Pojęcie zakładu publicznego i jego znamiona – zagadnienia wstępne

Jakkolwiek problematyka zakładów publicznych w polskiej doktrynie prawa administracyjnego została poddana szerszej analizie dopiero w okresie międzywojennym, o tyle pierwsze publikacje na ten temat pojawiły się już końcem XIX wieku⁷².

Odnosząc się do literatury doby międzywojnia wskazać należy na kilka wiodących postaci polskiej nauki. W pierwszej kolejności wymienić należy T. Bigo, według którego zakładem publicznym jest kompleks środków osobowych i materialnych należący do państwa albo innego podmiotu administracji publicznej (np. samorządy terytorialne), a wydzielony pod względem organizacyjnym w jedną całość techniczną⁷³. Podkreślał on, iż zakład cechuje się zawsze pewną samodzielnością, która mieści się w ramach dekoncentracji⁷⁴. Zakłady administracyjne tworzone są po to, aby nadać pewnej gałęzi administracji większą sprawność techniczną, tę zaś daje się osiągnąć tylko przy pewnej samodzielności organów, które fachowo zarządzają danym działem. Różnica między przedsiębiorstwem a zakładem publicznym sprowadza się do tego, iż zakład dysponuje władztwem administracyjnym, przedsiębiorstwo natomiast – nie⁷⁵.

Kolejno wskazać należy na najbardziej pogłębioną monografię omawianej tematyki okresu dwudziestolecia międzywojennego, mianowicie pracę W. Klonowieckiego. Według niego zakład publiczny jest zespołem osób, rzeczy i praw, zorganizowanym przez podmiot administracji publicznej i trwale z nim związanym, przeznaczony do indywidualnego użytkowania przez osoby uprawnione (lub też zobowiązane) w sporach między którym a użytkownikiem, przynajmniej w kwestii możności korzystania z zakładu, wyłączona jest droga sądowa⁷⁶. Elementami konstytuującymi pojęcie zakładu publicznego według tego autora

72 F. Kasparek, Podręcznik prawa politycznego, t. I, Kraków 1888, s. 264.

73 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 178-179, 200.

74Ibidem.

75Ibidem.

76 W. Klonowiecki, Zakład publiczny (...), s. 32.

42

były: wyodrębnienie zespołu osób, rzeczy i praw, przysługiwanie zakładowi pewnego zakresu uprawnień w stosunku do użytkowników (władztwo zakładowe) oraz wyłączenie drogi sądowej w stosunkach zakład publiczny – użytkownicy zakładu. Rozgraniczając pojęcia „organu państwowego” oraz „zakładu publicznego” autor zaliczał posiadanie przez organ państwowy tylko zespołu uprawnień, zaś przez zakład – zespołu osób, rzeczy i praw; kolejno – organy administracji działają na podstawie zależności powszechnej wobec wszystkich administrowanych, zaś zakład publiczny na podstawie zależności zakładowej, tylko w stosunku do swoich użytkowników⁷⁷. Dodatkowo – organy administracyjne działają przeważnie w formie aktów administracyjnych, głównym zadaniem zakładu publicznego jest zaś świadczenie usług o charakterze rzeczowym; w działalności zakładu przeważa więc forma czynności materialno–technicznych. Czynności organów administracyjnych mogą mieć charakter abstrakcyjny, skierowany do ogółu osób, czynności zakładów mają natomiast charakter konkretny, są skierowane do jego indywidualnych użytkowników; zakłady publiczne są wyposażone we własną osobowość prawną, organy administracyjne jej nie posiadają⁷⁸.

Według B. Wasiutyńskiego zakładem publicznym jest zespół urządzeń technicznych, przeznaczonych do trwałego świadczenia jednostkom usług, uznanych za będące w interesie publicznym. Zaliczał on do nich między innymi Państwowy Urząd Wychowania Fizycznego i Przysposobienia Wojskowego, Dyrekcję Państwowych Zbiorów Sztuki, Państwowy Zakład Emerytalny, Państwowy Instytut Gospodarstwa Wiejskiego, Państwowy Instytut Meteorologiczny, Bibliotekę Narodową itd.⁷⁹

Przechodząc do poglądów doktryny okresu powojennego wskazać należy na S. Kasznicę, autora pierwszego powojennego podręcznika do prawa administracyjnego.

