Polityka regionalna na rozdrożu: pomiędzy wzrostem a wyrównaniem dysproporcji rozwojowych

W polityce regionalnej oraz polityce przestrzennej od kilku lat prowadzi się w Niemczech ożywioną dyskusję na temat roli państwa we wspieraniu rozwoju gos­

podarczego: czy w przyszłości ma ono wspierać wybrane ośrodki wzrostu gospo­

darczego w regionach słabiej rozwiniętych ekonomicznie, czy - jak to miało miejs­

ce do tej pory - wspierać przede wszystkim regiony uboższe, o gorzej rozwiniętej infrastrukturze, traktując je jako całość1.

Dyskusja nie jest nowa. Już w roku 1997, przy okazji seminarium zorganizowa­

nego przez Gesellschaft fur Regionalforschung in Ósterreich, wyraziłem swoją opi­

nię na ten temat. Otóż w sytuacji specyficznych przekształceń strukturalnych, uwa­

runkowanych transformacją w Niemczech Wschodnich, i w świetle rozbieżności zachodzących w polityce regionalnej - szczególnie pomiędzy celami wzrostu a ce­

lami wyrównania poziomów - z ekonomicznego punktu widzenia nadrzędne zna­

czenie należy przypisać celowi wzrostu. Uzasadnienie poglądu: jedynie w drodze celowego priorytetowego wsparcia biegunów wzrostu mających potencjał rozwojo­

wy można ogólnie poprawić konkurencyjność regionów wschodnioniemieckich w międzynarodowym rankingu lokalizacji przedsiębiorstw2. Takie stanowisko stało się w owym czasie przedmiotem gorącej dyskusji uczestników seminarium. Więk­

szość reprezentowała pogląd, według którego w polityce regionalnej, znajdującej się na rozdrożu pomiędzy pożądanym celem wzrostu a celem wyrównania pozio­

mów życia, priorytet należy przyznać rozwojowi przestrzennemu (w rozumieniu solidarności i wyrównania poziomu życia).

1 Zob. G. H eim pold, N e u e O rientierungen f u r die deutsche R aum entw icklungspolitik? - B ericht iiber einen Workshop im IW H im J u n i 2005, „W irtschaft im W andel” 2006, N r. 2, s. 60 i nn.

2K. G loede, T ransform ationsbedingte A nforderungen an die regionale W irtschaftspolitik in O stdeut­

schland, „G esellschaft fur Regionalforschung, Sem inarbcrichte” 1997, Nr. 39, s. 41 i nn.

32 K laus G loede

W kwestii konieczności wprowadzenia nowej orientacji do polityki regionalnej regionów opóźnionych w rozwoju i z trudnościam i strukturalnymi

W porównaniu z poziomem zachodnioniemieckich landów regiony wschodnio- niemieckie w większości są dzisiaj opóźnione w rozwoju gospodarczym i społecz­

nym; rozwijały się bowiem w bardzo zróżnicowany sposób. Jedynie dzięki znacz­

nym transferowym finansowym płynącym z zachodnioniemieckich krajów związko­

wych oraz znacznemu już zadłużeniu jednostek samorządu terytorialnego można utrzymać osiągnięty w większości regionów wschodnioniemieckich poziom życia i finansować wysokie bezrobocie.

Pojawiło się więc wyzwanie podjęcia szybkiej decyzji w kwestii: czy konieczna jest reorientacja ustalonych priorytetów polityki rozwoju przestrzennego państwa czy też polityki regionalnej i czy należy przejąć za nią odpowiedzialność. Przema­

wiają za tym następujące argumenty3:

1. Ograniczone środki budżetowe państwa.

2. Intensyfikacja i zaostrzenie konkurencji pomiędzy regionami i poszczególny­

mi lokalizacjami w dobie globalizacji i integracji europejskiej.

