I. Działalność Rzecznika Praw Obywatelskich w obszarze równego traktowania oraz jej wyniki
4. Przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na wiek
a) Długofalowa polityka senioralna
W wystąpieniu do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Rzecznik zwró-cił142 uwagę na szczególne problemy związane z przestrzeganiem praw osób star-szych oraz realizacją zasady równego traktowania bez względu na wiek. Podkreślił, że konieczne jest przesunięcie akcentów z realizacji praw socjalnych tej grupy osób na rzecz opracowania całościowej strategii państwa w zakresie polityki senioralnej, angażującej wszystkie instytucje na poziomie centralnym i samorządowym. Nie-zwykle istotny jest przy tym wzrost świadomości społecznej o występowaniu dys-kryminacji ze względu na wiek, a także podjęcie systemowych rozwiązań na rzecz przeciwdziałania temu niepokojącemu zjawisku.
Prognozy demograficzne GUS i Eurostatu dotyczące Polski wskazują, że licz-ba osób starszych systematycznie wzrasta. Według danych dotyczących zdro-wia osób starszych, co druga osoba w wieku 60 lat i więcej w Polsce dośzdro-wiad- doświad-cza ograniczeń w wykonywaniu codziennych czynności. Rzecznik zaintereso-wany był stanem realizacji Założeń Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020. Programy rządowe: Aktywności Społecznej Osób Starszych oraz Senior-Wigor dotykają bardzo istotnych, ale jedynie cząstkowych proble-mów związanych z wdrożeniem polityki senioralnej. Ponadto, po środki z wy-mienionych programów sięgają głównie środowiska i gminy aktywne. Pozostałe realizują jedynie podstawowe zadania obowiązkowe przewidziane w przepisach prawa, w ramach ograniczonych środków finansowych. Nie zapobiega to
margi-142 XI.503.2.2016 z 31 marca 2016 r.
nalizacji dużej części osób starszych, które nie posiadają wiedzy o możliwościach wsparcia ze strony samorządów. W najtrudniejszej sytuacji są osoby o znacznie ograniczonej samodzielności oraz ich nieformalni opiekunowie. Łączy się to z ograniczeniami w dostępie do lekarzy geriatrów i łóżek geriatrycznych oraz in-nych świadczeń zdrowotin-nych. Pewną nadzieję budzą powstające przy samorzą-dach rady seniorów, jednak ich kompetencje i aktywność są bardzo zróżnicowane w skali kraju. Ponadto zadania ustawowe gmin w zakresie pomocy społecznej nie są bezpośrednio dedykowane osobom starszym, nie uwzględniają zatem specy-ficznych uwarunkowań związanych z wiekiem. Analizy spraw wpływających do Rzecznika oraz prowadzone badania wskazują na występowanie dyskryminacji bezpośredniej oraz pośredniej, ukrytej m.in. w nieadekwatnym systemie wsparcia osób starszych. W odniesieniu zaś do działań na arenie międzynarodowej Rzecz-nik zainteresował się stanowiskiem Polski dotyczącym opracowania Konwencji o prawach osób starszych, a także treścią odpowiedzi na temat stanu wdrożenia Planu Madryckiego przygotowywanej dla Niezależnego Eksperta ONZ do spraw przestrzegania praw człowieka względem osób starszych.
W odpowiedzi Minister przedstawił143 opis działań i zasad ujętych w Założe-niach długofalowej polityki senioralnej na lata 2014-2020 oraz cele projektów i pro-gramów rządowych realizowanych przez resort: projektu „Strategia rozwoju usług opieki długoterminowej nad osobami starszymi” oraz programów „Senior-WI-GOR” i ASOS. W ocenie Ministerstwa opracowanie i przyjęcie Konwencji ONZ o prawach osób starszych jest niecelowe. Obowiązujące akty prawa międzynarodo-wego chronią w sposób całościowy podstawowe prawa człowieka, a sam wiek nie może być bezpośrednią przesłanką do tworzenia specjalnej ochrony. Zapewniono, że wszystkie działania podejmowane przez resort od 2012 r. w ramach polityki se-nioralnej wpisują się w założenia Planu Madryckiego.