Według tego autora instytucją publiczną (czyli zarówno zakładem jak i przedsiębiorstwem publicznym) jest zespół osób i środków rzeczowych, utworzony przez państwo lub inny związek publicznoprawny, stanowiący organizacyjną jedność techniczną, a przeznaczony do tego, aby trwale służyć pewnemu szczególnemu, ściśle określonemu celowi publicznemu⁸⁰. W celu odróżnienia zakładów od przedsiębiorstw publicznych S. Kasznica podkreślał,

77Ibidem, s. 94 – 95.

78Ibidem.

79 B. Wasiutyński, Prawo administracyjne, Warszawa 1936, s. 29.

80 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 80.

43

iż „zakłady rządzone są przez prawo publiczne, przedsiębiorstwa natomiast podlegają w swoich stosunkach prawu prywatnemu, nie rozporządzają władztwem administracyjnym”⁸¹. Odróżniając zakłady od urzędu wskazywał, że w zakładzie pierwszoplanowym celem jest wytwarzanie dóbr lub też świadczenie usług, natomiast w urzędzie wydawanie aktów administracyjnych⁸².

Na innego rodzaju różnicę między zakładem publicznym a przedsiębiorstwem wskazywał M. Zimmermann, który uważał, że zakład ma służyć bezpośrednio publiczności bądź tej jego części, dla której jest przeznaczony, czym różni się od przedsiębiorstwa, które ma realizować zadania gospodarcze⁸³.

Według M. Jaroszyńskiego zakład to wyodrębniony zespół środków materialnych i sił ludzkich, powołany do wypełniania określonego zadania o charakterze innym, niż gospodarczy, niebędący urzędem⁸⁴.

S. Gebert z kolei przyjmował, że zakładem w najogólniejszym znaczeniu jest jednostka niebędąca przedsiębiorstwem, wyodrębniona organizacyjnie w celu realizowania określonych zadań, których specyfika wymaga kierownictwa, sprawowanego w oparciu o powierzone tej jednostce środki. Zadania, dla których tworzy się zakład, mają z reguły charakter usługowy, niekiedy badawczy, czasem zarządzający⁸⁵.

E. Iserzon przez zakład administracyjny definiował zorganizowany zespół ludzi i rzeczy, który w administracji państwowej służy trwale określonemu celowi administracji, zarówno „czystej”, jak i świadczącej, użytkowej (oczyszczanie osiedla, transport)⁸⁶. Jest to określenie zakładu administracji państwowej w najszerszym znaczeniu. Węższe znaczenie utożsamiało pojęcie zakładu administracyjnego z urządzeniami, dzięki którym państwo wykonuje swoje zadania świadczenia środków do życia i pracy w najszerszym sensie,

81Ibidem, s. 96 – 97.

82Ibidem.

83 M. Zimmermann, Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, cz. I, Poznań 1949, s. 77.

84 M. Jaroszyński (red.), Polskie prawo administracyjne, cz. I, Warszawa 1952, s. 176.

85 S. Gebert, Komentarz do ustawy o radach narodowych, Warszawa 1964, s. 118 – 119.

86 E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 117 i n.

44

i użytkownik zakładu korzysta z niego – w zależności od przepisów prawa – dobrowolnie albo przymusowo. Zakład nie jest więc korporacją, nie składa się z członków. Zakład państwowy może stanowić składową część aparatu państwowego, tj. być jednostką organizacyjną wmontowaną w ten aparat jako przedsięwzięcie samego aparatu, którego osobowość prawna stapia się z osobowością państwa jako podmiotu administracji. Zakład państwowy może być również jednostką organizacyjną, która jest usytuowana poza ramami struktur administracji państwowej⁸⁷.

Kolejno wskazać należy ujęcie J. Starościaka, według którego cechami zakładu administracyjnego są wydzielenie środków i organów zarządu tymi środkami, trwałość tego wydzielenia w celu spełnienia określonego zadania, względna samodzielność organów powołanych do zarządzania tymi środkami⁸⁸.

Przedstawiając dorobek polskiej doktryny prawa administracyjnego w zakresie problematyki zakładów administracyjnych nie sposób nie przedstawić szerzej ujęcia dwóch autorów, którzy przygotowali monografie, kompleksowo ujmujące przedmiotową tematykę, mianowicie M. Elżanowskiego i E. Ochendowskiego.

