przyrody
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym2 pełni przede wszystkim
rolę integracyjną w gospodarowaniu zasobami środowiska przyrodniczego3. Ma to
miejsce w szczególności w przypadku ustalenia warunków zabudowy i zagospodaro-wania terenu w drodze wydai zagospodaro-wania decyzji administracyjnej w wypadku braku miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Są to odpowiednio: decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-nego oraz decyzja o warunkach zabudowy, zwane decyzjami lokalizacyjnymi, które wydaje co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p.)4. W przeciwieństwie do miejscowych planów
zagospoda-rowania przestrzennego5 mają one charakter deklaratywny i związany6, co oznacza,
że może w nich zostać ustalone zagospodarowanie terenu, jeżeli jest ono zgodne z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym (art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p.),
1 Poglądy naukowe przedstawione w niniejszym opracowaniu stanowią wyłącznie indywidualne przemyślenia autora i nie stanowią stanowiska Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.
2 Tekst jednolity, dalej: t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.
3 Na temat znaczenia planowania przestrzennego w gospodarowaniu zasobami przyrody, zob. J. Som-mer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 2009, nr 57 (3), s. 34-37.
4 Na terenach zamkniętych decyzje te wydaje wojewoda (art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 2 u.p.z.p.).
5 Będących aktami powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i mających charakter konsty-tutywny, kształtujący; zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 468-469.
42 Michał Borowiak
w tym z normami chroniącymi zasoby środowiska przyrodniczego, w szczególności
zawartymi w ustawie o ochronie przyrody7, aktach wykonawczych do niej oraz aktach
prawa miejscowego, wydanych na podstawie jej przepisów. W celu zagwarantowania
tej zgodności prawodawca w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.8 wprowadził wymóg
uzgodnie-nia projektów decyzji lokalizacyjnych z wyspecjalizowanymi organami administracji, w tym organami ochrony przyrody – dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszaru parku narodowego oraz jego otuliny (pkt 7) oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do pozostałych obszarów podlegających ochro-nie na podstawie przepisów u.o.p. (pkt 8). Oznacza to, że do kompetencji organów ochrony przyrody przechodzi ocena zgodności tych projektów z przepisami u.o.p., a co za tym idzie także ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie (zgodnie z zasadą
prawdy obiektywnej)9 oraz zapewnienie udziału stronom w postępowaniu
uzgodnie-niowym10. Co prawda:
(…) organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postę-powanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter po-mocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też roz-strzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję11.
Jednocześnie ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.12 wskazał, że w przypadku
niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia do-ręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (termin dotyczy dyrektora parku narodowego oraz pozostałych organów administracyj-nych, z wyjątkiem regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Z kolei zgodnie
7 Z dnia 16 kwietnia 2004 r., t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako u.o.p.
8 Bezpośrednio przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgod-nie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ma on zastosowaZgod-nie do decyzji o warunkach zabudowy.
9 Zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12; z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt 2377/10 oraz II OSK 2593/10 (Cen-tralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
10 Zob. wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 882/11; z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12 (CBOSA).
11 Wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1421/10 (CBOSA).
12 Bezpośrednio przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgod-nie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma on zastosowaZgod-nie do decyzji o warunkach zabudowy.
z art. 53 ust. 5c u.p.z.p.13 niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzy-mania projektu decyzji lokalizacyjnej przez regionalnego dyrektora ochrony środo-wiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Literalna wykładnia powyższych przepisów wskazuje na charakter zawity terminów na uzgodnienie projektów decyzji lokali-zacyjnych przez dyrektora parku narodowego oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W doktrynie wskazuje się, że w takich przypadkach ustawodawca wpro-wadził prawną instytucję milczenia organu administracji, która stanowi lex specialis w stosunku do postanowień wydawanych w trybie art. 106 ustawy – Kodeks
postępo-wania administracyjnego14 podczas współdziałania w postępowaniu
administracyj-nym. W konsekwencji upływ terminu na zajęcie stanowiska nie oznacza naruszenia
prawa, lecz jest zachowaniem (zaniechaniem) prawnie dopuszczalnym15. Jak
wska-zuje P. Dobosz:
W tym wypadku możliwe by było zakwalifi kowanie tego zaniechania także w konwencji aktu konkludentnego, a nie dopuszczonego prawem zachowania or-ganu, z którym ustawa wiąże skutek prawny. Ta konstrukcja opierałaby się na tezie, że jeżeli założymy domniemanie praworządnego działania organów administracji pu-blicznej, to powinniśmy przyjąć, że organ w sprawie uzgodnienia dokonuje operacji myślowej, aktu stosowania prawa administracyjnego i rezygnując z wydania postano-wienia w sprawie uzgodnienia, które jest autorytatywnym aktem administracyjnym, wyraża domniemane konkludentne uzgodnienie, od którego bezpośrednio nie przy-sługują środki prawne. Tego typu wykładnia odbiega jednak od treści analizowanego przepisu.16
Zdaniem cytowanego autora mamy tu więc do czynienia z prawnie dopuszczalnym zaniechaniem organu, który po upływie terminu traci kompetencje do zajęcia stano-wiska w sprawie administracyjnej. Takie stanowisko potwierdza także część
orzecz-nictwa sądów administracyjnych17.