3. Niekorzystne trendy demograficzne (starzenie się społeczeństwa).

4. Konieczność gospodarowania ograniczonymi zasobami energii, surowców i zasobów naturalnych.

Moim zdaniem, koniecznie należy dodać do tego stwierdzenie, że skuteczność dotychczasowej regionalnej polityki wsparcia w Niemczech Wschodnich daleko odbiegała od oczekiwań. Temat ten omawiałem już wielokrotnie na podstawie kon­

kretnego przykładu kraju związkowego Brandenburgii, w trakcie wielu konferencji przeprowadzonych na Uniwersytecie Opolskim4.

Ustalenie priorytetów polityki regionalnej kraju związkowego Brandenburgii

W realiach rozwoju regionalnego Brandenburgii wyraźnie widać jednoznaczne tendencje. Rząd krajowy Brandenburgii obrał na początku procesu transformacji błędną strategię rozwoju regionów, gospodarki i centralnych miejsc w kraju związkowym. Założono, że tak gospodarka, jak i miejscowości w rejonie metropolii berlińskiej będą rozwijały się dobrze, bez szczególnego wsparcia ze strony państwa.

Wsparcie państwa miało się koncentrować na sektorach prywatnych podmiotów gos­

3 G. H cim pold, N e u e O rientierungen..., op.cit., s. 61.

4

K. G loede, K oncepcja p rzestrzennego zagospodarow ania i rozw oju gospodarczego Brandenburgii - założenia i rzeczyw istość, [w:] P rzem iany struktury p rzestrzennej m iast w sferze fu n k c jo n a ln e j i społecznej.

Red. nauk. J. Słodczyk, O pole 2004; K. G loede, D laczego konieczna j e s t korekta system u ośrodków central­

nych dla landu B randenburgii?, [w:] Polityka zrów now ażonego rozw oju ora z instrum enty zarządzania m ia­

stem . Red. nauk. J. S łodczyk, D. Rajchel, O pole 2006.

P olityka regionalna na rozdrożu.. 33

podarczych i jednostkach samorządu terytorialnego, w szczególności zaś na obsza­

rach i miejscowościach znacznie oddalonych od Berlina, aby tym samym wesprzeć rozwój obrzeży landu. Już po dziesięciu latach widoczne były w rzeczywistości całkiem inne od założonych kierunki rozwojowe. W szczególności należy wymie­

nić następujące:

- wzrost gospodarczy ma miejsce przeważnie w rejonie aglomeracji Berlina oraz w kilku centrach wzrostu na terenie landu;

- zaplanowane miejsca centralne rozwijają się w różny sposób i mogą spełnić przewidziane funkcje jedynie częściowo;

- w większości miejscowości, szczególnie na peryferiach, tendencje demograficz­

ne cechuje proces starzenia, ujemny przyrost naturalny i migracja ludności.

Rząd krajowy Brandenburgii opracował w ostatnim roku nową koncepcję rozwo­

ju przestrzennego kraju związkowego, poddał ją debacie, a następnie przyjął do rea­

lizacji.

Do głównych założeń koncepcji należą:

- koncentracja wsparcia gospodarki i jednostek samorządu terytorialnego na nowe rozpoznane i wybrane ośrodki wzrostu (ryc. 1);

- koncentracja wsparcia gospodarki na nowe przyszłościowe branże o potencja­

le wzrostu (ryc. 2).

.Nauruppln Schwedt/Od«r

V « lt*rP S . H«nnlg»d<

FUr*t*nwaJd«

Brandenburg a.d.H. Frankfurt (Od«r)

EisanhUttenstadt Ludwii

Flnstarwald*

Lauchhammar Schwarzh«ld«

S«nft«nbarg regionalne centra wzrostu (15)

□

kilka obszarów kształtujących jedno centrum wzrostu

Ryc. 1. Regionalne centra w zro stu w B randenburgii

3 - Polityka regionalna.