Pierwszy z nich przez zakład administracyjny (czy też w jego ujęciu: państwowy) rozumiał jako każdą względnie samodzielną państwową jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym (statutowym) celem jest mający ciągły, wyspecjalizowany charakter bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturowych w dziedzinie określonej w akcie o jej utworzeniu, z uwzględnieniem pewnym kryteriów kierunkowych, rozgraniczających zakład państwowy od przedsiębiorstwa państwowego, do których zaliczają się: formy finansowania i charakter stosunku prawnego korzystania (stosunek organów zakładu do użytkowników, korzystających z jego usług, jest z zasady stosunkiem administracyjnoprawnym)⁸⁹.

87Ibidem.

88 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 172.

89 M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 66 – 67.

45

E. Ochendowski w swojej monografii wskazał, że „zakładem administracyjnym w znaczeniu formalnym jest państwowa jednostka organizacyjna, niebędąca ani organem państwowym (urzędem) ani przedsiębiorstwem państwowym (zjednoczeniem)”⁹⁰. Jeśli więc z przepisów prawa lub aktu o utworzeniu danej jednostki organizacyjnej wynikało, iż jest ona organem państwowym albo przedsiębiorstwem państwowym, to takiej jednostki autor nie uważał za zakład administracyjny w znaczeniu formalnym. Natomiast zakładem administracyjnym w znaczeniu materialnym jest państwowa jednostka organizacyjna, niebędąca organem państwa, która dla wykonywania swoich podstawowych zadań ma prawo nawiązywać stosunki administracyjnoprawne.”⁹¹ E. Ochendowski wskazywał, że kryterium odróżniającym zakład administracyjny w znaczeniu materialnym nie może być charakter realizowanych zadań, gdyż takie same zadania (z punktu widzenia ich treści) mogą spełniać jednostki zorganizowane w różnych formach prawnych – organu, przedsiębiorstwa, zakładu itp.⁹² Takim kryterium nie może być też kryterium osiągania zysku, gdyż nie daje ono podstaw do rozróżnienia między przedsiębiorstwem państwowym a zakładem administracyjnym.

Również kryterium rozróżnienia w postaci charakteru prawnego opłaty za świadczenia zakładowe nie stanowi podstawy podziału jednostek organizacyjnych na zakłady i przedsiębiorstwa, gdyż różnice w tym zakresie wynikają jedynie z charakteru prawnego stosunku, który łączy podmioty tego stosunku. Inny charakter mają świadczenia wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, a inne ze stosunków cywilnoprawnych. Użyte przez E. Ochendowskiego określenie „państwowa jednostka organizacyjna, niebędąca organem państwowym”⁹³ eliminuje z pola badania wszelkie placówki o charakterze oświatowym, kulturalnym i socjalnym, prowadzone przez podmioty niebędące państwowymi jednostkami organizacyjnymi (np. prowadzone przez organizacje społeczne, związki wyznaniowe). Pozwala to również na oddzielenie zakładów administracyjnych od organów państwowych. Organ państwowy realizuje swoje podstawowe zadania przez objawienie woli w imieniu państwa.

Natomiast zakład administracyjny w znaczeniu materialnym, choć również ma prawo nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych, a więc również objawienia woli w imieniu państwa w sposób wiążący, to jednak podstawowe zadania realizuje poprzez inne formy działania, tj. głównie przez czynności materialno–techniczne. Autor ten wskazuje również, że nie każdy zakład w znaczeniu formalnym jest zakładem w znaczeniu materialnym

90E. Ochendowski, Zakład administracyjny (…). 105, 107.

91Ibidem.

92Ibidem, s. 105 – 109.

93Ibidem.

46

i odwrotnie, nie każdy zakład w znaczeniu materialnym jest zakładem w znaczeniu formalnym.

Zakładami w znaczeniu formalnym, które nie są równolegle zakładami w znaczeniu materialnym, są instytuty naukowo–badawcze, które nie mają prawa nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych, gdyż nie jest to potrzebne dla wykonywania ich zadań. Do tej grupy zakładów należy zaliczyć te, które nie mają użytkowników w ogóle albo też nawiązujące wyłącznie stosunki cywilnoprawne⁹⁴. Zakłady administracyjne nie posiadają osobowości prawnej, ponieważ nie jest im ona potrzebna w sferze realizacji zadań, do których została powołana.

W nowych warunkach ustrojowych E. Ochendowski zaproponował powrót do używania pojęcia zakładu publicznego, gdyż uległ poszerzeniu krąg podmiotów uprawnionych do tworzenia zakładów, w związku z czym posługiwanie się pojęciem zakładu państwowego jest nieuzasadnione⁹⁵. Oprócz bowiem organów administracji państwowej do tworzenia zakładów uprawnione są również jednostki samorządu terytorialnego, inne korporacje prawa publicznego (np. samorząd zawodowy, gospodarczy, wyznaniowy), a nawet inne osoby prawne oraz osoby fizyczne⁹⁶.

