Problematyka zakładów administracyjnych w nauce francuskiej

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 30-33)

Rozdział 1. Historyczne a aktualne zapatrywania nauki na instytucję zakładu publicznego (administracyjnego) (administracyjnego)

1.2. Zakłady administracyjne w nauce prawa w ujęciu historycznym 17

1.2.1. Problematyka zakładów administracyjnych w nauce francuskiej

We Francji instytucje określane mianem zakładów publicznych działały już w XVIII w.20 Jednak status tamtych zakładów dalece odbiegał od aktualnego rozumienia charakteru zakładów administracyjnych. Jak już wspomniano, w drugiej połowie XIX w. ukształtowało się pojęcie zakładu publicznego w sensie współczesnym, tj. instytucji publicznej wykonującej zadania państwa. Ponadto, o czym będzie jeszcze mowa, w nauce francuskiej wyróżniono kategorię zakładów użyteczności publicznej, tj. instytucji prywatnej działającej, ale wykonującej pewne zadania publiczne. Tymi pojęciami zajęła się też francuska teoria prawa administracyjnego21. Należy przy tym pamiętać, iż charakterystyczną cechą stanowisk nauki francuskiej jest wyjście od koncepcji szeroko rozumianej służby publicznej.

Powodowało to przykładanie mniejszej wagi niż w przypadku nauki niemieckiej, do ścisłego określania cech ustrojowo - organizacyjnych zakładów administracyjnych i ich charakteru prawnego. Jednak „łatwość” objęcia (w świetle doktryny służby publicznej) pojęciem zakładów publicznych różnych form organizacyjno-prawnych, skłaniała do poszukiwania elementów odróżniających zakłady administracyjne od innych instytucji publicznych. Generalnie, nauka francuska postrzegała zakłady publiczne jako jednostki organizacyjne mające osobowość prawną i traktowała je jako element służb publicznych. Spośród autorów francuskich na uwagę zasługują prace naukowe i poglądy takich osób, jak: L. Duguit, M. Yauthier, M. Joume, M.

Dendias, M. Hauriou, L. Rolland, A. Laubadere, H. Nezard, R. Connois, J. Rivero.

W tym miejscu należy dokonać rekapitulacji twierdzeń ww. autorów odnośnie do ich ujęcia pojęcia zakładu publicznego. Zwraca uwagę zakorzenienie tego pojęcia w charakterystycznej dla francuskiego prawa administracyjnego koncepcji „służby publicznej”

(service public).

M. Yauthier określał zakłady publiczne jako służby publiczne, administrowane w sposób względnie autonomiczny, posiadające własne zobowiązania i środki oraz wyposażone w osobowość cywilną22. Podobnie M. Joume – według niego zakładami

20

22 M. Yauthier, Precis du droit administratif de la Belgiąue,Bruxelles 1928, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46

31

publicznymi są służby publiczne o charakterze autonomicznym, mające własny budżet i osobowość prawną. Osobowość prawna zakładu administracyjnego jest natomiast różna od osobowości finansowej, zakres tej pierwszej jest szerszy23. M. Dendias uważał, iż zakłady publiczne to służby publiczne wyposażone w osobowość prawną24. Kolejno - dla M. Hauriou zakład publiczny jest służbą publiczną, wyspecjalizowaną, mającą osobowość prawną25. Według L. Rollanda zakład publiczny jest wyspecjalizowaną osobą prawa publicznego, wyposażoną w określone środki materialne, przeznaczoną do pełnienia jednej lub kilku służb publicznych26. Zdaniem A. Laubadere’a zakład publiczny jest rodzajem zarządu służbami publicznymi, charakteryzujący się tym, że jest organizmem publicznym mającym pewną autonomię, która wyraża się w osobowości prawnej27.

H. Nezard wskazywał, iż zakłady publiczne są służbami administracyjnymi, utworzonymi przez administrację, wyspecjalizowanymi i wyposażonymi w osobowość prawną.

Posiadają one własny majątek a dochody własne przeznaczone są na własne wydatki28. L.