34 K laus G loede

• Biotechnologia* • Logistyka*

• Lotnictwo* • Przemysł metalurgiczny*

• Media/IKT* • Oleje mineralne/Bioenergia

• Przemysł samochodowy* • Optyka*

• Gospodarka energetyczna/technologia • Papier

• Gospodarka geoinformatyczna* • Koleje*

• Gospodarka drzewna • Gospodarka żywnościowa*

• Tworzywa sztuczne* • Turystyka*

Ryc. 2. O bszary kom petencji kraju zw iązkow ego Brandenburgii

* Struktury w ykraczające poza granice B randenburgii-B crlina

Kurorty

Templin Bad Wilsnack Bad Freienwalde Bucków Bad Saarów Belzig

Bad Liebenwerda

Miejsca rekreacyjne

Rheinsberg, Klein Zerlang Neuglobsow, Himmelpfort Lychen, Lindow/Mark W aldsieversdorf W erder/Havel W endisch Rietz Mullrose, Neuzelle Goyatz, Lubben/Spreewald Lubbenau/Spreewald Burg/Spreewald

R yc. 3. K urorty i m iejsca rekreacji

P olityka regionalna na rozdrożu. 35

Kryteriami doboru nowych ośrodków wzrostu i branż charakteryzujących się właściwym potencjałem były:

- rozwój gospodarczy i rynku pracy, w szczególności istniejące w gospodarce branże przyszłościowe;

- korzystne położenie geograficzne i wcielenie do wielkoprzestrzennej infrastruk­

tury;

- wyposażenie w „miękkie” i „twarde” czynniki lokalizacji podmiotów gospo­

darczych;

- istniejące placówki naukowo-badawcze;

- oczekiwane tendencje demograficzne.

-SiŁ Atrakcje turystyczne Spreewald

Biosphare Potsdam Filmpark Babelsberg Flaming-Skate-Region Tropical Islands Resort Eurospeedway Lausitz

„Snowtropolis" Senftenberg IBA-Furst-Puckler-Land

Uzdrow iska i basen y Templin, Schwedt/Oder Bad Wilsnack, Oranienburg Furstenwalde, Brandenburg/H Potsdam, Ludwigsfelde Luckenwalde, Belzig Bad Saarów, Lubbenau Burg/Spreewald Bad Liebenwerda

Ryc. 4. A trakcje turystyczne i baseny

36 Klaus G loede

Ponieważ Brandenburgia posiada wszelkie szanse rozwoju turystyki, została w związku tym wypracowana równocześnie koncepcja dalszego jego rozwoju wraz z towarzyszącą infrastrukturą (ryc. 3, 4).

Wróćmy jednak do zasadniczego toku rozważań, a więc relacji, w jakiej powinny się do siebie znajdować w polityce regionalnej cel wzrostu gospodarczego i cel wy­

równania dysproporcji regionalnych5.

Powody przem awiające za priorytetowym traktowaniem celu wzrostu w polityce regionalnej

Silniejsza koncentracja regionalnej polityki wsparcia na celach wzrostu w regio­

nach zapóźnionych uzasadniona jest w nowoczesnych metodach naukowych z za­

kresu ekonomii rozwoju regionalnego uwypukleniem korzyści wynikających z two­

rzenia się aglomeracji6.

Wciąż żywo dyskutowaną kwestią pozostaje sposób, w jaki państwo ma identyfi­

kować owe centra wzrostu i jak mogłoby wyglądać wsparcie ośrodków wzrostu, je ­ żeli miałyby rokować szanse powodzenia w przyszłości. Podanie jednoznacznej od­

powiedzi utrudnione jest wciąż wielkim deficytem w nauce opracowań dotyczących rozwoju empirycznego w regionach o słabo rozwiniętej infrastrukturze, ale również licznymi zastrzeżeniami natury teoretycznej. Pokazały to również warsztaty zor­

ganizowane przez Institut fur Wirtschaftsforschung Halle w roku 20057.

Mimo teoretycznego deficytu polityka prowadzona w Brandenburgii przeszła już w tym czasie do etapu identyfikowania ośrodków wzrostu i reorientacji samej poli­

tyki regionalnej.

