• Nie Znaleziono Wyników

i ich naprawie 1

2. Przesłanki zastosowania ustawy szkodowej

Dyrektywa szkodowa skierowana jest do każdego, kto swoją działalnością wyrządza szkodę w  środowisku. W szczególności jej postanowienia dotyczą podmiotów go-spodarczych, przy czym pod tym pojęciem ustawodawca europejski rozumie: każdą osobę fi zyczną lub prawną, prywatną lub publiczną, która prowadzi lub nadzoruje działalność zawodową lub, w przypadkach gdy jest to przewidziane w ustawodaw-stwie krajowym, osobę, której delegowano uprawnienia do podejmowania decy-zji ekonomicznych dotyczących technicznego funkcjonowania takiej działalności, włącznie z posiadaczami uprawnień lub zezwolenia na prowadzenie takiej działalno-ści lub osobami, które rejestrują lub zgłaszają taką działalność.

W zakresie podmiotowym ustawa szkodowa ustala katalog podmiotów, do któ-rych jej przepisy mogą znaleźć zastosowanie poprzez odesłanie do regulacji p.o.ś.

Stosowanie do treści art. 2 ustawy szkodowej11 przepisy tej ustawy stosuje się do

bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1) spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze

środowi-ska i stwarzającą ryzyko szkody w środowisku;

2) spowodowanych przez inną działalność niż stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą ga-tunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystą-piły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.

Zgodnie z treścią art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, podmiotem korzystającym ze środowiska jest podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś., prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działal-ność, o  której mowa w  art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, powodującą bezpo-średnie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. Dla identyfi kacji podmiotu korzystającego ze środowiska, który może zostać pociągnięty do odpo-wiedzialności w oparciu o przepisu ustawy szkodowej, istotne znaczenie ma zatem rodzaj prowadzonej działalności, a w szczególności, czy zaistniała szkoda jest wyni-kiem działalności stwarzającej ryzyko szkody w  środowisku. Katalog tego rodzaju działalności określony został w art. 3 ustawy szkodowej.

W art. 3 pkt 20 p.o.ś. z kolei wskazuje się, że podmiotem korzystającym ze śro-dowiska mogą być trzy kategorie podmiotów:

a) przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobo-dzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2013, poz. 672 ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa

i ry-11 W art. 2 ustawy szkodowej ustawodawca określa zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy tej ustawy, która ma zasadniczo zastosowanie do dwóch sytuacji: bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku szkody w środowisku, o czym mowa będzie w dalszej części. Zob. B. Rakoczy, Ko-mentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2008, s. 17-26. Por. też W. Radecki, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz, Warszawa 2007, s. 49-55.

114 Diana Trzcińska

bactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

b) jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcą w  rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c) osoby fi zyczne niebędące podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzysta-jące ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Reguły odpowiedzialności podmiotowej wynikające z  ustawy ustawodawca uzupełnia i w pewnym zakresie rozszerza w art. 12 ustawy szkodowej. Jeżeli bezpo-średnie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodo-wane przez więcej niż jeden podmiot korzystający ze środowiska, odpowiedzialność tych podmiotów za podejmowanie działań zapobiegawczych i naprawczych jest soli-darna. Jeżeli zaś bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda

w środo-wisku zostały spowodowane za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi12,

jest on obowiązany do podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych soli-darnie z podmiotem korzystającym ze środowiska, który je spowodował. Władający powierzchnią ziemi może uwolnić się od odpowiedzialności wynikającej z  ustawy szkodowej, jeżeli niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o  bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku lub szkodzie w środowisku dokonał zgłoszenia faktu szkody właściwemu organowi na podstawie art. 24 ustawy.

W art. 2 ustawy szkodowej ustawodawca nie tylko wskazuje podmioty, w odnie-sieniu do których przepisy ustawy będziemy stosować, ale także jej zakres przedmio-towy. I tak, zgodnie z tym przepisem ustawę stosuje się do bezpośredniego zagrożenia

szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku13, przy czym – w stosunku do

nie-12 Zgodnie z art. 6 pkt 12 ustawy szkodowej władającym powierzchnią ziemi jest podmiot, o którym mowa w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, tj. właści-ciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartografi czne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujaw-niony jako władający.