J. Filipek z kolei podkreśla, że pojęcie zakładu publicznego stworzyła nauka prawa poprzez teoretyczne uogólnienie cech zakładu, występujących w różnych regulacjach prawnych⁹⁷. Uogólnienie to jednak nie doprowadziło do stworzenia jednolitej, spójnej koncepcji zakładu, znajdującej odzwierciedlenie w prawie pozytywnym. Autor wskazuje, że przyczyną tego jest konstruowanie pojęcia zakładu administracyjnego poprzez odniesienie do kryteriów pozaprawnych, technicznych. Mało przydatne jest kryterium podmiotowości prawnej lub też wyodrębnienia organizacyjnego, ze względu na to, że zakłady są włączone do prawa wewnętrznego administracji poprzez przepisy regulujące ich powstawanie, reorganizację i likwidację, dlatego też nie jest możliwe przyznanie im samodzielności i niezależności wobec organów nadzoru. Samodzielność i niezależność zakładu dotyczą jego stosunku do założyciela, zaś istota zakładu sprowadza się do specyficznych relacji łączących go z jego użytkownikami⁹⁸. Znamiona zakładu administracyjnego mogą być w różnym stopniu przyznawane „tworom

94Ibidem.

95E. Ochendowski, Pojęcie zakładu publicznego, „Studia Iuridica” 1996/32, s. 203 i n.

96Ibidem.

97 J. Filipek, Prawo administracyjne: instytucje ogólne, cz. I, Kraków 2003, s. 169

98Ibidem.

47

porządku prawnego”⁹⁹. Niektóre z nich są w pełni zakładami administracyjnymi, inne posiadają tylko jego wybrane cechy; niekiedy porządek prawny może nadawać charakter zakładu administracyjnego takim jednostkom, które na podstawie innych przepisów są przyporządkowane do innych kategorii podmiotów. Dana jednostka organizacyjna więc może jednocześnie był korporacją i zakładem administracyjnym (vide uczelnia wyższa), cechy zakładu mogą mieć również niektóre przedsiębiorstwa, (np. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej), w niektórych sytuacjach jednostki organizacyjne mogą ujawniać łącznie cechy zakładu administracyjnego, przedsiębiorstwa i korporacji (np. teatry).

J. Zimmermann przez zakład publiczny rozumie wyodrębnioną jednostkę organizacyjną, która otrzymuje do wykonania określony zestaw zadań publicznych od podmiotu administracji publicznej, który ją tworzy i która z tego powodu pozostaje pod stałym nadzorem tego podmiotu¹⁰⁰. „(...) Zakłady, nie będąc organami administracji publicznej, realizują zadania administracji, zwłaszcza w zakresie szeroko rozumianych usług niematerialnych, mających szczególne znaczenie w takich dziedzinach jak: oświata, kultura, ochrona zdrowia. Organy tych zakładów są organami administrującymi (…) Realizacja powyższych zadań mieści się w obrębie szeroko pojętej zamkniętej organizacji, jaką jest zakład, natomiast organy administracyjne wykonują swoje funkcje na zewnątrz ich struktury organizacyjnej. Z tego powodu działanie zakładu wymaga innych instrumentów prawnych, a także innych kwalifikacji pracowników. Wyróżnionym rodzajom władztwa odpowiadają kategorie nadzoru nad zakładami, mogącego mieć charakter administracyjny (prawny, finansowy, itp.) oraz fachowy (nadzór pedagogiczny). Nadzór nad zakładami prowadzą upoważnione organy administracji publicznej (…)”¹⁰¹. Cechą, odróżniającą zakłady publiczne od przedsiębiorstw jest ich finansowanie z budżetu państwowego lub samorządowego. Co do zasady działalność zakładów publicznych nie jest nastawiona na zysk i zakłady publiczne mogą działać, nie posiadając osobowości prawnej w rozumieniu prawa cywilnego¹⁰².

J. Boć definiuje zakład jako „jednostkę organizacyjną, powołaną do świadczenia usług niematerialnych na podstawie nawiązanego z użytkownikiem stosunku

99Ibidem, s. 176.

100 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 199 i n.

101Ibidem.

102Ibidem.