b) Raport RPO pt. „Dostępność wsparcia środowiskowego dla osób starszych w perspektywie przedstawicieli gmin województwa dolnośląskiego”
Raport Rzecznika pt. „Dostępność wsparcia środowiskowego dla osób star-szych w perspektywie przedstawicieli gmin województwa dolnośląskiego”144 przedstawia wyniki badania społecznego, którego jednym z celów było pogłębie-nie wiedzy na temat wdrożenia w praktyce zasad wynikających z dokumentów międzynarodowych odnoszących się do godności i równego traktowania osób
143 Pismo z 5 maja 2016 r.
144 Zob. https://www.rpo.gov.pl/pl/content/dostepnosc-wsparcia-srodowiskowego-dla-osob-starszych
starszych potrzebujących wsparcia w miejscu zamieszkania145. Wyniki badania wskazują, że lokalni decydenci realizują wiele z tych zasad. Większość nie do-strzega jednak potrzeby koordynacji działań wspierających, niewielu organizuje konsultacje z osobami starszymi w sprawie ich potrzeb. W badanych gminach rzadko sprawdza się prowadzone ogólne projekty pod kątem ich dostępności dla seniorów. Niewielu respondentów ma świadomość, że bariery w dostępie do wsparcia stanowią rodzaj dyskryminacji pośredniej. Jedną z obserwacji jest również brak planowania oferty wsparcia w perspektywie wzrostu liczby osób starszych, co może przyczynić się do utrudnień w dostępie do potrzebnych usług w bliższej i dalszej przyszłości146.
c) Zapewnienie opieki zdrowotnej oraz pomocy osobom starszym
System opieki zdrowotnej i pomocy osobom starszym jest w dalszym ciągu nie-wydolny oraz nieprzygotowany na gwałtownie postępujące zmiany demograficzne i przyrost najstarszej populacji obywateli. Konieczne jest wprowadzenie zmian sys-temowych. Z informacji Najwyższej Izby Kontroli „Opieka medyczna nad osobami w wieku podeszłym”147 wynika, że w Polsce nie ma systemu geriatrycznej opieki me-dycznej nad osobami starszymi. Geriatria nadal należy do specjalizacji niszowych, pomimo że została zaliczona do priorytetowych dziedzin medycyny. Liczba specja-listów w dziedzinie geriatrii jest dalece niewystarczająca. Lekarzom podstawowej opieki zdrowotnej, do których w pierwszej kolejności trafiają osoby starsze, brakuje wiedzy z zakresu opieki geriatrycznej. Istotną barierę w rozwoju szpitalnych od-działów geriatrycznych stanowi obecny system rozliczania świadczeń geriatrycz-nych przez NFZ, który nie jest dostosowany do występującej u osób starszych wie-lochorobowości. Opieka nad osobami w wieku podeszłym, realizowana zgodnie
145 W oparciu o międzynarodowe standardy, w szczególności ujęte w rezolucji ONZ nr 46/91 oraz w Planie Madryckim, opracowano następujący katalog zasad: 1. Zapewnienie osobom starszym o ograniczonej samo-dzielności niezależności i prawa do decydowania o własnym życiu. 2. Stworzenie warunków do aktywności – na miarę zróżnicowanych możliwości osób starszych. 3. Budowanie systemu wsparcia uwzględniającego różny poziom niesamodzielności osób starszych oraz zmienność poziomu niesamodzielności poszczególnych osób – jej narastanie w miarę starzenia się. 4. Konsultowanie z osobami starszymi rozwiązań w zakresie wsparcia środowiskowego. 5. Wielosektorowość, polegająca na zaangażowaniu sektora publicznego, rynkowego, obywa-telskiego i nieformalnego. 6. Włączanie przedsięwzięć składających się na środowiskowe wsparcie seniorów do wszystkich działań podejmowanych na poziomie lokalnym (mainstreaming ageing). 7. Ocenianie działań – na etapie ich projektowania i realizacji – z punktu widzenia zagrożenia występowaniem praktyk dyskryminują-cych. 8. Subsydiarność przejawiająca się we wspieraniu podstawowych wspólnot (głównie rodziny), w których żyją ludzie starzy – wspieranie nieformalnych opiekunów osób niesamodzielnych. 9. Całościowe podejście do potrzeb poszczególnych osób starszych i koordynacja dostarczanego im wsparcia. 10.Profesjonalizacja wsparcia społecznego, rozumiana jako powierzanie go osobom kompetentnym i dobrze przygotowanym.
