rozwoju?
Rozwój infrastruktury w Polsce i sposoby jego finansowania w nadchodzących latach są obecnie przedmiotem licznych analiz i dyskusji. Wypowiedzi ekspertów i przedstawicieli rządu koncentrują się zwłaszcza wokół pełnego wykorzystania fun-duszy strukturalnych Unii Europejskiej uzyskanych przez Polskę w ramach perspek-tywy finansowej 2014–2020, a także wokół realizacji nowych programów wsparcia inwestycji infrastrukturalnych, tak unijnych (Connecting Europe Facility, Plan Juncke-ra), jak i krajowych (Program Inwestycji Polskich).
Na tym tle publiczna dyskusja na temat rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywat-nego w Polsce wydaje się toczyć trochę na marginesie główPubliczno-Prywat-nego nurtu wydarzeń.
Można też zauważyć pewne znużenie uczestników debaty o PPP, którzy od dobrych kilku lat podkreślają zalety tej formuły inwestycji publicznych i domagają się jej szer-szego stosowania w Polsce, jednak ich argumenty i postulaty nie wywołują po stronie państwa większego odzewu. W lutym 2008 roku czołowy portal budowlany zamie-ścił materiał zatytułowany Dlaczego PPP udaje się wszędzie, tylko nie u nas?1 Jeszcze w marcu 2013 roku znany dziennikarz ekonomiczny oceniał, że PPP w Polsce nigdy się nie uda.2 Ostatnio atmosfera wokół PPP nieco się poprawiła, ale przeważa pogląd że
„w Polsce o PPP jak dotąd tylko się mówi”.
Eksperci konsekwentnie chwalą wyższą efektywność ekonomiczną PPP w porów-naniu do tradycyjnych projektów infrastrukturalnych finansowanych z budżetu. Jed-nak instytucje publiczne odpowiedzialne za realizację inwestycji w infrastrukturze, do których z natury rzeczy należy inicjatywa w kwestii planowania i wdrażania przed-sięwzięć PPP, w większości przyjmują tutaj postawę pełną rezerwy. W prywatnych rozmowach wielu przedstawicieli ministerstw i organów samorządowych podkreśla obawy przed PPP (osławione „czwarte P”), jakkolwiek obawy te znacznie częściej wynikają z zasłyszanych opinii niż z własnych złych doświadczeń z tymi projektami.
1 Dlaczego PPP udaje się wszędzie, tylko nie u nas? http://www.muratorplus.pl/biznes/wiesci-z-rynku/
dlaczego-ppp-udaje-sie-wszedzie-tylko-nie-u-nas_62254.html [dostęp: 22.02.2008].
2 J. Cipiur, Procesy inwestycyjne: PPP w Polsce nigdy się nie uda http://www.obserwatorfinansowy.pl/
forma/debata/procesy-inwestycyjne-ppp-w-polsce-sie-nigdy-nie-uda/ [dostęp: 27.032013].
pozytywnie, do czego przyczynił się przychylny raport NIK z 2013 roku3. Ale ciągle brakuje konkretnych, aktywnych działań państwa promujących stosowanie tej formu-ły inwestycji lub eliminujących różne zidentyfikowane bariery jej rozwoju.
Wśród ekonomistów i przedstawicieli biznesu dominuje pogląd, że rola PPP w Pol-sce jest ciągle marginalna, a postęp we wdrażaniu przedsięwzięć PPP frustrująco po-wolny, przez co wielki potencjał tego rozwiązania dla rozwoju polskiej infrastruktury pozostaje w znacznym stopniu niewykorzystany. Najczęstszą konkluzją większości wypowiedzi na temat perspektyw PPP w Polsce jest pesymistyczna prognoza, że do momentu zakończenia obecnej perspektywy finansowej UE (rok 2020, a nawet 2023, jeśli uwzględnić pełny cykl rozliczeń projektów unijnych) na znaczący rozwój PPP nie ma co liczyć4.
Powstaje pytanie: czy to poczucie rezygnacji u zwolenników PPP jest uzasadnione?
Czy ta formuła inwestycji publicznych rzeczywiście znajduje się w Polsce w swoistym ślepym zaułku i dlaczego tak się dzieje? Czy można wskazać na działania, koncepcje czy choćby tylko kierunki myślenia, które pozwoliłyby zdynamizować jej rozwój z ko-rzyścią dla państwa i gospodarki?
