posiada pewne różnorodne „dziedziny”, np. pomoc

302Ibidem, s. 142-143, 146; J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 53.

303 Powyższa analiza zostanie przeprowadzona przede wszystkim na podstawie opracowania I. Lipowicz, Pojęcie administracji świadczącej w doktrynie zachodnioniemieckiej [w:] K. Podgórski (red.), Regulacja prawna administracji świadczącej, Katowice 1985, s. 131 i n.; zob. też: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 19-41.

109

społeczną³⁰⁴. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że „zapatrywania doktrynalne, negujące wymiar opiekuńczy i świadczący państwa i jego administracji publicznej, są współcześnie trudne do zaaprobowania, zarówno z punktu widzenia całościowego sposobu ujmowania istoty wolności i praw jednostki w państwie, a także ze względu na sposób postrzegania służebnej roli państwa wobec własnego społeczeństwa. Państwo XXI wieku, bez jakichkolwiek pozytywizowanych elementów socjalnych i opiekuńczych, a tym samym także bez administracji opiekuńczo-świadczącej, to rozważania o charakterze utopii współczesności, na dodatek utopii nieakceptowalnej ze względu humanistycznych i humanitarnych”³⁰⁵. Jakkolwiek oczywiste jest, że funkcja opiekuńcza państwa na przestrzeni wieków ewoluowała, natężenie aktywności państwa w tej mierze było rozmaite w zależności od epoki historycznej i dominującego modelu społeczno-gospodarczego. Podkreślić należy, że w samej Polsce pomoc społeczna (jako realizacja funkcji opiekuńczej państwa) przeszła długą drogę „od nawiązania do postępowych tradycji okresu międzywojennego, poprzez okres jej negacji jako urządzenia ustrojowo obcego, fazę uznania jej roli również w warunkach państwa socjalistycznego, aż do przyznania jej pozycji niezbędnego ogniwa w systemie urządzeń służących zaspokojeniu ważnych potrzeb jednostki”³⁰⁶.

Otóż samo pojęcie i konstrukcja administracji świadczącej zostały stworzone w Niemczech przed drugą wojną światową przez E. Forsthoffa. Posługiwał się on pojęciem

„Daseinvorsorge”, które miało wyjaśniać administrację usług, oznaczało ono „zabezpieczenie spraw bytowych”³⁰⁷. Otóż kwestia ta miała być zapewniona poprzez świadczone obywatelowi przez aparat państwa usługi. Autor ten wyszedł od pojęć „efektywnego” i „posiadanego obszaru życiowego” Wskazał, że w XIX wieku fizycznie dostępna obywatelom przestrzeń życiowa realnie niezwykle się powiększyła, natomiast przestrzeń życiowa, nad którą człowiek panuje, uległa znacznemu zmniejszeniu, co w największym stopniu odczuwalne jest przez przedstawicieli najniższych warstw społecznych. Zjawisko zaobserwowane już w stosunku do człowieka doby XX. wieku, mianowicie iż państwo i jego władza nie dotyczą już tylko samego

304 P. Dobosz, Administracja opiekuńczo-świadcząca w opatrznościowo-eudajmonistycznej wizji porządku demokratycznego państwa prawnego [w:] M. Szreniawska, Administracja opiekuńcza, Lublin 2015, s. 9;

D. Cendrowicz, Współczesne tendencje i kierunki rozwoju pomocy społecznej [w:] Praca zbiorowa pod redakcją Janusza Sługockiego, Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawno administracyjne.

Tom I, Wrocław 2014, s. 620.

305 P. Dobosz, Administracja opiekuńczo-świadcząca (…), s. 9-10.

306 H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1992, s. 12; D. Cendrowicz, Od opiekuńczości do pomocy społecznej. W kwestii ewolucji opiekuńczej funkcji państwa [w:] M. Szreniawska, Administracja opiekuńcza (…), s. 64-65.

307P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne. (…), s. 20-21.