13 W art. 2 dyrektywy sformułowane zostały defi nicje legalne takich pojęć jak „szkoda” oraz „szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu”. „Szkody wyrządzone środowisku naturalnemu” oznaczają: a) szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony takich siedlisk lub gatunków. Waga takiego wpływu ma być oceniona w odniesieniu do warunków początkowych, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku I. Szkody wyrządzone ga-tunkom chronionym i  w siedliskach przyrodniczych nie obejmują uprzednio zidentyfi kowanego negatywnego wpływu wynikającego z  działania podmiotu gospodarczego, który został wyraźnie upoważniony przez odpowiednie władze zgodnie z przepisami wykonawczymi do art. 6 ust. 3 i 4 lub art. 16 dyrektywy 92/43/EWG lub art. 9 dyrektywy 79/409/EWG lub, w przypadku siedlisk i  gatunków nieobjętych prawem wspólnotowym, zgodnie z  równoważnymi przepisami prawa krajowego w sprawie ochrony przyrody; Kryteria, wynikające z załącznika nr I, służące do oceny wagi wpływu szkody na osiągnięcie lub utrzymanie stanu ochrony siedlisk, zakładają ocenę wagi szkody poprzez odniesienie do stanu ochrony w momencie wystąpienia szkody, ich użyteczności związanej z  walorami rekreacyjnymi, które oferują zdolności do naturalnej regeneracji. Poważne

których elementów środowiska – ustawodawca uzależnia możliwość zastosowania środków wynikających z ustawy od kwalifi kacji działalności, którą prowadzi podmiot

korzystający ze środowiska jako stwarzającą ryzyko szkody w środowisku14.

Kluczowymi pojęciami wymagającymi analizy – jeśli chodzi o ustalenie wszyst-kich przesłanek zastosowania przepisów analizowanej ustawy – są zatem pojęcia: szkody w środowisku, bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz działal-ności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.

Szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy (art. 6 pkt 11) oznacza negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska:

a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właści-wego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że

negatywne zmiany w stosunku warunków początkowych powinny być określane za pomocą mie-rzalnych danych, takich jak: • liczba osobników, ich zagęszczenie, obszar, jaki zamieszkują, • rola poszczególnych osobników lub obszaru w odniesieniu do ochrony gatunków lub siedlisk, rzadkość występowania gatunku lub siedliska (oceniona na szczeblu lokalnym, regionalnym lub wyższym poziomie włącznie z  poziomem wspólnotowym), • zdolność gatunków do rozmnażania (według dynamiki specyfi cznej dla danego gatunku lub populacji), ich żywotność lub zdolność siedliska do naturalnej regeneracji (według dynamiki specyfi cznej dla charakterystycznych gatunków lub ich po-pulacji), • zdolność gatunków lub siedliska, po wystąpieniu szkody, do regeneracji w krótkim okresie czasu bez żadnej interwencji, z wyjątkiem wzmożonych środków ochronnych i uzyskania takich warunków, które prowadzą, wyłącznie za sprawą dynamiki gatunków bądź siedliska, do osiągnięcia warunków uznawanych za co najmniej równoważne z warunkami wzorcowymi. Szkody, których negatywny wpływ na zdrowie ludzi został dowiedziony, muszą być klasyfi kowane jako poważne. Następujące szkody nie muszą być klasyfi kowane jako poważne: • negatywne zmiany, mniejsze od naturalnych wahań uznawanych za normalne dla danego gatunku lub siedliska, • negatywne zmiany spowodowane naturalnymi przyczynami lub wynikające z interwencji spowodowanej normalnym zarządzaniem siedliskiem, określonym w  kartotekach siedliska lub dokumentach założeniowych bądź uprzednio prowadzonej przez właścicieli lub podmioty gospodarcze, • szkody wyrządzone gatunkom lub siedliskom w  odniesieniu do których ustalono, że zregenerują się one w  krótkim okresie czasu bez żadnej interwencji, osiągając warunki początkowe lub warunki, które prowadzą, wyłącznie za sprawą dynamiki gatunków lub siedliska, do osiągnięcia warunków uznawanych za co najmniej równoważne z warunkami początkowymi; b) szkody wyrządzone w wodach, które stano-wią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ ekologiczny, chemiczny i/lub ilościowy stan i/lub ekologiczny potencjał, określony w dyrektywie 2000/60/WE, danych wód, z wyjątkiem nega-tywnego wpływu, do którego odnosi się art. 4 ust. 7 wspomnianej dyrektywy; c) szkody dotyczące powierzchni ziemi, które stanowią dowolne zanieczyszczenie ziemi stwarzające znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, mające negatywny wpływ wynikający z bezpośredniego i pośredniego wprowadzania na ląd lub pod ziemię preparatów, organizmów i drobnoustrojów.