48

administracyjnoprawnego¹⁰³. Według J. Bocia cechą charakterystyczną zakładów publicznych jest to, że 1) są one powołane do świadczenia usług niematerialnych w dziedzinie oświaty, kultury, nauki, wychowania, reedukacji, ochrony zdrowia, opieki społecznej, 2) są tworzone przez różne organy administracji państwowej na podstawie różnych podstaw prawnych, w różnych formach aktów kreujący, 3) korzystanie z zakładów jest ograniczone, korzystać z nich mogą bowiem tylko użytkownicy danego zakładu, 4) korzystanie z zakładu może być dobrowolne lub przymusowe, 5) między organami zakładu a użytkownikiem nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny w sposób właściwy dla powstawania tych stosunków, a więc z mocy prawa bądź decyzji administracyjnej, 6) między korzystającym a organami zakładu wytwarza się z mocy prawa lub decyzji o przyjęciu stosunek władztwa zakładowego, którego treść stanowi, z jednej strony, możność jednostronnego ustalenia sytuacji prawnej i faktycznej użytkownika, z drugiej zaś – obowiązek użytkownika poddania się dyspozycjom organów zakładu¹⁰⁴. Podstawa prawna dla władztwa zakładowego jest w pewnym stosunku swobodna wobec porządku prawnego powszechnego; obejmuje ona także akty normatywne typu statutów, regulaminów i zarządzeń, zgodne co do treści z ogólnie obowiązującym prawem, ale skierowane ograniczonego kręgu adresatów¹⁰⁵. Zagwarantowanie wykonania aktów prawnych organów zakładu jest dwojakie: w sytuacji korzystania dobrowolnego głównym środkiem jest usunięcie z grona użytkowników, w sytuacji zaś korzystania przymusowego – możność użycia środków przymusu państwowego, najczęściej przez organy zakładu¹⁰⁶. Według J. Bocia typowymi zakładami administracyjnymi są:

1) w oświacie – szkoły;

2) w kulturze – biblioteki publiczne;

3) w nauce – szkoły wyższe

4) w dziedzinie wychowania – przedszkola samorządowe;

5) w dziedzinie reedukacji – więzienia, domy poprawcze, izby wytrzeźwień;

6) w dziedzinie ochrony zdrowia – szpitale, kliniki;

7) w dziedzinie opieki społecznej – domy dziecka, domy opieki dla ludzi starszych¹⁰⁷.

103 J. Boć, Prawo administracyjne (...), s. 165

104Ibidem.

105Ibidem.

106 J. Boć [w:] J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, Wrocław 1980, s. 77.

107 J. Boć, Prawo administracyjne (...), s. 162.

49

Podkreśla on, że zakłady administracyjne zostały wykreowane do świadczenia usług niematerialnych (humanistyczno-społecznych) w dziedzinie: oświaty, kultury, nauki, wychowania, reedukacji, ochrony zdrowia, opieki społecznej¹⁰⁸.

R. Raszewska-Skałecka przez zakład administracyjny rozumie „ukonstytuowaną jednostkę organizacyjną, świadczącą usługi niematerialne z zakresu administracji publicznej (służące realizacji zadań publicznych), w ramach których stosunki prawne wiążące zakład z użytkownikiem mają charakter administracyjnoprawny”¹⁰⁹.

W tym duchu definiuje też zakład P. Lisowski. Mianowicie - zakładem administracyjnym jest „jednostka organizacyjną zorientowana na świadczenie – w warunkach stosunku zależności zakładowej – usług niematerialnych z zakresu administracji publicznej, której związkiem macierzystym jest przeważnie podmiot administracji publicznej, wykazująca (prawnie sankcjonowaną) tendencję do zdecentralizowanego prowadzenia działalności podstawowej”¹¹⁰. Autor ten opowiada się za używaniem w dalszym ciągu terminu zakład administracyjny, nie zaś zakład publiczny, ze względu na to, że termin ten „jest przede wszystkim precyzyjniejszy od sformułowania >>zakład publiczny<<. Od razu bowiem wskazuje na stricte administracyjne antecedencje zakładowego funkcjonowania (...) sygnalizuje się już na płaszczyźnie terminologicznej ów docelowo administracyjny charakter zakładów. (...) Proponowana konwencja terminologiczna nie gubi więc, lecz podkreśla związek między formą a treścią (...) Nie bez znaczenia jest przy tym to, że w aktualnym stanie normatywnym zwrot >>publiczny<< bywa czasami wykorzystywany do kategoryzowania zakładów. (...) Zaniechanie z korzystania ze zwrotu >>publiczny<< na poziomie zakładu jako kategorii pojęciowej jest zatem pewnie wymuszoną koniecznością. Poza tym umożliwia wykorzystanie tego kwalifikatora na niższym – wewnątrzzakładowym – poziomie klasyfikacji”¹¹¹.