110

sposobu życia jednostki, lecz wręcz jego zdolności do przeżycia, stanowi źródło tzw. odczucia

„niedostatku społecznego”³⁰⁸. Człowiek XX. wieku został wyzbyty posiadania elementarnych dóbr niezbędnych do życia – wody, pożywienia, energii – zdany jest w tym zakresie na administrację publiczną. Kwestie te prowadzą do uzasadnionego roszczenia o zaspokajanie podstawowych potrzeb społecznych; roszczenia te wzrastają w miarę, jak zmniejsza się

„posiadana przestrzeń życiowa”³⁰⁹. Paradoksalnie więc należałoby zauważyć, że rozwój technologiczny, postęp społeczny, spowodował wzrost uzależnienia poszczególnych jednostek od państwa i administracji publicznej. Nie sposób sobie wyobrazić, aby w realiach (już) XXI wieku samodzielnie, bez udziału i niekiedy kontroli aparatu państwa, zaopatrywać się w energię, wodę itp. Powoduje to niejako „sprzężenie zwrotne” i nakręcenie spirali roszczeń socjalnych – skoro państwo przejmuje kontrolę nad reglamentacją powyższych dóbr, to też społeczeństwo ma (uzasadnione) oczekiwania wobec państwa, iż zapewni ono obywatelom odpowiedni poziom świadczeń w danym zakresie. E. Forsthoff stwierdził więc, że państwo wzięło na siebie ciężar nie tylko zagwarantowania odpowiedniej proporcji wynagrodzeń i płac, kierowania produkcją i obrotem, ale też „udostępnienia świadczeń, na które jest zdany człowiek zmuszony do zbiorowych form życia”³¹⁰. Autor ten wyodrębnił trzy obszary działań: w obrębie administracji usług socjalnych (Sozialverwaltung), w sferze zabezpieczenia spraw bytowych (Daseinvorsorge) oraz w sferze administracji wspomagającej (Leistungsverwaltung). Ostatnie to określenie tłumaczone jest właśnie jako „administracja świadcząca”. Pojęcie to miałoby oznaczać funkcję państwa, przysparzającą ogólnie rozumianych korzyści obywatelowi, z drugiej strony zaś – zespół urządzeń znajdujących się w dyspozycji państwa, służących zaspokajaniu jego funkcji świadczącej³¹¹. Współcześnie w Niemczech wobec zasad działania administracji świadczącej wymienia się: 1) zasadę „państwa socjalnego”, 2) zasadę subsydiarności, 3) zasadę praworządności działania administracji świadczącej, 4) zasadę równości, 5) zasadę ochrony zaufania, 6) zasadę stosowania odpowiednich środków przez administrację świadczącą³¹². Ze względu na trudności w rozgraniczaniu funkcji porządkowo-reglamentacyjnej i świadczącej w nauce niemieckiej sformułowano również pojęcie administracji rozdzielającej, związanej stricte z podziałem ograniczonych środków (dóbr) pomiędzy poszczególne jednostki³¹³. Nauka francuska z kolei – co jest dla niej typowe – w tej

308Ibidem.

309Ibidem.

310Ibidem.

311Ibidem.

312 Zob. I. Lipowicz, Pojęcie administracji (…), P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 21.

313 E. Knosala, Pojęcie administracji świadczącej w polskiej literaturze prawa administracyjnego [w:]

K. Podgórski (red.), Regulacja prawna (…), s. 16.

111

mierze odnosiła się do pojęcia „służby publicznej”, które to pojęcie zostało przenalizowane przy okazji omawiania historycznych zapatrywań francuskiej doktryny prawa administracyjnego na koncepcję zakładu publicznego.

Powyższe wskazuje, że Leistungsverwaltung jest od bez mała czterdziestu lat³¹⁴ zagadnieniem problemowym z pogranicza prawa i zarządzania. H. Maurer definiuje administrację świadczącą jako „(…) ukierunkowane wsparcie jednostki (pomoc społeczna, zasiłki studenckie), a z drugiej strony – przygotowanie urządzeń publicznych, takich jak:

przedsiębiorstwa drogowe i zaopatrzeniowe, przedszkola, szkoły, szpitale etc., ma za zadanie zabezpieczyć poprawę warunków życia obywateli i ich polepszenie³¹⁵. E Schmidt Aßmann posługując się pojęcie „opieka społeczna” definiuje ją jako „(…) procesy, w których administrujące państwo samo dostarcza świadczenia osobowe, zazwyczaj w pewnym dłuższym kontakcie z odbiorcą świadczenia”³¹⁶.