Duguit przez pojęcie zakładu publicznego rozumiał służbę publiczną, wyposażoną w pewien zasób dóbr, przeznaczonych specjalnie i wyłącznie na cele danej służby, dobra te tworzą majątek specjalny i odrębny, zakład publiczny w sensie tradycyjnej typologii osób prawnych jest fundacją (co istotne – nie korporacją)29. Według R. Connois’a każda wyodrębniona w jakiś sposób z administracji jednostka organizacyjna, pełniąca służbę publiczną i wyposażona w osobowość prawną, jest zakładem publicznym. Stojąc na tym stanowisku w wielu wątpliwych przypadkach zaliczał przedsiębiorstwa publiczne do kategorii zakładów publicznych. W tej kategorii w sposób wyraźny wyodrębniane były z jednej strony zakłady o charakterze administracyjnym, a z drugiej - zakłady o charakterze przemysłowym i zakłady

23 M. Joume, Precis de droit administratif, Paris 1925, s. 191, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

24M. Dendias, Le gouvernement local. La centralisation et la decentralisation administratives,Paris 1930, s. 146, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

25M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Paris 1921, s. 303, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

26L. Rolland, Precis de droit administratif, Paris 1930, s. 24, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

27A. Laubadere, Manuel de droit administratif, Paris 1960, s. 219, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

28H. Nezard, Elements de droit public, Paris 1928, s. 131, podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

29 L. Duguit, Traite de droit constitutionnel, t. II, Paris 1928, s. 61 i n., podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

32

o charakterze handlowym30. Podobny punkt widzenia postulował J. Rivero – sugerował, aby pojęcie zakładu publicznego ograniczyć do zakładów, które nauka francuskiego prawa administracyjnego zalicza do zakładów publicznych o charakterze administracyjnym, gdyż są to jednostki o podobnej sytuacji prawnej, natomiast drugą kategorię, tj. zakłady publiczne o charakterze przemysłowym lub handlowym, zaklasyfikować do grupy przedsiębiorstw publicznych31.

Niejako obok pojęcia zakładów publicznych przedstawiciele francuskiej nauki wypracowali pojęcie zakładów użyteczności publicznej jako instytucji utworzonych z prywatnej inicjatywy, nienależących do struktur organizacyjnych administracji publicznej, wykonujących dobrowolnie, na zasadach non-profit, pewne zadania publiczne32. W tym rozumieniu chociażby stowarzyszenie czy fundacja może być uznana za zakład użyteczności publicznej33. Funkcjonowanie tych zakładów odbywało się z reguły na podstawie norm o charakterze prywatnoprawnym. Właśnie prywatny charakter zakładów użyteczności publicznej jest uważany za najistotniejszą cechę, która pozwala na odróżnienie ich od zakładów publicznych; zakład użyteczności publicznej istnieje, jeśli zaspakajanie jakiejś potrzeby interesu ogółu nie jest w całości zapewnione przez służbę publiczną i gdy władza publiczna akceptuje współpracę osób prywatnych ze specjalnym prywatnym przedsięwzięciem, utworzonym w tym celu34.

Warto podkreślić nową tendencję w ustawodawstwie i orzecznictwie francuskim, kreującą inny, niżli klasyczna „instytucja publiczna” (zakład publiczny) podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. „osoby publiczne” (personnes publiques). Wynika to ze specyfiki danego zakładu (instytucji publicznej); są one podobne do klasycznych etablissements publics, jednakże nie zostały tak zakwalifikowane przez ustawodawcę. Przykładem jest tutaj status centralnego Banku Francji, który zgodnie z orzeczeniem Rady Stanu z 22 marca 2000 r.,

30R. Connois, La notion d’etablissementpublic en droit administratif francais, Paris 1959, s. 31, podano za:

P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

31J. Rivero, Droit administratif, Paris 1962, s. 403 i n., podano za: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 47.

32 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 47.

33Ibidem.

34Ibidem.

33

potwierdzającym wcześniejszą linię orzeczniczą, został – wobec luki w ustawodawstwie francuskim – potraktowany jako sui generis osoba publiczna35.

1.2.2. Problematyka zakładów administracyjnych w nauce niemieckiej, austriackiej

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 30-33)