Problemy na drodze kodyfi kacji prawa ochrony środowiska

W naszych rozważaniach napotykamy pytanie, które jest związane z kwestią dojrzałości prawa ochrony środowiska do uregulowania kodeksowego. Przeciwnicy kodyfi -kacji prawa ochrony środowiska twierdzą, że przeszkodą jest problem rozgraniczenia sfer regulowanych np. przez prawo ochrony środowiska i  prawo administracyjne. Kwestia ta, w moim przekonaniu, istniała w pewnym natężeniu i w proporcjach pod koniec lat 70. XX w., kiedy to przepisy prawne, chroniące środowisko, regulowały znacznie mniejszy od dzisiejszego zakres stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych. Rozwój współczesnego prawa ochrony środowiska ukazuje od pew-nego czasu, a zwłaszcza po wejściu naszego państwa do UE, dużą dynamikę przyro-stu materii normatywnej.

Problemem, który dostrzegam na drodze do przyszłej kodyfi kacji prawa ochrony środowiska, jest bardzo obszerny zakres materii normatywnej tego prawa,

33 S. Szer, Prawo rodzinne, odrębna gałąź prawa, „PiP” 1957/3, s. 469-474.

który może sprawiać wrażenie zbyt szerokiego na podjęcie prób jego kodyfi kacji. Za-rysowanie granic prawa ochrony środowiska, szczególnie na liniach stycznych z pra-wem administracyjnym, konstytucyjnym czy praz pra-wem cywilnym, jest również sprawą bardzo ważną do rozstrzygnięcia na początku. Należy podjąć próbę przynajmniej wstępnego uporządkowania bardzo złożonej legislacji dotyczącej prawa ochrony śro-dowiska. Fundamentalne znaczenie dla dalszego rozważania kwestii przyszłej kody-fi kacji prawa ochrony środowiska będzie miało sprecyzowanie stanowiska w sprawie przyjęcia określonego sposobu i form porządkowania przepisów prawnych, chronią-cych środowisko. Na drodze tych poszukiwań nie uda się uniknąć bardzo trudnego problemu teoretycznego, związanego z podziałem prawa na gałęzie. Zagadnienie to jest niezwykle ważne dla rozważania samej możliwości kodyfi kacji prawa ochrony środowiska.

Dla celów dalszych rozważań przyjmuję tezę o istnieniu prawa ochrony środo-wiska jako wyodrębniającego się obszaru obowiązującego prawa. Uważam, że prawo to różni się od innych gałęzi systemu ze względu na przedmiot regulacji prawnej rozumianej jako rodzaj stosunków społecznych podlegających normowaniu. W ni-niejszej pracy swoje zainteresowania skierowałem na przejawy procesu tworzenia się systemu prawa ochrony środowiska, z jego zasadami prawnymi na czele. Świadoma refl eksja metodologiczna nad tym procesem wydaje się potrzebna i celowa. Powinna ona obejmować zwłaszcza procesy doskonalenia prawa ochrony środowiska w postaci jego kodyfi kacji. Podstawowym teoretycznym założeniem systemu prawa ochrony środowiska jest teza o wzajemnym powiązaniu wszystkich jego części składowych. Jedność i  kompleksowość prawa ochrony środowiska powinna być odzwierciedle-niem samej jedności środowiska. Związki i powiązania części składowych systemu prawa ochrony środowiska nie są stałe i niezmienne. Prawo ochrony środowiska syn-tetyzuje za pomocą zasad prawnych swoją treść ochronną. Do rozległego obszaru prawa ochrony środowiska zaliczam np. przepisy dotyczące planowania i zagospoda-rowania przestrzennego, prawa energetycznego, prawa geologicznego i górniczego.

Włączeniu do szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska powinny podle-gać normy, za pomocą których następuje ingerencja w obszar korzystania z zasobów środowiska. Wskazuje na to przede wszystkim zakres ustawy p.o.ś., w której mamy przepisy odnoszące się do wszystkich zasobów środowiska. Według J. Sommera, przeszkodą we wprowadzeniu kodyfi kacji prawa ochrony środowiska w państwach

członkowskich UE jest mała systemowość prawa wspólnotowego35. Jasne stanowisko

na temat kodyfi kacji prawa ochrony środowiska zajmuje R. Paczuski. Jego zdaniem:

winna ona być uznana za podstawowy cel strategiczny w polityce ochrony śro-dowiska państwa, któremu – w ramach ustalonego programu działania – winny być podporządkowane cele taktyczne i operacyjne dotyczące cząstkowych regulacji

praw-35 J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska i  jej uwarunkowania – problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005, s. 93.

