• Nie Znaleziono Wyników

projektów decyzji lokalizacyjnych, a możliwość wykonywania kompetencji przez organy ochrony

przyrody

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym2 pełni przede wszystkim

rolę integracyjną w gospodarowaniu zasobami środowiska przyrodniczego3. Ma to

miejsce w szczególności w przypadku ustalenia warunków zabudowy i zagospodaro-wania terenu w drodze wydai zagospodaro-wania decyzji administracyjnej w wypadku braku miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Są to odpowiednio: decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-nego oraz decyzja o warunkach zabudowy, zwane decyzjami lokalizacyjnymi, które wydaje co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2

oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p.)4. W przeciwieństwie do miejscowych planów

zagospoda-rowania przestrzennego5 mają one charakter deklaratywny i związany6, co oznacza,

że może w  nich zostać ustalone zagospodarowanie terenu, jeżeli jest ono zgodne z  powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym (art. 56 i  64 ust. 1 u.p.z.p.),

1 Poglądy naukowe przedstawione w  niniejszym opracowaniu stanowią wyłącznie indywidualne przemyślenia autora i nie stanowią stanowiska Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

2 Tekst jednolity, dalej: t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.

3 Na temat znaczenia planowania przestrzennego w gospodarowaniu zasobami przyrody, zob. J. Som-mer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 2009, nr 57 (3), s. 34-37.

4 Na terenach zamkniętych decyzje te wydaje wojewoda (art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 2 u.p.z.p.).

5 Będących aktami powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i mających charakter konsty-tutywny, kształtujący; zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i  zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 468-469.

42 Michał Borowiak

w tym z normami chroniącymi zasoby środowiska przyrodniczego, w szczególności

zawartymi w ustawie o ochronie przyrody7, aktach wykonawczych do niej oraz aktach

prawa miejscowego, wydanych na podstawie jej przepisów. W celu zagwarantowania

tej zgodności prawodawca w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.8 wprowadził wymóg

uzgodnie-nia projektów decyzji lokalizacyjnych z wyspecjalizowanymi organami administracji, w tym organami ochrony przyrody – dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszaru parku narodowego oraz jego otuliny (pkt 7) oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do pozostałych obszarów podlegających ochro-nie na podstawie przepisów u.o.p. (pkt 8). Oznacza to, że do kompetencji organów ochrony przyrody przechodzi ocena zgodności tych projektów z przepisami u.o.p., a co za tym idzie także ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie (zgodnie z zasadą

prawdy obiektywnej)9 oraz zapewnienie udziału stronom w postępowaniu

uzgodnie-niowym10. Co prawda:

(…) organ współdziałający uczestniczy jedynie w  czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w  załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postę-powanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter po-mocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też roz-strzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję11.

Jednocześnie ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.12 wskazał, że w przypadku

niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia do-ręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (termin dotyczy dyrektora parku narodowego oraz pozostałych organów administracyj-nych, z  wyjątkiem regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Z kolei zgodnie

7 Z dnia 16 kwietnia 2004 r., t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako u.o.p.

8 Bezpośrednio przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgod-nie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ma on zastosowaZgod-nie do decyzji o warunkach zabudowy.

9 Zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12; z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt 2377/10 oraz II OSK 2593/10 (Cen-tralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

10 Zob. wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 882/11; z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12 (CBOSA).

11 Wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1421/10 (CBOSA).

12 Bezpośrednio przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgod-nie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma on zastosowaZgod-nie do decyzji o warunkach zabudowy.

z art. 53 ust. 5c u.p.z.p.13 niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzy-mania projektu decyzji lokalizacyjnej przez regionalnego dyrektora ochrony środo-wiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Literalna wykładnia powyższych przepisów wskazuje na charakter zawity terminów na uzgodnienie projektów decyzji lokali-zacyjnych przez dyrektora parku narodowego oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W doktrynie wskazuje się, że w takich przypadkach ustawodawca wpro-wadził prawną instytucję milczenia organu administracji, która stanowi lex specialis w stosunku do postanowień wydawanych w trybie art. 106 ustawy – Kodeks

postępo-wania administracyjnego14 podczas współdziałania w  postępowaniu

administracyj-nym. W konsekwencji upływ terminu na zajęcie stanowiska nie oznacza naruszenia

prawa, lecz jest zachowaniem (zaniechaniem) prawnie dopuszczalnym15. Jak

wska-zuje P. Dobosz:

W tym wypadku możliwe by było zakwalifi kowanie tego zaniechania także w  konwencji aktu konkludentnego, a  nie dopuszczonego prawem zachowania or-ganu, z którym ustawa wiąże skutek prawny. Ta konstrukcja opierałaby się na tezie, że jeżeli założymy domniemanie praworządnego działania organów administracji pu-blicznej, to powinniśmy przyjąć, że organ w sprawie uzgodnienia dokonuje operacji myślowej, aktu stosowania prawa administracyjnego i rezygnując z wydania postano-wienia w sprawie uzgodnienia, które jest autorytatywnym aktem administracyjnym, wyraża domniemane konkludentne uzgodnienie, od którego bezpośrednio nie przy-sługują środki prawne. Tego typu wykładnia odbiega jednak od treści analizowanego przepisu.16

Zdaniem cytowanego autora mamy tu więc do czynienia z prawnie dopuszczalnym zaniechaniem organu, który po upływie terminu traci kompetencje do zajęcia stano-wiska w sprawie administracyjnej. Takie stanowisko potwierdza także część

orzecz-nictwa sądów administracyjnych17.

13 Bezpośrednio przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgod-nie z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. ma on zastosowaZgod-nie do decyzji o warunkach zabudowy.

14 Z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.

15 M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 213-214.

16 P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 384.

17 Zob. wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2936/12; z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3081/12; z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 169/12 (CBOSA). Należy kry-tycznie ocenić bezrefl eksyjne stwierdzenie zapadłe w  ostatnim z  przytoczonych wyroków, gdzie sąd zupełnie świadomie pominął zasadę prawdy materialnej, wskazując, że: „Porządkująco należy jedynie wskazać, że ww. przepis u.p.z.p. ma charakter szczególny w stosunku do uregulowań k.p.a. a konkretnie art. 106 § 3 i § 6 k.p.a. i jego treść w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że wskazany tam 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym, a postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w  trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia, nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających”. Rolą bowiem sądów administra-cyjnych jest nie tylko kontrola działalności administracji w zakresie zgodności z prawem, ale także

44 Michał Borowiak

Należałoby zatem zadać pytanie, czy taka konstrukcja pozwala na ustalenie stanu faktycznego oraz zapewnienie udziału stronom w postępowaniu uzgodnienio-wym przez organy ochrony przyrody? Aby odpowiedzieć na powyżej postawione pytanie, w pierwszej kolejności należy ustalić zakres postępowań uzgodnieniowych oraz środki dowodowe, za pomocą których organy ochrony przyrody będą mogły dokonać ustaleń stanu faktycznego.

I tak dyrektor parku narodowego uzgadnia projekty decyzji lokalizacyjnych w  odniesieniu do obszaru parku narodowego oraz jego otuliny. O ile ustalenie zgodności inwestycji przewidzianej w projekcie decyzji lokalizacyjnej z przepisami obowiązującymi w  granicach parku narodowego nie powinno stanowić większego

problemu18, to w  wypadku projektu dotyczącego otuliny sprawa staje się

niezwy-kle złożona. Zgodnie z  art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina stanowi strefę ochronną, gra-niczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w  celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym

wyzna-czana jest obligatoryjnie (art. 11 ust. 1 u.o.p.)19. U.o.p. nie precyzuje zasad realizacji

inwestycji w granicach otulin (nie obowiązują na jej obszarze także zakazy

ustana-strzeżenie porządku konstytucyjnego, czemu służy prokonstytucyjna wykładnia lub możliwość skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