146 Zob. też raport Rzecznika pt. „System wsparcia osób starszych w środowisku zamieszkania – przegląd sytu-acji, propozycja modelu”, https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/System%20wsparcia%20os%C3%B3b%20 starszych.pdf.
147 Kontrolę przeprowadzono w dniach od 19 maja 2014 r. do 3 listopada 2014 r., nr ewid. 2/2015/P/14/062/
KZD.
z zasadami sztuki medycznej, nie przynosi zysków finansowych dla szpitali, a zatem utrzymanie łóżek przeznaczonych dla pacjentów geriatrycznych jest możliwe tylko przy innych oddziałach szpitalnych. Konsekwencją nieodpowiedniej liczby lekarzy oraz łóżek i oddziałów szpitalnych jest duże zróżnicowanie dostępu do świadczeń geriatrycznych, a nawet brak w niektórych województwach poradni geriatrycznych.
Mimo wzrostu nakładów na świadczenia opieki zdrowotnej dla osób w podeszłym wieku wzrosła liczba oczekujących i czas oczekiwania na udzielenie świadczenia.
Rzecznik zwrócił się148 w tej kwestii do Ministra Zdrowia.
Minister zapewnił149, że resort zdrowia prowadzi szereg działań o charakterze systemowym, ukierunkowanych na stworzenie modelu opieki geriatrycznej. Podej-mowane wysiłki mają poprawić dostępność i jakość świadczeń dla osób starszych.
W marcu 2016 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdro-wotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw150, która zwiększa dostęp do produktów refundowanych dla świadczeniobiorców po ukończeniu 75. roku życia.
d) Przypadki nieludzkiego traktowania osób przebywających w domach opieki
Do Rzecznika docierały niepokojące sygnały dotyczące nasilenia się przypad-ków nieludzkiego traktowania osób przebywających w placówkach, które prowa-dzą działalność gospodarczą polegającą na sprawowaniu opieki nad osobami w po-deszłym wieku, niepełnosprawnymi lub przewlekle chorymi. Zdaniem Rzecznika konieczne jest przede wszystkim uniemożliwienie wykonywania takiej działalności bez zezwolenia. Nieprawidłowości występują jednak również w domach opieki, które wymagane zezwolenie uzyskały. Zastrzeżenia Rzecznika dotyczą w szczegól-ności niskiego standardu usług, braku wymogów dotyczących kwalifikacji osób za-trudnionych w prywatnych domach opieki, a także ograniczania praw przebywają-cych w nich osób. Rzecznik wskazał na trudności związane z kontrolowaniem pla-cówek zajmujących się całodobową opieką. W ocenie Rzecznika regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej151 nie dają wojewodom wystarczających podstaw do podejmowania skutecznych działań. Istniejący system kar pieniężnych zawodzi.
Rzecznik zwrócił uwagę również na niski standard usług socjalno-bytowych oraz problemy dotyczące przestrzegania praw osób przebywających w domach opieki.
Osoby umieszczane w takich placówkach nie zawsze wyrażają na to zgodę. Umowę często zawiera rodzina, mimo że osoba umieszczana w placówce nie jest ubezwła-snowolniona. W umowach znajdują się niejednokrotnie postanowienia ogranicza-jące prawa osób przebywających w domach opieki, np. zakaz opuszczania
placów-148 V.7010.19.2016 z 24 marca 2016 r.
149 Pismo z 10 maja 2016 r.
150 Ustawa z 18 marca 2016 r. (Dz.U. poz. 652).
151 Ustawa z 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.).
ki. Szczególnie trudne do skontrolowania są przypadki podawania leków, również psychotropowych, bez nadzoru lekarza oraz stosowanie przymusu bezpośredniego.
Rzecznik zwrócił się152 do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o przedsta-wienie stanowiska wobec zasygnalizowanych problemów.