108Ibidem, s. 163.

109 R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego jako źródło prawa, Wrocław 2007, s.

61.

110 P. Lisowski, Szkoła samorządowa jako zakład administracyjny, Wrocław 1997 (rozprawa doktorska) niepubl., s. 139, podano za: P. Lisowski, Prawo zakładowe – in rebus angustis? (Wybrane problemy administracyjnoprawne), Acta Universitatis Wratislaviensis No 3661, „Przegląd Prawa i Administracji” C/1, Wrocław 2015, s. 208.

111 P. Lisowski, Szkoła samorządowa jako zakład administracyjny (...), s. 137-138, 151, podano za: P. Lisowski, Prawo zakładowe – in rebus angustis? (...), s. 208.

50

K. Klonowski przez zakład administracyjny rozumie „upodmiotowioną prawnie jednostkę organizacyjną utworzoną w celu realizacji przypisanych prawem zadań publicznych na rzecz jednostek. Zadania te polegają na wykonywaniu usług niematerialnych w ramach nawiązanych z tą jednostką – użytkownikiem zakładu – stosunków o charakterze administracyjnoprawnym”¹¹².

Z. Leoński, opisując pojęcie zakładu, zwraca uwagę na prowadzenie działalności faktycznej, polegającej na zaspokajaniu potrzeb socjalnych, kulturalnych i wychowawczych społeczeństwa, będące istotą zakładów administracyjnych¹¹³.

M. Wierzbowski i A. Wiktorowska przez zakład w prawie administracyjnym rozumieją

„względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecznym¹¹⁴. Do zakładów zaliczane są np. muzea, biblioteki, szkoły, przedszkola, przychodnie lekarskie, szpitale, a także zakłady karne, wychowawcze, izby wytrzeźwień¹¹⁵. J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska podnoszą, iż zakłady administracyjne mogą być zaliczane do podmiotów administrujących, tj. podmiotów, które w oparciu o prawo zaangażowane są w realizację zadań i kompetencji ze sfery administracji publicznej¹¹⁶.

R. Michalska-Badziak podnosi, że mimo istniejącego zróżnicowania, większość zakładów publicznych wyróżnia się jednak następującymi cechami wspólnymi:

1) wyodrębnienie organizacyjne i powołanie organów zarządzających zakładem;

2) wyposażenie w materialne środki działania;

112 K. Klonowski, Zakład administracyjny. Sytuacja prawna jednostki, rozprawa doktorska, niepubl., Kraków 2009, podano za: tenże, Władztwo zakładowe [w:] J. Łukasiewicz, Władztwo administracyjne. Administracja publiczna w sferze imperium i w sferze dominium, Rzeszów 2012, s. 233.

113 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 70 – 72.

114 M. Wierzbowski, A. Wiktorowicz [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne (...), s. 102.

115Ibidem, s. 103.

116 J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące – kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 206-207.

51

3) cel główny, jakim jest świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecznym;

4) swoisty stosunek prawny łączący organy zakładu i jego użytkowników;

5) forma jednostki budżetowej, chociaż można wśród nich wskazać zakłady budżetowe, a także jednostki posiadające osobowość prawną¹¹⁷

S. Fundowicz podkreślając trudności związane ze zdefiniowaniem pojęcia zakładu podnosi, aby definicji tego pojęcia nie stawiać zbyt wielu wymagań, gdyż w przeciwnym wypadku licznych form organizacyjnych nie można by objąć żadnych pojęciem i ich usystematyzować, a co za tym idzie – nie można by dyskutować o żadnych skutkach prawnych;

przez wąskie patrzenie uszczuplony zostałby właściwy zakres działania i zadań zakładów publicznych¹¹⁸. S. Fundowicz wymienia następujące cechy zakładu publicznego: organizację, wyposażenie we władzę zwierzchnią, prawne upodmiotowienie, prawne zorganizowanie

przez wąskie patrzenie uszczuplony zostałby właściwy zakres działania i zadań zakładów publicznych¹¹⁸. S. Fundowicz wymienia następujące cechy zakładu publicznego: organizację, wyposażenie we władzę zwierzchnią, prawne upodmiotowienie, prawne zorganizowanie

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 41-53)