18 Pewien problem mogą jednak stanowić projekty decyzji dotyczące obszarów ochrony krajobra-zowej. W tym zakresie zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12 (CBOSA), w którego uzasadnieniu sąd ten stwierdził, że: „…dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, która wyjątkowo zezwala na odejście od zakazu budowy lub rozbudowy wszel-kich obiektów i urządzeń technicznych oprócz tych, które służą celom parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody) precyzyjnie wyznacza ich zakres podmiotowy i przedmio-towy. Po pierwsze, muszą to być obszary objęte ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fi zyczne. Po drugie, zakres wykonywania prawa własności w powyższym zakresie musi być zgodny z przepisami k.c. Dlatego też, dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o ochronie przyrody, biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. Oznacza to, że jeżeli na terenie takiej nieruchomości w granicach parku narodowego i objętej ochroną krajobrazową prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy pozwala, oczywiście z uwzględnieniem innych przepisów, ewentualną rozbudowę, budowę czy modernizację obiektów w  ramach istniejącego siedliska, oczywiście także w  ramach wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami k.c. (art. 140 k.c.), lecz tylko pod warunkiem zachowania różnorodności biologicznej na danym terenie (art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), jak i braku naruszenia równowagi przyrodniczej (…). Ponadto dyspozycja art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 5 pkt 8 tejże ustawy stanowi, że na gruntach użytkowanych gospodarczo stosuje się ochronę krajobrazową, której podstawowym celem jest właśnie zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu” (tak też wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1901/09, CBOSA).

19 Może być natomiast wyznaczona na obszarach graniczących z rezerwatem przyrody (art. 13 ust. 2 u.o.p.) oraz parkiem krajobrazowym (art. 16 ust. 2 u.o.p.).

wiane w granicach samej formy ochrony przyrody)20. Wynikają one natomiast ze sto-sunkowo licznego i wyjątkowo jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24

listopada 2005 r.21 stwierdził, że otulina stanowi obszar podlegający ochronie na

pod-stawie przepisów u.o.p., pomimo braku określenia przez prawodawcę konkretnych zasad tej ochrony. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w  sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w  otulinie. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka.22

Regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia natomiast projekty decyzji lokalizacyjnych w odniesieniu do pozostałych obszarów podlegających ochronie na podstawie u.o.p., a zatem także otulin rezerwatów przyrody oraz parków krajobra-zowych. W przeważającej części dokonuje jednak oceny zgodności projektów decyzji z zakazami obowiązującymi w granicach pozostałych form ochrony przyrody, w tym

obszarów chronionego krajobrazu oraz parków krajobrazowych23. Przykładowo

w granicach tych obszarów mogą zostać wprowadzone przez sejmik województwa (odpowiednio na podstawie art. 23 ust. 2 albo art. 16 ust. 3 u.o.p.) zakazy lokalizo-wania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zmiany stosunków wodnych czy likwidowania

zbior-ników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych24.

Z powyższego wynika, że w  zależności od złożoności sytuacji projekt decy-zji oraz dane w  nim zawarte będą lub nie wystarczające do wydania postanowie-nia w przedmiocie uzgodniepostanowie-nia. Przykładowo, gdy projekt będzie dotyczył budowy budynku mieszkalnego w  pasie 100 m od brzegu jeziora, które będzie oznaczone symbolem Ws (wody stojące) na załączniku grafi cznym do projektu decyzji, lub w ewidencji gruntów, to wydanie orzeczenia przez organ ochrony przyrody nie będzie

20 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 546/06, LEX 281931.

21 Sygn. akt IV SA/Wa 1640/05, LEX 196657.

22 Wyrok z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, LEX 562867; por. także wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 720/09, LEX 597808 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/06, LEX 337805; z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079/07, LEX 457199; z  dnia 27 kwietnia 2010  r., sygn. akt IV SA/Wa 1944/09 (CBOSA).

