Pojęcie aktu administracyjnego

Problematyka form działania administracji publicznej, typologii tychże form (przede wszystkim podziału na formy władcze i niewładcze), została przeanalizowana w drugim rozdziale niniejszej rozprawy. Stąd też w tym miejscu przypomnieć należy przyjęte rozumienie pojęcia formy działania administracji publicznej, zgodnie z którym jest to typ, rodzaj podejmowanego przez administrację publiczną działania, mającego na celu realizację jej zadań i funkcji, będącego swoistą kompilacją i uproszczoną wersją założeń przyjmowanych w tym zakresie przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego (np. J. Starościaka oraz K. Ziemskiego). Jednymi z „podtypów” form działania są rzecz jasna działania prawne, a w tym zakresie dominującą rolę (w myśl wciąż pokutującego w prawie administracyjnym paradygmatu władczego rozstrzygania spraw administracyjnych) odgrywa oczywiście pojęcie aktu administracyjnego. Dlatego zanim przeanalizowana zostanie kwestia aktów zakładowych generalnych i indywidualnych, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie rozważań odnoszących się do samego, teoretycznego pojęcia aktu administracyjnego, w kontekście rozważań odnoszących się do stanowienia i stosowania prawa – celem niejako „oczyszczenia przedpola”, przed dalszą analizą.

480Ibidem.

481Ibidem, s. 109-110, zob. przywołany przez Autora wyrok NSA w Warszawie z 18.02.1994 r., I SA 2480/93, OSS 1994, nr 4-5, poz. 176.

158

Poczynając od ogólnej refleksji - przede wszystkim zgodzić się należy z tezą, że formułowanie pełnej, zamkniętej definicji aktu administracyjnego wydaje się zbędne, dlatego lepiej przedstawić jego cechy⁴⁸². Akt administracyjny jest więc władczym działaniem administracji publicznej, mającym charakter czynności prawnej, wywołującej skutki zarówno w obszarze prawa administracyjnego, jak i prawa prywatnego, rozstrzygającej o określonych skutkach prawnych ustalonego przez podmiot administrujący stanu faktycznego poprzez załatwienie sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie to musi mieć postać uzewnętrznionego oświadczenia woli, musi mieć ono również charakter indywidualny i konkretny (poprzez indywidualne wskazanego adresata aktu oraz wyraźne zidentyfikowanie i wskazanie przez podmiot administrujący, istniejącej na dzień wydania aktu sytuacji prawnej (korelacji stanu faktycznego i prawnego)⁴⁸³. W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się wiele rozmaitych kryteriów typologizujących akty administracyjne – np. podział na akty wewnętrzne i zewnętrzne, deklaratoryjne i konstytutywne, swobodne i związane, dwustronne i jednostronne, uprawniające, zobowiązujące i mieszane⁴⁸⁴. Nie jest istotą niniejszej rozprawy omówienie wszystkich tych kryteriów; z punktu widzenia przedmiotowych rozważań najistotniejszy będzie podział na akty administracyjne zewnętrzne i wewnętrzne – poruszamy się wszak w obszarze stosunków zakładowych, które zależnie od przyjętej koncepcji mogą przynależeć bądź to do sfery zewnętrznej lub wewnętrznej administracji publicznej, skutki niektórych indywidualnych aktów, wydawanych w ramach działalności zakładowej, mogą ograniczać się jedynie do obszaru zakładu lub też przeciwnie – kształtować prawa i obowiązki destynatariuszy w sposób szerszy, niż wynikałoby to z podległości zakładowej. Akty wewnętrzne kierowane są do podporządkowanych jednostek organizacyjnych oraz do podległych pracowników⁴⁸⁵, akty zewnętrzne zaś adresowane są do obywateli, organizacji, osób prawnych. Podstawą prawną wydawania aktów wewnętrznych może być „ogólna norma kompetencyjna”⁴⁸⁶, podczas gdy akty wydawane w sferze zewnętrznej wymagają szczegółowej podstawy prawnej ich wydawania i to norm prawa powszechnie obowiązującego⁴⁸⁷.

482 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 165.

483 K. Ziemski, Rozdział II. Formy prawne w sferze działań zewnętrznych administracji publicznej [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji.

Tom 5, Warszawa 2013, s. 174-176, zob. przywołaną tam literaturę.

484Ibidem, s. 178 i n.