Odnosząc powyższe rozważania do doktryny polskiego prawa administracyjnego³¹⁷ - wskazać należy, że pojęcie „administracji świadczącej”³¹⁸ zaczęło zyskiwać na popularności od końca lat 60. XX. wieku. Mianowicie mimo iż koncepcja za nim stojąca w sposób oczywisty współgrała z ideą państwa socjalistycznego, to jednak do tego czasu w ramach realizacji zadań przez administrację publiczną (czy też: administrację państwową, stosując ówczesną terminologię) opierano się przede wszystkim na funkcji porządkowo reglamentacyjnej i przymusie, jako elemencie władztwa administracyjnego. Otóż odejście od tego paradygmatu, kształtowanie nowego oblicza administracji, skłaniało do poszukiwania nowych lub świeżo brzmiących pojęć³¹⁹. Zmiana tego ujęcia spowodowana była z natury rzeczy zmianami

314 H. Küster, Probleme der Leistungsverwaltung, Berlin 1965 s. 1 i n., podano za: P. Dobosz, Administracja opiekuńczo-świadcząca (…), s. 12.

315 H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, K. Nowacki (tłum. i red. nauk.), A Kisiel, M. Rynkowski (współpr.), Wrocław 2003, s. 25.

316 E. Schmidt- Aßmann, Ogólne prawo administracyjne (…), s. 162 i n.

317 Zob. Ibidem, s. 7-30, H. Spasowska, Administracja świadcząca jako funkcja administracji publicznej – zagadnienia podstawowe, [w:] M. Szreniawska, Administracja świadcząca (…), s. 211-227; pozycje te będą stanowiły bazę dalszych rozważań.

318 Odnotować jednak należy, że nie wszyscy przedstawiciele nauki prawa administracyjnego używają pojęcia

„administracja świadcząca”. J. Szreniawski wskazuje na „zaspokajanie podstawowych potrzeb w skali masowej”, J. Starościak na „działalność opiekuńczą”, J. Łętowski pisze o „sferach organizatorskiej działalności”, J. S.

Langrod z kolei o „funkcji usługowo-prestacyjnej”. Zgodzić się jednak należy z H. Spasowską, iż są to w istocie pojęcia opisujące to samo zjawisko.

319 T. Kuta, Ku nowej koncepcji administracji publicznej, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 19, „Prawo”, 1964, s. 26.

112

politycznymi (odejściem ekipy W. Gomułki po wydarzeniach grudniowych 1970 r., i dojściem do władzy E. Gierka), sprzyjało temu też przekonanie, iż zmiany demograficzne, ekonomiczne i technologiczne stwarzają dla organizacji państwowej zupełnie nowe zadania w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz dają im środki działania o mocy i zasięgu niemające precedensu w historii³²⁰ Doszło w ten sposób do rozróżnienia administracji kształtującej i świadczącej³²¹.

T. Kuta w miejsce pojęcia „administracja świadcząca” zaproponował termin

„administracja usług”, co miało na celu zwrócenie uwagi nie tylko na samo ich świadczenie, ale też na podejmowanie działań, mających na celu należyte zorganizowanie procesu ich świadczenia. Działania organizujące rozumiane były jako swoisty ciąg czynności różnego typu, mających charakter generalny i determinujący, natomiast samo świadczenie usług ma charakter indywidualny, konkretyzujący, wykonawczy³²². Administracja świadcząca (usługowa) obejmowałaby ochronę zdrowia, organizowanie pracy społecznej, usługi socjalne zakładów pracy, gospodarkę komunalną, potrzeby mieszkaniowe, oświatę i wychowanie, turystykę i wypoczynek³²³. Koncepcja T. Kuty (włącznie z samym pojęciem usług) ze względu na jej atrakcyjność w odniesieniu do problematyki zakładu publicznego (usług publicznych) zostanie rozwinięta na dalszym etapie rozważań.

E. Knosala wskazywał, iż ratio koncepcji administracji świadczącej jest „względna obfitość dóbr będących w dyspozycji państwa”³²⁴. W sytuacjach kryzysu, gdy ilość dóbr ulega redukcji, stopień realizacji funkcji administracji świadczącej przez państwo również będzie podlegał modyfikacjom. Administracja staje się arbitrem wobec konkurujących ze sobą jednostek. Administracja świadcząca przekształca się wtedy w administrację rozdzielającą.

Istotą administracji świadczącej będzie zaś udzielanie obywatelom pomocy socjalnej, organizowanie oraz utrzymanie urządzeń administracji publicznej.

320 F. Longchamps de Berier, Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1966/6, s. 885.

321 J. W. Ochmański, Administracja świadcząca. Kształtowanie się idei organizatorskiej funkcji państwa w Polsce Ludowej 1944-1989, Poznań 2006, s. 66.

322 T. Kuta, Aspekty prawne działań administracji publicznej w organizowaniu usług, Wrocław 1969.

323 T. Kuta, Zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych i oświatowo-kulturalnych obywateli [w:] System prawa administracyjnego, t. IV, red. T. Rabska, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1983, s. 110.