Niniejszy artykuł będzie próbą odpowiedzi na te pytania w oparciu o konkret-ne doświadczenia trzech krajów stanowiących ścisłą światową czołówkę w zakresie wykorzystania PPP – Wielkiej Brytanii, Australii i Kanady. Można zapytać: czemu akurat przykład tej trójki liderów ma stworzyć dla Polski perspektywę dla szerszego zastosowania PPP? Otóż program PPP we wspomnianych krajach przeszedł znamien-ną ewolucję, która wykazuje pewne istotne podobieństwa i która wydaje się wyrażać pewne dość uniwersalne prawidłowości związane nie tylko ze stosowaniem PPP, ale też z funkcjonowaniem całej dziedziny inwestycji publicznych. PPP wcale nie od razu odniosło tam sukces i warto prześledzić, jakie wnioski wyciągnięto z pierwszych prób i błędów, aby móc w pełni wykorzystać potencjał tej formuły inwestycji dla rozwo-ju infrastruktury5.
1. Sytuacja PPP w Polsce
Tak jak w każdym kraju, również w Polsce uwarunkowania dla rozwoju PPP są wy-padkową złożonego splotu czynników politycznych, instytucjonalnych,
ekonomicz-3 Najwyższa Izba Kontroli, Realizacja przedsięwzięć w systemie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.
Informacja o wynikach kontroli, 24 kwietnia 2013 r.
4 Por. G. Łyś, PPP drgnie dopiero, gdy skończą się pieniądze unijne, http://www.obserwatorfinansowy.pl/
forma/rotator/ppp-drgnie-dopiero-gdy-skoncza-sie-pieniadze-unijne/[dostęp: 23.042015].
5 Autor wykorzystał w niniejszym artykule częściowe efekty prac badawczych prowadzonych w ramach projektu systemowego Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pn. Partnerstwo publiczno-prywat-ne. Przykładem szczegółowego rozwinięcia problemu ewolucji programu PPP na przykładzie Kanady jest artykuł: K. Szymański, Partnerstwo publiczno-prywatne w Kanadzie. Model i czynniki sukcesu, PARP, Biuletyn partnerstwa publiczno-prywatnego nr 10/2014, s. 35 i nast.
nych i formy jej finansowania. PPP może być wykorzystywane szeroko, w niewielkim stopniu bądź wcale, w zależności m.in. od koncepcji i rozwiązań instytucjonalnych w zakresie zarządzania infrastrukturą, stosunków własnościowych i potrzeb inwe-stycyjnych sektora infrastruktury, stanu rynku budownictwa infrastrukturalnego czy form i dostępności długoterminowego finansowania dla projektów inwestycyjnych.
Nie ulega wątpliwości, że układ wspomnianych czynników, jaki ukształtował się w Polsce w ostatnich latach, wykreował bardzo poważne bariery dla szerokiego wy-korzystania formuły PPP w sferze inwestycji publicznych.
Najważniejszą z tych przeszkód wydaje się przyjęty w ciągu ostatniej dekady mo-del finansowania inwestycji infrastrukturalnych, którego podstawą są dotacje budże-towe połączone z dotacjami z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Przesłanką dominacji takiego modelu była dostępność ogromnej puli dotacji z funduszy struk-turalnych UE, uzyskanych przez Polskę w trakcie poprzedniej unijnej perspektywy finansowej (2007–2013). Dostępność ta została utrzymana także w okresie obecnej perspektywy (2014–2020).
Skalę wsparcia finansowego Unii Europejskiej dla inwestycji w budowę dróg i au-tostrad w Polsce – drogownictwo jest zdecydowanie najbardziej kapitałochłonnym sektorem infrastruktury – obrazuje tabela 1 poniżej. Ilustruje ona planowany udział funduszy UE w całości wydatków na inwestycje drogowe realizowane przez General-ną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z założeniami trzech wieloletnich Programów Budowy Dróg Krajowych przyjętych przez polski rząd6.
Realizacja wspomnianych planów dość wyraźnie odbiegała od założeń wyjścio-wych, najczęściej w dół (wiele projektów opóźniło się w realizacji, ponadto wartość projektów określona w przetargach była często niższa od planowanych kosztorysów).