485 E. Ochendowski, Prawo administracyjne (…), s. 188.

486 Z. Janku, Prawne formy działania administracji [w:] Z. Leoński (red.) Zarys prawa administracyjnego, Warszawa-Poznań 1985, s. 164.

487 K. Ziemski, Rozdział II. Formy prawne (…), s. 179.

159

Powyższe przesądza, że w klasycznym rozumieniu, immanentną cecha aktu administracyjnego jest jego indywidualność i konkretność. Kwestia dopuszczalności wyróżniania aktów administracyjnych generalnych związana jest więc z rozumieniem (wąskim lub szerokim) samego pojęcia aktu administracyjnego. Dlatego z pełną świadomością istnienia licznych dyskusji w tej mierze, związanych chociażby z rozróżnianiem stanowienia od stosowania prawa, bazujących na interpretacji konstytucyjnego katalogu źródeł prawa, konstytucyjnym podmiotowym i przedmiotowym zamknięciu (lub otwarciu) katalogu źródeł prawa wewnętrznego, rozumieniu pojęcia „przepisów administracyjnych”, konieczne jest zauważenie kilku kwestii.

Problemem w tej mierze jest fundamentalne dla teorii prawnych form działania administracji zagadnienie, związane z koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy każde działanie organów tej administracji poprzez podejmowanie aktów generalnych musi mieścić się w konstytucyjnej formule stanowienia aktów prawa miejscowego, czy też może ono być formą stosowania prawa; czy „akt normatywny” to tylko termin techniczny, oznaczający akt o dowolnym charakterze prawnym, jeśli tylko skierowany jest do nieoznaczonego adresata, czy też każdy „akt normatywny” musi być zarazem „źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji?”⁴⁸⁸. Dalej – czy generalny akt stanowiony przez administrację publiczną zawsze musi być aktem powszechnie obowiązującym i tym samym podlegać konstytucyjnym wymogom z takim aktem wiązanym, czy też może przybierać inny charakter – aktu władczego i zewnętrznego zarazem niebędącego „stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego”⁴⁸⁹. Przyjąć należy za M. Stahl, że w katalogu form działania administracji będą mieścić formy stanowienia prawa i formy, które są tego prawa stosowaniem. Rozwój i zmiany zadań publicznych oraz ich uwarunkowań wymagają poszukiwania dróg przezwyciężania konfliktów między tymi zadaniami, a nieprzystającymi do nich, wymagającymi nowego spojrzenia, wąsko określanymi prawnymi formami działania. Przepisy administracyjne wydają się być nową, mieszaną prawną formą działania, łączącą elementy właściwe dla stanowienia prawa i cechy wiązane ze stosowaniem prawa⁴⁹⁰. Jakkolwiek generalnie te kwestie są dość szeroko poruszane w polskiej nauce prawa administracyjnego, o tyle jednak brak jest tutaj jednolitego

488 M. Kulesza, Przepisy administracyjne w zamkniętym systemie źródeł prawa, „Samorząd Terytorialny” 2000/9, s. 3, M. Stahl, Rozdział II. Formy prawne w sferze działań zewnętrznych administracji publicznej [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego (…), s. 146.

489 M. Stahl, Rozdział II. Formy prawne (…), s. 147. W ślad za ww. autorką należy zauważyć, iż M. Kulesza uznaje stanowienie aktów generalnych za akt stosowania prawa.

490Ibidem, s. 147-148.

160

stanowiska⁴⁹¹. Zaakcentować należy pogląd J. Zimmermanna, zgodnie z którym Konstytucja odmawia przyznania „aktom generalnym stosowania prawa” przymiotu źródeł prawa, przez co mają swoje miejsce wśród prawnych form działania administracji publicznej, choć ich zakwalifikowanie do określonej grupy jest trudne. Są to akty związane z bieżącym wykonywaniem zadań z zakresu administracji, których istnienie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania administracji i dla oddzielenia zadań bieżących od rządowych (politycznych). W świetle Konstytucji nie mogą być one zaliczone do źródeł prawa, choć

„stosują prawo przez tworzenie następnych norm powszechnie obowiązujących, są zatem aktami stosowania prawa, ale w szerszym, lub nawet najszerszym znaczeniu”⁴⁹². Tego typu nowa forma prawna działania administracji publicznej, tj. „stosowanie prawa przez jego stanowienie” wprawdzie nie ma konkretnych podstaw konstytucyjnych – bo Konstytucja nie zajmuje się prawnymi formami działania administracji publicznej – ale nie narusza jej postanowień, jeśli stanowienie przepisów administracyjnych uzna się za działanie oparte na trójpodziale i samodzielności władz publicznych oraz na ustawowych normach kompetencyjnych, określających zadania i obowiązki organów administracji⁴⁹³.