324 E. Knosala, Pojęcie administracji świadczącej (…) s. 27.

113

Odnośnie do zakresu przedmiotowego administracji świadczącej – niezależnie od próby T. Kuty wyliczenia obszarów życia społecznego, gdzie będziemy mieli do czynienia z administracją świadczącą, to przytoczyć należy pogląd E. Knosali, iż wyczerpujące określenie tego zakresu jest niemożliwe, a wręcz niepotrzebne³²⁵. Z Rybicki z kolei w ramach zakresu przedmiotowego administracji świadczącej wyróżnia tzw. „sferę działalności”

technicznej”, lub też „organizowanie publicznych służb technicznych”. Do tej kategorii autor zalicza transport, łączność, zaopatrzenie w wodę, energię itp. Samo pojęcie administracji świadczącej rezerwuje wyłącznie dla sfery świadczenia usług o charakterze niematerialnym³²⁶.

J. Zimmermann podkreśla, że funkcję administracji świadczącej należy uznać za „(…) bardzo rozwiniętą w niektórych państwach, hołdujących zwłaszcza koncepcji państwa socjalnego”. Autor przez powyższą funkcję rozumie „(…) stosowanie różnych środków pomocy dla obywatela w sposób bezpośredni (zasiłki) lub pośredni, tworzenie urządzeń i instytucji potrzebnych obywatelowi (zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, autostrady itp.)”³²⁷.

Zdaniem P. Dobosza istota administracji opiekuńczej i świadczącej (autor posługuje się oboma tymi terminami łącznie) obejmuje dwie płaszczyzny aktywności administracyjnej.

Z jednej strony jest to „gotowość” państwa i jego administracji (podmiotów administrujących) do świadczeń opiekuńczych zarówno materialnych jak i niematerialnych, a także państwowy

„monitoring edukacyjny” i pro-opiekuńczy społeczeństwa. Z jednej strony są to pozytywizowane normatywnie świadczenia państwa i jego najszerzej rozumianej administracji świadczącej, mające charakter bezpośredni i pośredni w zakresie materialnym i/lub niematerialnym, w obu przypadkach podejmowane w płaszczyźnie intertemporalnej ze zróżnicowanym natężeniem czasowym³²⁸.

Podzielić należy zapatrywania, iż w realiach drugiej dekady XXI wieku nie może ostać się liberalna wizja państwa – „stróża nocnego”, nieingerującego w procesy gospodarcze i społeczne, zgodnie z którą nie ma podstaw do ingerencji państwa w gospodarkę, gdyż

325Ibidem, s. 22.

326 Z. Rybicki, A. Jaroszyński, Zasady funkcjonowania administracji u progu XXI wieku [w:] Z. Rybicki (red.), Administracja roku 2000, Warszawa 1977, s. 36.

327 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 43.

328 P. Dobosz, Administracja opiekuńczo-świadcząca (…), s. 10.

114

„gospodarujący obywatel zna najlepiej potrzeby rynku³²⁹. Dorobek nauk ekonomicznych XX wieku, przede wszystkim okres Wielkiego Kryzysu, zmodyfikowały spojrzenie na relacje państwo-obywatel; coraz większą rolę zaczęły odgrywać koncepcję interwencjonistyczne, rozwinięte przede wszystkim pod wpływem prac J.M. Keynesa, zgodnie z którym

„makroekonomiczne oddziaływanie państwa na gospodarkę powinno mieć na celu uniknięcie problemów, które jeszcze się nie pojawiły”³³⁰. Idee te stały się bazą dla polityki New Dealu realizowanej w Stanach Zjednoczonych w latach 30. XX. wieku, z kolei wtedy rozwinięta koncepcja szeroko rozumianego interwencjonizmu państwowego stoi za ideą państwa socjalnego, opiekuńczego (welfare state). Wedle tych założeń państwu zostało przypisane zadanie troski o społeczeństwo, wyrażającej się nie tylko w kształtowaniu ram prawnych dla gospodarującego obywatela, ale też w dążeniu do społecznej sprawiedliwości w ramach gospodarki rynkowej, aż po przejmowanie przez państwo zadań społeczeństwa w zakresie produkcji dóbr materialnych. Praktycznym wymiarem idei państwa socjalnego jest nałożenie na państwo odpowiedzialności za socjalne położenie swoich obywateli i stworzenie gwarancji praw socjalnych³³¹. Oczywiście idee te, z pewnymi wypaczeniami wynikającymi z differentia specifica ustroju socjalistycznego, znajdywały żyzny grunt w okresie 1945-1989 r., co znajdywało swoje odzwierciedlenie w dorobku doktryny prawa administracyjnego.