13 Bezpośrednio przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgod-nie z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. ma on zastosowaZgod-nie do decyzji o warunkach zabudowy.
14 Z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.
15 M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 213-214.
16 P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 384.
17 Zob. wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2936/12; z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3081/12; z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 169/12 (CBOSA). Należy kry-tycznie ocenić bezrefl eksyjne stwierdzenie zapadłe w ostatnim z przytoczonych wyroków, gdzie sąd zupełnie świadomie pominął zasadę prawdy materialnej, wskazując, że: „Porządkująco należy jedynie wskazać, że ww. przepis u.p.z.p. ma charakter szczególny w stosunku do uregulowań k.p.a. a konkretnie art. 106 § 3 i § 6 k.p.a. i jego treść w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że wskazany tam 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym, a postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia, nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających”. Rolą bowiem sądów administra-cyjnych jest nie tylko kontrola działalności administracji w zakresie zgodności z prawem, ale także
44 Michał Borowiak
Należałoby zatem zadać pytanie, czy taka konstrukcja pozwala na ustalenie stanu faktycznego oraz zapewnienie udziału stronom w postępowaniu uzgodnienio-wym przez organy ochrony przyrody? Aby odpowiedzieć na powyżej postawione pytanie, w pierwszej kolejności należy ustalić zakres postępowań uzgodnieniowych oraz środki dowodowe, za pomocą których organy ochrony przyrody będą mogły dokonać ustaleń stanu faktycznego.
I tak dyrektor parku narodowego uzgadnia projekty decyzji lokalizacyjnych w odniesieniu do obszaru parku narodowego oraz jego otuliny. O ile ustalenie zgodności inwestycji przewidzianej w projekcie decyzji lokalizacyjnej z przepisami obowiązującymi w granicach parku narodowego nie powinno stanowić większego
problemu18, to w wypadku projektu dotyczącego otuliny sprawa staje się
niezwy-kle złożona. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina stanowi strefę ochronną, gra-niczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym
wyzna-czana jest obligatoryjnie (art. 11 ust. 1 u.o.p.)19. U.o.p. nie precyzuje zasad realizacji
inwestycji w granicach otulin (nie obowiązują na jej obszarze także zakazy
ustana-strzeżenie porządku konstytucyjnego, czemu służy prokonstytucyjna wykładnia lub możliwość skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.
18 Pewien problem mogą jednak stanowić projekty decyzji dotyczące obszarów ochrony krajobra-zowej. W tym zakresie zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12 (CBOSA), w którego uzasadnieniu sąd ten stwierdził, że: „…dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, która wyjątkowo zezwala na odejście od zakazu budowy lub rozbudowy wszel-kich obiektów i urządzeń technicznych oprócz tych, które służą celom parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody) precyzyjnie wyznacza ich zakres podmiotowy i przedmio-towy. Po pierwsze, muszą to być obszary objęte ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fi zyczne. Po drugie, zakres wykonywania prawa własności w powyższym zakresie musi być zgodny z przepisami k.c. Dlatego też, dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o ochronie przyrody, biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. Oznacza to, że jeżeli na terenie takiej nieruchomości w granicach parku narodowego i objętej ochroną krajobrazową prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy pozwala, oczywiście z uwzględnieniem innych przepisów, ewentualną rozbudowę, budowę czy modernizację obiektów w ramach istniejącego siedliska, oczywiście także w ramach wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami k.c. (art. 140 k.c.), lecz tylko pod warunkiem zachowania różnorodności biologicznej na danym terenie (art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), jak i braku naruszenia równowagi przyrodniczej (…). Ponadto dyspozycja art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 5 pkt 8 tejże ustawy stanowi, że na gruntach użytkowanych gospodarczo stosuje się ochronę krajobrazową, której podstawowym celem jest właśnie zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu” (tak też wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1901/09, CBOSA).