Dlatego też konkludując ten fragment rozważań stanąć należy na stanowisku, iż podejmowanie aktów generalnych będzie odrębną formą działania administracji publicznej, tj. „stosowaniem prawa przez jego stanowienie”; podjęte w ten sposób akty nie będą konstytucyjną kategoria źródeł prawa, lecz będą one należeć do (pozakonstytucyjnych) przepisów administracyjnych. Będą to akty administracyjne sensu largo, gdyż pozbawione będą cechy charakterystycznej dla aktów administracyjnych sensu stricto, tj. indywidualności adresata i konkretności (czy też podwójnej konkretności). W tej kategorii będą więc mieściły się tzw. „akty zakładowe tworzące normy ogólne” (vide E. Ochendowski⁴⁹⁴), tj. przede wszystkim regulaminy i statuty⁴⁹⁵. Zwrócić należy uwagę, iż mogą one dotyczyć również

491 W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny (...), s. 83-105.

492 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 286-287.

493 M. Stahl, Rozdział II. Formy prawne (…), s. 150.

494 E. Ochendowski, Zakład administracyjny (…), s. 190 i n.

495 Jakkolwiek zauważyć i zaakcentować należy stanowiska odrębne: P. Chmielnickiego, zgodnie z którym akty tworzące zakłady administracyjne (regulaminy i statuty) mają charakter źródeł prawa w rozumieniu Konstytucji, zob. P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce (…), s. 96., P. Lisowskiego, Prawo zakładowe – in rebus angustis? (...), s. 211 oraz R. Raszewskiej-Skałeckiej: Zakres prawnej samodzielności prawotwórczej zakładu administracyjnego [w:] J. Korczak (red.) Administracja publiczna pod rządami prawa. Księga pamiątkowa z okazji 70-lecia urodzin prof. zw. dra hab. Adama Błasia, Wrocław 2016, s. 409., idem, Koncepcja zakładu administracyjnego w polskiej nauce prawa administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis No 2778,

„Przegląd Prawa i Administracji 2005”, t. LXVIII, s. 181-225, idem, Legalność źródeł prawa zakładowego – statut i regulamin w świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa, Acta Universitatis Wratislaviensis 20 2950,

161

potencjalnych destynatariuszy, np. poprzez ustalenie kryteriów rekrutacji na studia. W zasadzie więc jest to pozakonstytucyjny przepis administracyjny o charakterze powszechnie obowiązującym⁴⁹⁶, co tylko potęguje wrażenie, iż przedmiotowa problematyka zasługuje na odrębne, kompleksowe i porządkujące unormowanie, być może łącznie ze zmianą przepisów Konstytucji w tym zakresie.

Tego rodzaju stanowisko paradoksalnie nie musi stać w sprzeczności z twierdzeniami, iż obecność w porządku prawnym aktów prawa zakładowego, spełniających przesłankę zgodności z aktami prawa powszechnie obowiązującego, nie narusza konstytucyjnej konstrukcji systemu źródeł prawa⁴⁹⁷. Ponownie – przesądzenie, iż m. in. akty zakładowe nie stanowią źródeł prawa w rozumieniu Konstytucji nie implikuje jednocześnie twierdzenia, iż ich istnienie – mimo ewidentnie normatywnego charakteru - jest z Konstytucją sprzeczne.

Jakkolwiek akty prawa zakładowego w praktyce nierzadko normują problematykę uprawnień i obowiązków jednostek konstytucyjnie zastrzeżoną dla regulacji szczebla ustawowego⁴⁹⁸, jednakże jest to kwestia należytego skonstruowania zależności między aktem ustawowym, zawierającym upoważnienie do wydania aktów zakładowych generalnych, a samymi tymi aktami. Mianowicie – tego, na ile przepisy rangi ustawowej dookreślają przedmiot regulacji, przewidziany w statucie (w skrajnej wersji statut recypowałby postanowienia ustawowe), na ile zaś zakładom przyznano samorządność normodawczą⁴⁹⁹.

3.3.2. Akty zakładowe generalne i indywidualne. Decyzja administracyjna jako forma