Przykładowo, również w Niemczech właściwe urzędy federalne wybrały jedenaście tzw. europejskich regionów metropolitalnych, które w dotychczasowej hierarchii na­

leży umieścić nad ośrodkami głównymi8. W tym przypadku chodzi o jednostki teryto­

rialne, które mają funkcjonować jako „motory wzrostu”, by regiony, w których nastę­

pują przemiany strukturalne, mogły korzystać ze wsparcia państwa (ryc. 5, 6).

Na przykładzie Brandenburgii zauważymy, że również na poziomie niemieckich krajów związkowych, w szczególności w Niemczech Wschodnich, opracowywane są nowe koncepcje strategii wsparcia rozwoju regionalnego, ze szczególnym uwzględ­

nieniem ośrodków wzrostu. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę na Saksonię, która już od początku transformacji prowadziła politykę wspierania klastrów.

Wsparcie gospodarcze w sposób zamierzony koncentruje się tam na

Polityka regionalna na rozdrożu.. 37

' A ' ' 1i

p;H regiony metropolitalne

--- sieci uzupełniające metropolie

ogólnogospodarcze motory wzrostu

O obszary przejściowe między obszarami metropolitalnymi

przemiany strukturalne

klastry gospodarcze

O □

o centra główne

• centra średnie z funkcjami centr głównych

obszary peryferyjne obszary środkowe obszary centralne

Ryc. 5. Elem enty w zrostu

38 Klaus G loede

O

centra regionów metropolitalnych

m

główne miejsca lokalizacji

♦ pośrednie miejsca lokalizacji

□

obszary zagrożone, wymagające dużych działań dostosowawczych

□

obszary częściowo zagrożone, wymagające średnich działań dostosowawczych

88

centra wymagające istotnych działań dostosowawczych

O centra główne

* centra średnie

obszary peryferyjne obszary pośrednie

jgff

obszary centralne

Ryc. 6. O bszary zagrożone i w ym agające działań dostosow aw czych

P olityka regionalna na rozdrożu.. 39

niających się branżach o wysokim potencjale na przyszłość. Branże ujęte w sześciu regionalnych priorytetach przemysłowych bardzo owocnie się rozwijają9 (ryc. 7).

Ryc. 7. C entra przem ysłow e w Saksonii

Możliwości i granice regionalnej polityki wyrównywania dysproporcji rozwojowych

Zdecydowany zwrot w kierunku polityki regionalnej zorientowanej na wzrost prowokuje pytanie: z jakiego wsparcia powinny korzystać w przyszłości regiony zapóźnione oraz lokalizacje przedsiębiorstw w rozumieniu polityki wyrównywania dysproporcji rozwojowych?10. Uzasadnienie konieczności realizacji celu wyrówna­

nia dysproporcji wynika zasadniczo z argumentów nieekonomicznych, w szczegól­

ności zaś z celów polityki społecznej (np. poprawa jakości życia).

Cele takie mają oddziaływać jako wyrównanie sił rynkowych społecznie zróżni­

cowanych i pociągają za sobą wysokie nakłady finansowe państwa. Skutki polityki wyrównania dysproporcji są nieprzewidywalne i trudne do skwantyfikowania w rzeczywistości. Warunkiem prowadzenia skutecznej polityki wyrównania dys­

9E. H aackc, M. H offm ann, M usterschiiler m it M acken, „W irtschaftsw oche” 2006, N r. 19, s. 47 i nn.

10 G. H eim pold, N e u e O rientierungen..., op.cit., s. 63.

Zwickau/ ^ 0 #Freiberg

W dokumencie Polityka regionalna w okresie transformacji : cele, doświadczenia, perspektywy : księga jubileuszowa dedykowana profesorowi dr. hab. Klausowi Gloede w siedemdziesiątą rocznicę urodzin (Stron 34-42)