W końcu należy zwrócić uwagę również na wynikający z art. 20 Konstytucji model ustroju społeczno-gospodarczego Polski, mianowicie społeczną gospodarkę rynkową. Otóż w świetle powyższego artykułu „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.”

Formułę społecznej gospodarki rynkowej postrzegać należy jako koncepcję gospodarczo-polityczną, której idee przewodnie sformułował pod koniec lat 40. XX w. w RFN A. Müller-Armack, kontynuator fryburskiej szkoły ordoliberalizmu³³². Ordoliberalizm oparty jest na założeniu, że gospodarka nie może zostać pozostawiona sama sobie w jej klasycznej, liberalnej formule. Dostrzegając słabości systemu rynkowego ordoliberałowie zwrócili uwagę, że rynek

329 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, t. I, Warszawa 1954, s. 9 i n., D. Ricardo, Zasady ekonomii politycznej i opodatkowania, Warszawa 1957, s. 89.

330 J. M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Warszawa 1956, s. 314 i n.

331 H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red. nauk.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2017, s. 41.

332 Zob. szerzej K. Kicior, M. Klamut, Społeczna gospodarka rynkowa – zasady jej funkcjonowania w ujęciu Waltera Euckena, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2008/10; H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red. nauk), Prawo gospodarcze (…), s. 44.

115

jest wprawdzie instytucją niedoskonałą, lecz z drugiej strony nie jest możliwy do zastąpienia żadnym innym mechanizmem koordynacji zachowań jego uczestników. Gospodarka wymaga silnego państwa; ordoliberalizm zakładał w efekcie „uporządkowanie” zasad funkcjonowania gospodarki rynkowej przez określenie zadań państwa w gospodarce. Społeczna gospodarka rynkowa uzupełnia powyższą formułę – uznając niepodważalną wartość gospodarki rynkowej jako optymalnego mechanizmu koordynacji gospodarki, twórcy koncepcji społecznej gospodarki rynkowej zwrócili jednocześnie uwagę na konieczność stworzenia prawnych gwarancji sprawiedliwego podziału dóbr. Społeczna gospodarka rynkowa ma więc łączyć zasadę wolności na rynku z postulatem społecznej równości szans; wolny rynek ma gwarantować wzrost wydajności, socjalna działalność państwa powinna zapewnić możliwość godnego życia każdemu uczestnikowi rynku. Społeczna gospodarka rynkowa – nawiązując do chrześcijańskiej myśli społecznej – ma kłaść nacisk na podstawowe wartości jednostki, solidarność społeczną oraz subsydiarność państwa względem gospodarki. Ma być więc w efekcie „gospodarką rynkową w społecznych cuglach”³³³.

Zauważyć więc należy, że realizacja przez państwo szeroko rozumianej funkcji opiekuńczej, czy też zawężając to na obszar administracji publicznej: realizacja funkcji świadczącej przez administrację, ma podstawy nie tylko w rzeczywistości gospodarczej, ale też w zadeklarowanym przez ustrojodawcę modelu ustroju społeczno-gospodarczego, mianowicie społecznej gospodarce rynkowej (oczywiście przy pełnym poszanowaniu zasady subsydiarności).

Konieczne jest zauważenie, iż w ramach realizacji przez administrację funkcji świadczącej oraz – w pewnym aspekcie – funkcji sterującej, możliwe jest posługiwanie się zarówno formami władczymi jak i niewładczymi. Słusznie podkreśla P. Chmielnicki, iż utrudnia to niekiedy rozgraniczenie administracji zaspokajającej potrzeby (świadczącej) oraz innych działań administracji (reglamentacja, planowanie). Niejednokrotnie administracja

„reglamentacyjno-porządkowa” i administracja „świadcząca” będą posługiwać się tymi samymi formami działania (np. w drodze aktu administracyjnego) do realizacji swoich działań.

333Ibidem; H. F. Zacher, Soziale Marktwirtschaft [w:] Zukunftsprobleme der Sozialen Markwirtschaft, Kolonia 1981, s. 817; szerzej na temat ordoliberalizmu i społecznej gospodarki rynkowej: T. Włudyka, Ordoliberalizm i społeczna gospodarka rynkowa w Niemczech, Warszawa 2013; Idem, Model społecznej gospodarki rynkowej a transformacja ustrojowa polskiej gospodarki: analiza prawnoporównawcza, Kraków 2002.