23 Uzgodnienie to dotyczy także obszarów Natura 2000, należy jednak wyjaśnić, że właściwy instru-ment oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z celami utworzenia takiego obszaru stanowi tzw. „ocena habitatowa” przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z  dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. (zob. szerzej: M. Borowiak, Obszarowe formy ochrony przyrody w ocenie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko – potrzeba harmonizacji wewnątrz prawa polskiego, [w:] Europeizacja prawa ochrony środo-wiska, (red.) M. Rudnicki, A. Haładyj, K. Sobieraj, Wydawnictwo KUL, Lublin 2011, s. 135-157).

46 Michał Borowiak

wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgoła odmienna sytuacja zajdzie w przypadku, gdy sprawa dotyczyła będzie zbiornika wodnego oznaczonego

w ewidencji gruntów lub na załączniku grafi cznym jako N (nieużytek)25. W takim

bowiem przypadku niezbędne będzie przeprowadzenie przez regionalnego dyrek-tora ochrony środowiska oględzin w terenie, zgodnie z art. 85 k.p.a. Z kolei ocena wpływu realizacji zamierzenia inwestycyjnego na terenie otuliny na przyrodę parku narodowego może wymagać dodatkowo przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub wykonania ekspertyzy, podobnie jak ustalenie naruszenia zakazu zmiany

stosun-ków wodnych26 czy też charakteru cieku wodnego (czy stanowi on rzekę)27. Organ

ochrony przyrody, stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., będzie zobowiązany zawiadomić strony postępowania uzgodnieniowego o  miejscu i  terminie przeprowadzenia do-wodu z opinii biegłego lub oględzin, przynajmniej 7 dni przed ich terminem. Z kolei zgodnie z  art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowo-dów, co oznacza, że organ ochrony przyrody przed wydaniem rozstrzygnięcia zo-bowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasadniczy natomiast sposób doręczania pism przez organy administracji odbywa się przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy

Prawo pocztowe28, który w przypadku niemożności doręczenia pisma przechowuje

je w placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.), a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia wskazanego powyżej okresu. Do-datkowo należy wskazać, że z uwagi na warunki przyrodnicze (np. zaleganie pokrywy śnieżnej, brak sezonu wegetacyjnego) także niemożliwe może być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w terminach określonych w u.p.z.p. Ze względu nato-miast na specyfi kę postępowań prowadzonych przez organy ochrony przyrody może być niezbędne powstrzymanie się z wydaniem orzeczenia do czasu ustania

czynni-ków uniemożliwiających dokonanie ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej29.

25 Oznaczenie N (nieużytek) nie przesądza, że w terenie faktycznie nie znajduje się zbiornik wodny (zob. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12; z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12; z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1469/11, CBOSA). Pod tym oznaczeniem może bowiem znajdować się zarówno zbiornik wodny, jak i obszar wodno-błotny.

26 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1411/11 (CBOSA).

27 Zob. wyrok WSA w  Warszawie z  dnia 15 października 2010  r., sygn. akt IV SA/Wa 150/10 (CBOSA). Może także być wymagane zwrócenie się do innego organu w tym zakresie, np. zarządu melioracji i  urządzeń wodnych (zob. wyrok NSA z  dnia 13 czerwca 2013  r., sygn. akt II OSK 479/12 (CBOSA).

28 Z dnia 23 listopada 2012 r., t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.

29 Tak też na gruncie zezwolenia na usunięcie drzewa wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 204/08 (CBOSA): „W pewnych przypadkach organ może roz-ważyć celowość powstrzymania się z wydaniem zezwolenia do rozpoczęcia okresu wegetacyjnego roślin, kiedy będzie mógł dokonać takich ustaleń” (tak też wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2157/10 oraz II OSK 2091/10, CBOSA).