Minister poinformował153, że zwrócił się do wojewodów o informacje na te-mat kontroli prowadzonych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej oraz placówkach zapewniających całodobową opiekę. W resorcie trwają też pra-ce nad określeniem, jakie rozwiązania prawne byłyby niezbędne. Dotyczy to m.in.
wprowadzenia wskaźnika i wymaganych kwalifikacji personelu opiekuńczego za-trudnianego w prywatnych domach opieki. Wydziały polityki społecznej urzędów wojewódzkich na bieżąco zgłaszają swoje problemy związane z kontrolą placówek zapewniających całodobową opiekę. Niejednokrotnie skutkiem takich zgłoszeń są zmiany przepisów prawa, które usprawniają pracę służb kontrolnych wojewody. Do ustawy o pomocy społecznej wprowadzono przepisy mówiące o obowiązku zapew-niania wsparcia przez Policję, aby nie dochodziło do przypadków utrudzapew-niania czy udaremniania prowadzonych kontroli.
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podjęło prace154 w celu zi-dentyfikowania najczęstszych uchybień w obszarze praw osób przebywających w niektórych placówkach opieki całodobowej. Aktualnie odbywają się konsultacje z urzędami wojewódzkimi i analiza zaproponowanych przez te urzędy rozwiązań.
Zarówno Minister Zdrowia, jak i Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej mają pełną świadomość, że właściwa współpraca pomiędzy pracownikami służby zdro-wia i pomocy społecznej oraz budowa spójnych mechanizmów przepływu infor-macji o pacjentach opuszczających instytucje systemu ochrony zdrowia (w tym weryfikacja możliwości zapewnienia im adekwatnej opieki) są kluczowe dla bezpie-czeństwa tych osób.
e) Ograniczenia praw pracowników naukowych i akademickich ze względu na wiek
Zgodnie z ustawą o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w za-kresie sztuki155 kandydatami na członków Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Ty-tułów nie mogą być osoby, które ukończyły 70. rok życia. W ocenie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyjęte ograniczenie wiekowe nie ma charakteru dyskryminującego. Rozwiązanie to ma sprzyjać wymianie pokoleniowej w środowi-sku naukowym, a także usprawnić funkcjonowanie i zwiększyć przejrzystość dzia-łania organizacji przedstawicielskich i kontrolnych nauki polskiej. Rzecznik uważa jednak, że całkowite wykluczenie z grona członków Centralnej Komisji do Spraw
152 III.7065.64.2016 z 29 kwietnia 2016 r.
153 Pismo z 23 maja 2016 r.
154 Pismo z 7 grudnia 2016 r.
155 Ustawa z 14 marca 2003 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1852, z późn. zm.).
Stopni i Tytułów może mieć charakter dyskryminujący. Podobne zastrzeżenia dotyczą ograniczeń wiekowych dla członków Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Polskiej Komisji Akredytacyjnej, a także ograniczenia prawa wy-borczego przy wyborach do organów uczelni. Podstawowym zadaniem Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów jest zapewnienie harmonijnego rozwoju ka-riery naukowej. Centralna Komisja ma wpływ na kształt odpowiednich regulacji prawnych, ale przede wszystkim na kształtowanie wysoko wykwalifikowanej kadry naukowej i podnoszenie standardów nauki w Polsce. Rzecznik podkreślił, że całko-wite wykluczenie z jej grona wybitnych specjalistów, motywowane koniecznością dokonania zmiany pokoleniowej w polskiej nauce, może mieć charakter dyskry-minujący. W ocenie Rzecznika cechami branymi pod uwagę podczas wyborów do wskazanych organów powinny być wyłącznie wiedza i doświadczenie kandydata.
Zastosowane kryterium wieku nie uwzględnia specyfiki działalności organów dzia-łających w sferze szkolnictwa wyższego. Rzecznik zwrócił się156 do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o rozważenie celowości i zasadności utrzymywania ogra-niczenia wiekowego w odniesieniu do członkostwa we wskazanych wyżej organach.
f) Dyskryminacja w zakresie kształcenia ze względu na wiek
Na tle skarg wpływających do Rzecznika wyłonił się problem dotyczący gór-nego ograniczenia wiekowego dla kandydatów ubiegających się o status słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Zgodnie z ustawą o Krajowej Szkole Ad-ministracji Publicznej im. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskie-go157 słuchacze szkoły są wyłaniani w drodze postępowania rekrutacyjnego spośród osób, które nie ukończyły 32 lat. W ocenie Rzecznika przyjęte ograniczenie wie-kowe dla kandydatów ubiegających się o status słuchaczy Szkoły może stanowić naruszenie zasady równego traktowania i niedyskryminacji. Zgodnie z przepisa-mi ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie rów-nego traktowania zakazane jest nierówne traktowanie osób fizycznych ze względu na wiek w zakresie podejmowania kształcenia zawodowego, w tym dokształcania i doskonalenia zawodowego. Powyższy problem został uwzględniony w Krajowym Programie Działań na rzecz Równego Traktowania na lata 2013-2016, za które-go realizację odpowiedzialny jest Pełnomocnik Rządu ds. Równektóre-go Traktowania.