19 Może być natomiast wyznaczona na obszarach graniczących z rezerwatem przyrody (art. 13 ust. 2 u.o.p.) oraz parkiem krajobrazowym (art. 16 ust. 2 u.o.p.).
wiane w granicach samej formy ochrony przyrody)20. Wynikają one natomiast ze sto-sunkowo licznego i wyjątkowo jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24
listopada 2005 r.21 stwierdził, że otulina stanowi obszar podlegający ochronie na
pod-stawie przepisów u.o.p., pomimo braku określenia przez prawodawcę konkretnych zasad tej ochrony. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka.22
Regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia natomiast projekty decyzji lokalizacyjnych w odniesieniu do pozostałych obszarów podlegających ochronie na podstawie u.o.p., a zatem także otulin rezerwatów przyrody oraz parków krajobra-zowych. W przeważającej części dokonuje jednak oceny zgodności projektów decyzji z zakazami obowiązującymi w granicach pozostałych form ochrony przyrody, w tym
obszarów chronionego krajobrazu oraz parków krajobrazowych23. Przykładowo
w granicach tych obszarów mogą zostać wprowadzone przez sejmik województwa (odpowiednio na podstawie art. 23 ust. 2 albo art. 16 ust. 3 u.o.p.) zakazy lokalizo-wania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zmiany stosunków wodnych czy likwidowania
zbior-ników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych24.
Z powyższego wynika, że w zależności od złożoności sytuacji projekt decy-zji oraz dane w nim zawarte będą lub nie wystarczające do wydania postanowie-nia w przedmiocie uzgodniepostanowie-nia. Przykładowo, gdy projekt będzie dotyczył budowy budynku mieszkalnego w pasie 100 m od brzegu jeziora, które będzie oznaczone symbolem Ws (wody stojące) na załączniku grafi cznym do projektu decyzji, lub w ewidencji gruntów, to wydanie orzeczenia przez organ ochrony przyrody nie będzie
20 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 546/06, LEX 281931.
21 Sygn. akt IV SA/Wa 1640/05, LEX 196657.
22 Wyrok z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, LEX 562867; por. także wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 720/09, LEX 597808 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/06, LEX 337805; z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079/07, LEX 457199; z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1944/09 (CBOSA).
23 Uzgodnienie to dotyczy także obszarów Natura 2000, należy jednak wyjaśnić, że właściwy instru-ment oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z celami utworzenia takiego obszaru stanowi tzw. „ocena habitatowa” przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. (zob. szerzej: M. Borowiak, Obszarowe formy ochrony przyrody w ocenie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko – potrzeba harmonizacji wewnątrz prawa polskiego, [w:] Europeizacja prawa ochrony środo-wiska, (red.) M. Rudnicki, A. Haładyj, K. Sobieraj, Wydawnictwo KUL, Lublin 2011, s. 135-157).
46 Michał Borowiak
wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgoła odmienna sytuacja zajdzie w przypadku, gdy sprawa dotyczyła będzie zbiornika wodnego oznaczonego
w ewidencji gruntów lub na załączniku grafi cznym jako N (nieużytek)25. W takim
bowiem przypadku niezbędne będzie przeprowadzenie przez regionalnego dyrek-tora ochrony środowiska oględzin w terenie, zgodnie z art. 85 k.p.a. Z kolei ocena wpływu realizacji zamierzenia inwestycyjnego na terenie otuliny na przyrodę parku narodowego może wymagać dodatkowo przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub wykonania ekspertyzy, podobnie jak ustalenie naruszenia zakazu zmiany
stosun-ków wodnych26 czy też charakteru cieku wodnego (czy stanowi on rzekę)27. Organ
ochrony przyrody, stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., będzie zobowiązany zawiadomić strony postępowania uzgodnieniowego o miejscu i terminie przeprowadzenia do-wodu z opinii biegłego lub oględzin, przynajmniej 7 dni przed ich terminem. Z kolei zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowo-dów, co oznacza, że organ ochrony przyrody przed wydaniem rozstrzygnięcia zo-bowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasadniczy natomiast sposób doręczania pism przez organy administracji odbywa się przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy
Prawo pocztowe28, który w przypadku niemożności doręczenia pisma przechowuje
je w placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.), a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia wskazanego powyżej okresu. Do-datkowo należy wskazać, że z uwagi na warunki przyrodnicze (np. zaleganie pokrywy śnieżnej, brak sezonu wegetacyjnego) także niemożliwe może być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w terminach określonych w u.p.z.p. Ze względu nato-miast na specyfi kę postępowań prowadzonych przez organy ochrony przyrody może być niezbędne powstrzymanie się z wydaniem orzeczenia do czasu ustania
czynni-ków uniemożliwiających dokonanie ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej29.
25 Oznaczenie N (nieużytek) nie przesądza, że w terenie faktycznie nie znajduje się zbiornik wodny (zob. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12; z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12; z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1469/11, CBOSA). Pod tym oznaczeniem może bowiem znajdować się zarówno zbiornik wodny, jak i obszar wodno-błotny.
26 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1411/11 (CBOSA).
27 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 150/10 (CBOSA). Może także być wymagane zwrócenie się do innego organu w tym zakresie, np. zarządu melioracji i urządzeń wodnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 479/12 (CBOSA).