Przykładowo rzeczywiste wydatki GDDKiA w latach 2008–2012 wyniosły 100,9 mld zł, co stanowiło nieco ponad 83% wyjściowej kwoty inwestycji7. Odchylenia wartości i terminów realizowanych projektów od planu wpływały z natury rzeczy na rozkład w czasie strumieni finansowych, ale nie powinny znacząco zmienić generalnych pro-porcji źródeł finansowania8.
Warto jeszcze zauważyć, że jeśli spojrzeć na źródła finansowania indywidualnych projektów dotowanych przez UE, udział funduszy europejskich był tam zazwyczaj wyraźnie wyższy niż wskaźniki tabeli 1, gdyż nie wszystkie inwestycje były
współfi-6 PBDK na lata 2008–2012 został przyjęty Uchwałą Rady Ministrów z 25 września 2007 r., a PBDK na lata 2011–2015 Uchwałą Rady Ministrów z 25 stycznia 2011 r. (nowy plan został wdrożony już w okresie realizacji starego). PBDK na lata 2014–2023 znajduje się jeszcze w trakcie prac, obecnie dostępny jest jedynie projekt planu z 22 grudnia 2014 r. Wszystkie w/w plany obejmują tzw. drogi krajowe, tak więc nie widać nich dróg samorządowych, które mogą być współfinansowane ze środków Unii w ramach właściwych Regionalnych Programów Operacyjnych.
7 Por. Ernst & Young, Analiza rynku infrastruktury drogowej w Polsce, 14.02.2014, s.25.
8 Przepływy finansowe związane z projektami wspieranymi przez fundusze UE są tak czy owak przesu-nięte w czasie (przynajmniej o 12–18 miesięcy w stosunku do faktycznej realizacji), gdyż technicznie bu-dżet unijny refunduje wydatki już uprzednio poniesione w projekcie i sfinansowane przez rząd polski.
nym sensie zaniżają rolę „czynnika unijnego” w finansowaniu infrastruktury w Pol-sce, gdyż poważna część kwot wykazywanych w statystykach jako „środki krajowe”
faktycznie pochodzi z kredytów uzyskanych przez Polskę w Europejskim Banku In-westycyjnym, a więc banku związanego instytucjonalnie i politycznie z Unią Euro-pejską9.
Tab. 1. Planowany udział funduszy strukturalnych UE w inwestycjach drogowych w Polsce Program rządowy
Łączne wydatki (mld zł)
Wydatki ze środków UE
(mld zł)
Udział środków UE (mld zł)
pBdK 2008–2012 121,0 35,0 29,0%
pBdK 2011–2015 72,4 35,6 49%
pBdK 2014–2023 155,9 44,9 29%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z aneksów statystycznych poszczególnych Programów Budowy Dróg Krajowych (bez późniejszych korekt).
Co bardzo ważne, czynnik obiektywny, czyli możliwość łatwego dostępu do fun-duszy UE, został wydatnie wzmocniony przez czynnik polityczny – bardzo silny na-cisk rządu na podmioty sektora publicznego, aby w maksymalnym stopniu wyko-rzystywały środki unijne. Pełna absorpcja funduszy UE stała się w gruncie rzeczy naczelnym strategicznym celem rządu, który podporządkował realizacji tego celu wszystkie procesy decyzyjne i procedury związane z inwestycjami publicznymi.
Dla ekonomistów jest oczywiście sprawą dyskusyjną, czy wspomniana polityka rządu jest optymalna z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Polski. Jej głównym motywem jest założenie, że dotacje UE są najtańszym źródłem finansowania rozwoju, swoistą „manną z nieba”, stąd wszędzie tam gdzie to możliwe to one powinny być punktem wyjścia do montażu finansowania inwestycji. Z założeniem tym trudno po-lemizować, tyle że przyjęta polityka ma też swoje negatywne skutki uboczne. Mówiąc w dużym skrócie, absolutny imperatyw, aby wydać w całości ogromne posiadane środki, prowadził niejednokrotnie do podejmowania realizacji projektów o relatyw-nie niskiej efektywności ekonomicznej, deformacji w stosowaniu procedur zamówień publicznych oraz zaburzeń w funkcjonowaniu rynku budownictwa inwestycyjnego.