Rzecznik zwrócił się158 do Szefa Służby Cywilnej o zajęcie stanowiska wobec przed-stawionego zagadnienia oraz wskazanie uzasadnienia dla obowiązywania górnego limitu wieku 32 lat dla kandydatów na słuchaczy KSAP.
Szef Służby Cywilnej podtrzymał159 stanowisko w kwestii utrzymania limitu wieku warunkującego przyjęcie do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, jednak biorąc
156 VII.7034.1.2016 z 25 stycznia 2016 r. i 18 maja 2016 r.
157 Ustawa z 14 czerwca 1991 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 248, z późn. zm.).
158 XI.800.6.2015 z 6 lipca 2016 r.
159 Pismo z 9 sierpnia 2016 r.
pod uwagę argumenty Rzecznika uznał, że przedmiotowa kwestia powinna zostać poddana analizie, łącznie z innymi propozycjami zmian w funkcjonowaniu Szkoły.
g) Ograniczenia wiekowe dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu
Rozwiązanie przyjęte w ustawie o Biurze Ochrony Rządu160 może prowadzić do dyskryminacji funkcjonariuszy BOR ze względu na wiek. Charakter zadań funk-cjonariuszy wymaga szczególnej sprawności fizycznej, jednakże przesłanka osią-gnięcia określonego wieku stanowi samodzielną podstawę do rozwiązania stosunku służby z funkcjonariuszem. Co więcej, zwolnienie takie jest obligatoryjne. Zdaniem Rzecznika przydatność do służby nie powinna być oceniana wyłącznie pod kątem wieku. Z punktu widzenia zadań BOR ocena powinna uwzględniać także inne oko-liczności, np. stan zdrowia, zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza, możli-wość wykorzystania doświadczenia funkcjonariusza w pionie szkolenia. Wydaje się, że w obecnym stanie prawnym proporcje pomiędzy interesem służby a interesem jednostki zostały zachwiane. Regulacje dotyczące funkcjonariuszy różnią się od sie-bie – dla niektórych funkcjonariuszy ustalono granicę wieku na poziomie 55, 58 i 60 lat, a wobec innych takiego ograniczenia wiekowego nie ustanowiono. Regulacja nie obejmuje swoim zakresem korpusu szeregowych zawodowych. Różnicuje się także oficerów w ramach jednego korpusu. Rzecznik wskazał, że ustawa o Biurze Ochrony Rządu umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby z uwagi na naby-cie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Emerytura przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia ma 55 lat i co najmniej 25 lat służby w Biurze Ochrony Rządu. Możliwe są więc sytu-acje, kiedy funkcjonariusz w ogóle nie nabędzie prawa do emerytury, jeżeli został zatrudniony w BOR po 30. roku życia albo zostanie zwolniony przed uzyskaniem pełnej wysokości świadczenia emerytalnego. Trudno znaleźć uzasadnienie dla ta-kiego rozwiązania. Rzecznik wystąpił161 do Ministra Spraw Wewnętrznych i Admi-nistracji o dokonanie odpowiedniej zmiany przepisów.
Minister zgodził się162 ze stanowiskiem Rzecznika w sprawie dyskryminacji ze względu na wiek funkcjonariuszy BOR. Przeprowadzona w resorcie analiza porów-nawcza przepisów regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy: Policji, Państwo-wej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu wykazała, że prze-słanki obligatoryjnego zwalniania ze służby w związku z osiągnięciem określonego wieku ukształtowano jedynie w odniesieniu do funkcjonariuszy BOR. Minister za-pewnił, że postulowane przez Rzecznika zmiany legislacyjne zostaną uwzględnione przy najbliższej nowelizacji ustawy o Biurze Ochrony Rządu związanej obszarowo z omawianą problematyką.
160 Ustawa z 16 marca 2001 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 170, z późn. zm.).
161 WZF.7060.19.2016 z 11 maja 2016 r.
162 Pismo z 8 czerwca 2016 r.