Z powyższego jasno wynika, że w przypadku spraw złożonych, wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z  regułami obowiązującymi w  k.p.a., nie będzie możliwe dochowanie szczególnych terminów wynikających z  u.p.z.p. na uzgodnienie projektów decyzji lokalizacyjnych przez organy ochrony przyrody. Należy się zatem zastanowić, czy wykładnia gramatyczna jest wystarczająca do odkodowania normy prawnej zawartej w przepisach je określających, gdyż przy założeniu, że jest ona prawidłowa, w systemie prawnym dochodzi do wyraźnej kolizji pomiędzy zasadą szybkości postępowania, a zasadą prawdy materialnej (obiektyw-nej), która w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 7 k.p.a. Jak powszechnie

wskazuje się w doktrynie30 w orzecznictwie sądów administracyjnych31, Sądu

Naj-wyższego32 oraz Trybunału Konstytucyjnego33 zasada szybkości postępowania nie

może być realizowana kosztem zasady prawdy materialnej. Za godne przytoczenia należy natomiast uznać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłe w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., w którym sąd ten stwierdził, że:

Zasada szybkości postępowania określona w  art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wnio-sku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z  obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego ma-teriału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu mama-teriału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.34

Zasada prawdy materialnej zdaje się mieć silne zakotwiczenie w normach konsty-tucyjnych wynikających z  art. 2 (zasadzie państwa prawnego), art. 7 (zasadzie le-galizmu) i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawie do sprawiedliwego procesu przed

30 Zob. w zakresie zasady prawdy obiektywnej jako zasady naczelnej, podstawowej: P. Sukienniczak, Aspekty nadrzędności zasady prawdy obiektywnej w relacji do innych norm postępowania administra-cyjnego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administraadministra-cyjnego, „Wiedza Prawnicza” 2009, nr 4, s. 12.

31 Zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09, LEX nr 898206; WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 116/08, LEX nr 521859.

32 Zob. np. wyrok SN z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt III CK 341/05, LEX nr 182886.

33 Zob. np. wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt Kp 3/08, LEX nr 479671 w którego uza-sadnieniu wskazano, że „Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że szybkość postępowania sądowego w znacznym stopniu wpływa na skuteczność ochrony praw i wolności jednostki gwarantowanych w  Konstytucji. Dążenie do szybkiego zakończenia postępowania nie powinno jednak przynosić uszczerbku właściwej wykładni i prawidłowego zastosowania norm prawnych. Trybunał Konsty-tucyjny wskazuje, że strony postępowania sądowego mają prawo do bezzwłocznego rozpatrzenia sprawy, ale równocześnie przysługuje im prawo do uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia, od-powiadającego normom prawa materialnego. Art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga, aby postępowanie sądowe odpowiadało wymogom sprawiedliwej procedury”.

34 Wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 942/11, LEX nr 1218905, por. także wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 641/12, LEX nr 1291400.

48 Michał Borowiak

sądem)35. W przypadku organu administracyjnego szczególne znaczenie ma zasada

legalizmu wynikająca z  art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z  którym organy państwa działają na podstawie i  w granicach prawa. Jak podkreśla się w  doktrynie, zwrot na podstawie prawa obejmuje przede wszystkim prawem zakreślone kompetencje i zadania, natomiast zwrot w granicach prawa także wszelkie inne przepisy prawne normujące funkcjonowanie podmiotów prawa publicznego bądź wszelkich

podmio-tów36. Należy zatem dojść do wniosku, że tak wąsko zakreślone terminy do

działa-nia uniemożliwiają działanie organów ochrony przyrody w  granicach prawa, gdyż te w  przypadku niegodności projektu decyzji z  przepisami dotyczącymi obszarów podlegających ochronie jako organy nadzoru prewencyjnego, mają obowiązek nie uzgodnienia takiego projektu, jednak nie zawsze będą mogły ten stan ustalić zgod-nie z zasadą prawdy obiektywnej. W takim wypadku każde działazgod-nie organu będzie wadliwe z prawnego punktu widzenia, gdyż organ albo naruszy normę stanowiącą podstawę swego działania (kompetencji określonej na określony czas) orzekając po upływie zawitego terminu, albo przy braku pewności zgodności projektu z prawem nie uzgodni takiego projektu prewencyjnie jako organ nadzorczy. Jak stwierdził na-tomiast Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r.

W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne „prewencyjne” wydanie decyzji niepełnej albo niedostatecznie uzasadnionej, która mogłaby zostać następnie uzupełniona o wyniki wymagającej więcej czasu szczegółowej analizy

Outline

Powiązane dokumenty