38 Piotr Korzeniowski

nych z zakresu ochrony środowiska, by były to rozwiązania systemowe i spójne z kom-pleksową regulacja prawną.36

Autor ten słusznie uważa, że „rozwiązania prawne winny przybliżać, a  nie odda-lać osiągnięcie celu strategicznego, tzn. kodeksu jako docelowego modelu polskiego

prawa ochrony środowiska”37. Oprócz zaprezentowanych prób podejmowania działań

kodyfi kacyjnych w niektórych państwach europejskich należy także zwrócić uwagę na realizowaną koncepcję ustaw wiodących. Ich celem jest wytyczenie głównych kie-runków oraz zasad regulacji prawnej w pewnych działach życia społecznego czy też gospodarczego. Są to te dziedziny, które jeszcze nie są dojrzałe do realizacji procesu kodyfi kacji.

Tworzenie ustaw wiodących pozostawia otwartą drogę dla konsekwentnego, dalszego ich rozwijania za pomocą ustaw dodatkowych, w kierunku kodyfi kacji

pew-nego zbioru przepisów prawa38. Ustawy wiodące, mające charakter ogólny, tworzą

regulacje prawne, które są wyodrębnione legislacyjnie, przedmiotowo, problemowo, podmiotowo i funkcjonalnie oraz zbliżają się w swoim kształcie normatywnym do „małych kodyfi kacji”.

Proces porządkowania prawa materialnego następuje głównie poprzez zespala-nie materialnoprawnych przepisów oraz instrumentów prawnych, według kryterium przedmiotowego w ramach generalnych ustaw wiodących. Stanowią one wyodręb-niony fragment zespołu przepisów prawnych, tworzących bazę i punkt wyjścia dla określonego obszaru regulacji prawnej. Ustawa wiodąca w  założeniu ma charakter kompleksowy, łączy bowiem w sobie elementy różnych metod regulacji prawnej, od-powiednio do przedmiotu ustawy. Regulacje prawne dotyczące ochrony środowiska aktualnie tworzą rozbudowany systemem przepisów. Przyczyną takiego stanu rze-czy jest fakt, iż normy prawne z zakresu ochrony środowiska obejmują swym zasię-giem nowe rozległe obszary zagadnień dotychczas nienormowanych w  przepisach ustawowych.

W prawie ochrony środowiska można wyodrębnić cztery główne koncepcje le-gislacyjne: 1) kodeks środowiska; 2) ustawę ramową; 3) ustawę kompleksową oraz

4) zbiór ustaw39. J. Sommer uważa jednak, że w warunkach polskich nie ma

przesła-nek za „podążaniem w kierunku tworzenia kodeksu ochrony środowiska”40. Jest to

spowodowane brakiem systematycznego opracowania w doktrynie oraz w orzecznic-twie instytucji prawa ochrony środowiska. Zgadzam się z tym stanowiskiem jedynie częściowo. Obecnie polski dorobek teoretyczny dotyczący podstawowych instytucji

36 R. Paczuski, Zagadnienia kodeksu ochrony środowiska jako docelowego modelu uporządkowania pol-skiego ustawodawstwa sozologicznego, [w:] Prawo, administracja, obywatele. Profesorowi Eugeniuszowi Smoktunowiczowi, A. Jamróz, B. Kudrycka, Z. Klepacki, J. Mieszkowski, M. Szyszkowska (red.), Białystok 1997, s. 304.

37 Ibidem.

38 Raport o stanie prawa 1985, Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, Warszawa 1985, s. 52.

39 J. Sommer, op. cit., s. 91.

prawa ochrony środowiska jest znaczący. Podążanie w kierunku kodyfi kacji tej dzie-dziny prawa będzie mieć ugruntowane podstawy teoretyczne.

Argumenty podnoszone w literaturze polskiej, na temat braku przesłanek naj-pierw do wyodrębnienia prawa ochrony środowiska jako gałęzi prawa, a następnie rozpoczęcia dyskusji na temat kodyfi kacji tego zespołu przepisów prawa, są podobne do argumentów, które pojawiały się w piśmiennictwie niemieckim w latach 80. XX w. Oczywiście mam pełną świadomość różnic w stanach zaawansowania teorii prawa ochrony środowiska w  Niemczech i  w Polsce. Uważam, że obecny stan tej teorii w Polsce oraz poziom regulacji prawnych, chroniących środowisko, pozwala rozwa-żyć możliwość rozpoczęcia dyskusji na temat korzyści wynikających z  kodyfi kacji prawa ochrony środowiska w Polsce. Istotne znaczenie dla tej debaty, moim zdaniem, będzie miała aktualna ocena stanu obowiązywania ustawy p.o.ś. i dalszych perspek-tyw jej funkcjonowania w systemie przepisów prawa ochrony środowiska. Postulat związany z potrzebą kodyfi kacji prawa ochrony środowiska zgłosił w połowie lat 70. XX w. m.in. J. Wróblewski. Jego zdaniem:

w świetle szczegółowych analiz racjonalnie uzasadniony jest postulat jednolitego ujęcia odpowiednich przepisów w ramach usystematyzowanego aktu prawnego. Ko-dyfi kacja prawa o ochronie środowiska byłaby konsekwencją politycznej oceny donio-słości tego zagadnienia.41