116

Zaspokojenie jakiejś potrzeby jednostki może być determinowane spełnienie jakiegoś nakazu, mogą być także i takie sytuacje, gdy to samo zadanie może być zrealizowane albo za pomocą działań ze sfery reglamentacyjno-porządkowej, albo za pomocą działań ze sfery świadczącej³³⁴. Zgodzić się należy więc z tezą, że „dla urzeczywistnienia celów i zadań administracji świadczącej możliwe jest w pewnym niedominującym zakresie stosowanie atrybutów władztwa administracyjnego. W tym przypadku środek władztwa administracyjnego staje się narzędziem urzeczywistniania/realizacji zadań administracji opiekuńczo-świadczącej. Co więcej, działania władcze mogą mieć wymiar paralelny prawnie do celów i zadań administracji opiekuńczo-świadczącej, mając wobec nich subsydiarny charakter lub stanowiąc warunek sine qua non ich skutecznej realizacji.”³³⁵ Dlatego też administracja świadcząca nie powinna być przeciwstawiana administracji władczej. Brak antagonistycznego, normatywnego ich ujmowania wynika z tego, że w określonych stanach faktycznych i z uwagi na treść normy prawnej, następuje ich wzajemne koherentne przenikanie³³⁶. Celem przykładu - decyzja administracyjna przyznająca świadczenie wychowawcze w ramach programu „Rodzina 500+”

będzie władczą formą działania, podjętą oczywiście w ramach funkcji świadczącej administracji publicznej oraz równocześnie funkcji sterującej; gdyż program ten jest elementem określonej polityki socjalnej, pro-rodzinnej i ma charakter stymulacyjny, poprzez zachęcenie społeczeństwa do posiadania większej liczby dzieci i w konsekwencji zwiększenie poziomu dzietności. Generalnie jednak zapewnienie jednostce przez administrację publiczną określonych świadczeń publicznych lub też innych korzyści o charakterze publicznych, które mieści się w ramach realizacji zadań państwa, będzie podejmowana w ramach działań niewładczych (administracji niewładczej, gestii). Natomiast sam fakt – przykładowo – technicznej wypłaty określonego świadczenia pieniężnego czy też realizacji świadczenia rzeczowego, będzie czynnością działaniem stricte faktycznym. Z powyższych względów za częściowo słuszną należy uznać konstatację H. Spasowskiej-Czarny, iż stosunki prawne łączące administrację świadczącą i obywateli nie są ściśle uregulowane przez przepisy prawa, często ich podstawę prawną stanowią ogólne normy zadaniowe lub kompetencyjne³³⁷. Teza jest oczywiście słuszna w przypadku działań faktycznych administracji, tam wystarczająca jest najogólniej określona, podstawa prawna dozwalająca na podjęcie określonych działań w danym obszarze w postaci normy zadaniowej lub kompetencyjnej, natomiast w przypadku działań

334 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (…), s. 23.

335 P. Dobosz, Administracja opiekuńczo-świadcząca (…), s. 14.

336Ibidem.

337 H. Spasowska, Administracja świadcząca (…), s. 223.

117

prawnych (zarówno władczych i niewładczych), ta podstawa prawna powinna być ściśle określona.

Celem administracji świadczącej będzie więc świadczenie przez administrację (lub podmioty przez nią upoważnione) usług zaspokajających indywidualne lub zbiorowe potrzeby człowieka, za pomocą publicznych sposobów i metod, w sposób ciągły i zorganizowany³³⁸. Ciągłość, trwałość, zorganizowanie jako założenie świadczenia usług w ramach administracji świadczącej, podyktowane jest koniecznością zagwarantowania rzeczywistego zaspokajania teraźniejszych i przyszłych potrzeb (stąd też P. Dobosz wskazywał na „płaszczyznę

Celem administracji świadczącej będzie więc świadczenie przez administrację (lub podmioty przez nią upoważnione) usług zaspokajających indywidualne lub zbiorowe potrzeby człowieka, za pomocą publicznych sposobów i metod, w sposób ciągły i zorganizowany³³⁸. Ciągłość, trwałość, zorganizowanie jako założenie świadczenia usług w ramach administracji świadczącej, podyktowane jest koniecznością zagwarantowania rzeczywistego zaspokajania teraźniejszych i przyszłych potrzeb (stąd też P. Dobosz wskazywał na „płaszczyznę