28 Z dnia 23 listopada 2012 r., t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.
29 Tak też na gruncie zezwolenia na usunięcie drzewa wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 204/08 (CBOSA): „W pewnych przypadkach organ może roz-ważyć celowość powstrzymania się z wydaniem zezwolenia do rozpoczęcia okresu wegetacyjnego roślin, kiedy będzie mógł dokonać takich ustaleń” (tak też wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2157/10 oraz II OSK 2091/10, CBOSA).
Z powyższego jasno wynika, że w przypadku spraw złożonych, wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z regułami obowiązującymi w k.p.a., nie będzie możliwe dochowanie szczególnych terminów wynikających z u.p.z.p. na uzgodnienie projektów decyzji lokalizacyjnych przez organy ochrony przyrody. Należy się zatem zastanowić, czy wykładnia gramatyczna jest wystarczająca do odkodowania normy prawnej zawartej w przepisach je określających, gdyż przy założeniu, że jest ona prawidłowa, w systemie prawnym dochodzi do wyraźnej kolizji pomiędzy zasadą szybkości postępowania, a zasadą prawdy materialnej (obiektyw-nej), która w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 7 k.p.a. Jak powszechnie
wskazuje się w doktrynie30 w orzecznictwie sądów administracyjnych31, Sądu
Naj-wyższego32 oraz Trybunału Konstytucyjnego33 zasada szybkości postępowania nie
może być realizowana kosztem zasady prawdy materialnej. Za godne przytoczenia należy natomiast uznać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłe w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., w którym sąd ten stwierdził, że:
Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wnio-sku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego ma-teriału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu mama-teriału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.34
Zasada prawdy materialnej zdaje się mieć silne zakotwiczenie w normach konsty-tucyjnych wynikających z art. 2 (zasadzie państwa prawnego), art. 7 (zasadzie le-galizmu) i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawie do sprawiedliwego procesu przed
30 Zob. w zakresie zasady prawdy obiektywnej jako zasady naczelnej, podstawowej: P. Sukienniczak, Aspekty nadrzędności zasady prawdy obiektywnej w relacji do innych norm postępowania administra-cyjnego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administraadministra-cyjnego, „Wiedza Prawnicza” 2009, nr 4, s. 12.
31 Zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09, LEX nr 898206; WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 116/08, LEX nr 521859.
32 Zob. np. wyrok SN z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt III CK 341/05, LEX nr 182886.
33 Zob. np. wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt Kp 3/08, LEX nr 479671 w którego uza-sadnieniu wskazano, że „Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że szybkość postępowania sądowego w znacznym stopniu wpływa na skuteczność ochrony praw i wolności jednostki gwarantowanych w Konstytucji. Dążenie do szybkiego zakończenia postępowania nie powinno jednak przynosić uszczerbku właściwej wykładni i prawidłowego zastosowania norm prawnych. Trybunał Konsty-tucyjny wskazuje, że strony postępowania sądowego mają prawo do bezzwłocznego rozpatrzenia sprawy, ale równocześnie przysługuje im prawo do uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia, od-powiadającego normom prawa materialnego. Art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga, aby postępowanie sądowe odpowiadało wymogom sprawiedliwej procedury”.
34 Wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 942/11, LEX nr 1218905, por. także wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 641/12, LEX nr 1291400.
48 Michał Borowiak
sądem)35. W przypadku organu administracyjnego szczególne znaczenie ma zasada
legalizmu wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa. Jak podkreśla się w doktrynie, zwrot na podstawie prawa obejmuje przede wszystkim prawem zakreślone kompetencje i zadania, natomiast zwrot w granicach prawa także wszelkie inne przepisy prawne normujące funkcjonowanie podmiotów prawa publicznego bądź wszelkich
podmio-tów36. Należy zatem dojść do wniosku, że tak wąsko zakreślone terminy do
działa-nia uniemożliwiają działanie organów ochrony przyrody w granicach prawa, gdyż te w przypadku niegodności projektu decyzji z przepisami dotyczącymi obszarów podlegających ochronie jako organy nadzoru prewencyjnego, mają obowiązek nie uzgodnienia takiego projektu, jednak nie zawsze będą mogły ten stan ustalić zgod-nie z zasadą prawdy obiektywnej. W takim wypadku każde działazgod-nie organu będzie wadliwe z prawnego punktu widzenia, gdyż organ albo naruszy normę stanowiącą podstawę swego działania (kompetencji określonej na określony czas) orzekając po upływie zawitego terminu, albo przy braku pewności zgodności projektu z prawem nie uzgodni takiego projektu prewencyjnie jako organ nadzorczy. Jak stwierdził na-tomiast Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r.
W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne „prewencyjne” wydanie decyzji niepełnej albo niedostatecznie uzasadnionej, która mogłaby zostać następnie uzupełniona o wyniki wymagającej więcej czasu szczegółowej analizy