Nastawienie polityki rządu na maksymalne wykorzystanie funduszy unijnych miało w płaszczyźnie instytucjonalnej również i ten efekt, że instytucje centralne i sa-morządowe podejmujące inwestycje w infrastrukturze dostosowały się do tego
prio-9 Polska korzysta także z kredytów innych międzynarodowych banków rozwojowych, jak Bank Świato-wy czy Europejski Bank OdbudoŚwiato-wy i Rozwoju, ale nie na tak dużą skalę jak w przypadku EBI.
tej okazji procesy i struktury organizacyjne mają zaś naturalną tendencję do utrwala-nia swojej egzystencji.
Przy tak ukształtowanym otoczeniu dla organizacji i finansowania inwestycji pu-blicznych trudno się dziwić, że sprawa wykorzystania i promowania formuły PPP została zepchnięta na dalszy plan. Bezprecedensowa skala frontu inwestycyjnego współfinansowanego ze środków UE wymagała od podmiotów publicznych zaanga-żowanych w projekty unijne ogromnego wysiłku, aby sprawnie wydatkować i rozli-czyć otrzymane fundusze, stąd na wdrażanie bardziej złożonych form inwestycji zwy-czajnie zabrakło czasu i energii.
Jedynym w zasadzie kierunkiem wspierania PPP, gdzie rzeczywiście widać ini-cjatywę i aktywne zaangażowanie strony rządowej, jest promowanie tzw. projektów hybrydowych, łączących formułę PPP z wykorzystaniem funduszy unijnych (dotacji lub rzadziej instrumentów zwrotnych, np. pożyczek pozyskanych w ramach progra-mu JESSICA). Dużym sukcesem jest tu doprowadzenie do etapu realizacji dużego projektu budowy spalarni odpadów w Poznaniu, ale ciągle nie wiadomo, czy za tym pilotażowym projektem pójdą następne.
Dominacja budżetowo-unijnego mechanizmu finansowania infrastruktury wyda-je się być w dużej mierze odpowiedzialna za fakt, że nie wprowadzono dotychczas w Polsce szeregu rozwiązań instytucjonalnych i regulacyjnych, które na świecie uwa-żane są za niezbędne do pełnego wykorzystania potencjału PPP. Zwolennicy zwięk-szenia roli PPP w Polsce wskazują zwłaszcza na brak instytucji odpowiedzialnej za koordynowanie w całościowy sposób funkcjonowania polskiego programu PPP oraz łączący się z tym brak ogólnej krajowej strategii wykorzystania PPP, brak obowiązko-wych standardów w zakresie procesów decyzyjnych i rozwiązań projektoobowiązko-wych, nieja-sności w zakresie regulacji finansowo-księgowe dotyczące PPP itd.
Niedostatki otoczenia instytucjonalnego są niewątpliwie ważną barierą hamującą rozwój PPP w Polsce. Ta forma inwestycji ze swej natury wymaga zdecydowanego wsparcia ze strony państwa, jeśli ma zaistnieć na szerszą skalę na rynku inwestycyj-nym. PPP jest po prostu rozwiązaniem bardziej skomplikowanym i ryzykownym dla decydentów publicznych niż tradycyjne zamówienia publiczne finansowane z budże-tu. Dylemat urzędnika dokonującego wyboru między budżetowym wariantem inwe-stycji a wariantem PPP można wyrazić odnosząc się do pytania „czy lepszy wróbel w garści, czy gołąb na dachu”. Przysłowiowym wróblem jest dobrze znany i prosty w obsłudze wariant budżetowy, zaś rolę gołębia gra PPP, które jest trudniejsze i bar-dziej kosztowne w przygotowaniu, a jednocześnie oferuje korzyści, które co prawda mogą być bardzo duże, ale wcale nie są pewne, a jeśli się w ogóle zmaterializują, to dopiero w przyszłości i to często odległej.
W rezultacie podmioty publiczne wykazują całkowicie logiczną tendencję do pre-ferowania w normalnych warunkach formuły tradycyjnej i zazwyczaj trzymają się jej tak długo, dopóki dysponują środkami w budżecie. PPP jest w tej sytuacji traktowane jako opcja ostatniego wyboru. Innymi słowy, staje się ono dla decydenta publicznego interesującym wariantem inwestycji dopiero wtedy, gdy napotka on barierę braku