Na koniec chciałbym wskazać na jeden z licznych przykładów postępującej de-strukcji tego bardzo ważnego aktu prawnego w systemie prawa ochrony środowiska, jakim jest ustawa p.o.ś. Zgodnie z założeniami prac legislacyjnych, ustawa p.o.ś. miała zapewnić spójność i uporządkowanie przepisów prawnych w zakresie ochrony środo-wiska. Ustawa ta była jednak od początku jej uchwalenia wielokrotnie nowelizowana. Częste zmiany przepisów prawa ochrony środowiska są procesem nieuniknionym, wynikającym ze specyfi ki zagadnień tej materii prawa. Zmiany te nie powinny, moim zdaniem, naruszać podstaw systemowych kształtu regulacji prawnych, dla którego ustawa p.o.ś. ma decydujące znaczenie. Liczne nowelizacje ustawy p.o.ś., dotyczące zwłaszcza podstaw strukturalnych ustawy i  zasad ogólnych, spowodowały dezin-tegrację całego systemu przepisów prawa ochrony środowiska. Bardzo wyraźnym przykładem złej praktyki legislacyjnej może być umiejscowienie w systemie prawa ochrony środowiska regulacji prawnej zagadnień dostępu do informacji o środowisku i ocen oddziaływania na środowisko.

7. Podsumowanie

Model prawny kodyfi kacji prawa ochrony środowiska powinien funkcjonować w praktyce jako obiektywnie istniejąca konstrukcja teoretyczno-prawna, która może

41 J. Wróblewski, Reguły i  oceny instrumentalne a  prawna ochrona środowiska ekologicznego człowieka, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1974/12, s. 19-20.

40

być przez badacza poznana i skierowana na ustalenie prawidłowości występujących w  procesach tworzenia i  stosowania prawa. Solidne opracowanie założeń modelu kodyfi kacji prawa ochrony środowiska powinno przyczynić się do ukształtowania racjonalnego procesu legislacyjnego w obszarze ochrony środowiska. Ponadto kon-cepcja kodyfi kacji prawa ochrony środowiska powinna uwzględniać i przewidywać przyszłe tendencje rozwojowe tego prawa. Opracowując model kodyfi kacji prawa ochrony środowiska, niezbędne jest przede wszystkim: 1) większe zintegrowanie dwóch systemów regulacji: obejmujących prawo ochrony środowiska i prawo gospo-darcze, 2) uproszczenie konstrukcji norm prawa ochrony środowiska oraz 3) gene-ralne zmniejszenie ilości przepisów chroniących środowisko.

Duża ilość rozbudowanych aktów prawnych nie jest możliwa do opanowania zwłaszcza przez osoby bez wykształcenia prawniczego, które często w  Polsce do-minują wśród osób w praktyce stosujących przepisy prawa ochrony środowiska. Ten niekorzystny stan rzeczy stwarza kolejne bariery m.in. w sprawnym funkcjonowaniu organów administracji. Nie należy zapominać o tym, że bardzo duża liczba aktów normatywnych, przewidujących często sprzeczne ze sobą obowiązki dla przedsiębior-ców w ochronie środowiska, nie sprzyja także procesom inwestycyjnym. Kodyfi kacja prawa ochrony środowiska powinna być nie tylko uogólnieniem zebranego materiału prawnego, lecz także rozwiązaniem perspektywicznych problemów prawnej regula-cji, uwzględnieniem zarówno praktyki stosowania istniejącego prawodawstwa, jak i danych naukowych dotyczących tendencji rozwoju prawa ochrony środowiska. Nie jest prawdą, że regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska muszą być często zmie-niane, mało stabilne i jako takie nie mogą funkcjonować przez dłuższy okres. Re-gulacja kodeksowa może zapobiec niepożądanym i nieuzasadnionym merytorycznie (obiektywnie) częstym zmianom prawa ochrony środowiska.

Za celowością przeprowadzenia kodyfi kacji prawa ochrony środowiska przema-wiają następujące względy: 1) potrzeba utrwalenia wykształconych instytucji praw-nych; 2) potrzeba zapewnienia prawu ochrony środowiska większej niż dotychczas spójności przez normatywne ujęcie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska spa-jających poszczególne działy prawa ochrony środowiska; 3) potrzeba zapewnienia prawu ochrony środowiska większej stabilności i  pewności obowiązywania. Kody-fi kacja prawa ochrony środowiska będzie się wiązała z  potrzebą wszechstronnych badań prawniczych i zabiegów organizacyjnych. Należy rozważyć podjęcie działań formalno-organizacyjnych. Jednym z nich może być utworzenie Komisji Kodyfi ka-cyjnej Prawa Ochrony Środowiska.