14 Przepisy ustawy stosuje się także do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w  środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z  wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w  środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2 ustawy szkodowej).

116 Diana Trzcińska

szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodni-czych nie obejmuje uprzednio zidentyfi kowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z  dnia 3 października 2008  r. o  udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie

środowi-ska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko15,

b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, che-miczny lub ilościowy wód,

c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić

zagroże-nie dla zdrowia ludzi16.

Podobnie jak w dyrektywie, ustawodawca krajowy szkodę w środowisku odnosi do trzech elementów tegoż środowiska – elementów przyrody (szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych), wód oraz powierzchni ziemi.

Z kolei, bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oznacza wysokie praw-dopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przy-szłości (art. 6 pkt 1 ustawy).

Defi niując szkodę w środowisku, podobnie zresztą jak i bezpośrednie nią za-grożenie, ustawodawca odwołuje się do tzw. pojęć nieostrych, ocennych („znaczący negatywny wpływ na (…) stan ochrony siedlisk, na stan ekologiczny, chemiczny, ilo-ściowy wód”). Ich interpretacja powinna następować ad casum, a więc w odniesieniu do konkretnego wypadku podejrzenia spowodowania szkody lub bezpośredniego nią zagrożenia. Jakkolwiek organ właściwy w zakresie naprawiania szkód w większości przypadków – po otrzymaniu zgłoszenia o wystąpieniu szkody – prowadzi czynno-ści wyjaśniające, zanim nastąpi formalne wszczęcie postępowania (w ramach art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ ochrony środowi-ska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego za-grożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zaś zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia takiego może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione powyższe zgłosze-nie, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16 ustawy i podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Jednakże organ odmówi wszczęcia postę-powania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jeśli na podstawie

15 Dz.U. 2013, poz. 1235 – t.j. ze zm.

16 Z kolei pojęcie „szkody” w rozumieniu dyrektywy oznacza mierzalną negatywną zmianę w zaso-bach naturalnych lub mierzalne osłabienie użyteczności zasobów naturalnych, które może ujawnić się bezpośrednio lub pośrednio.

okoliczności sprawy dojdzie do przekonania, że brak jest przesłanek podmiotowych

i przedmiotowych do jego wszczęcia17.

Z kolei identyfi kacja działalności stwarzającej ryzyko szkody w  środowi-sku nabiera istotnego znaczenia dla określenia zasad odpowiedzialności w oparciu o przepisy ustawy szkodowej, gdyż stanowi jedną z przesłanek przypisania tej odpo-wiedzialności w oparciu o analizowane przepisy. Zauważyć bowiem należy, że fakt prowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska działalności stwarzającej ry-zyko szkody w środowisku stanowi warunek konieczny – przesłankę do przypisania odpowiedzialności za szkodę spowodowaną przez ten podmiot. W tym kontekście jednak ustawodawca rozróżnia szkody w  poszczególnych elementach przyrodni-czych, uzależniając – w przypadku szkód w powierzchni ziemi i w wodach – możli-wość pociągnięcia do odpowiedzialności właśnie od tego, czy podmiot korzystający ze środowiska prowadzi działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (od-powiednik odesłania w dyrektywie do załącznika nr III, który właśnie w istocie swej zwraca uwagę właśnie na tego rodzaju działalność). W konsekwencji, wyrządzenie szkody przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, ale innego rodzaju niż stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, skutkować będzie odmową zastosowania środków naprawczych wynikających z  cytowanej ustawy, właśnie z  uwagi na brak ustawowej przesłanki wymaganej do jej zastosowania, względnie umorzeniem pro-wadzonego postępowania szkodowego, jeśli było ono wszczęte lub odmową jego wszczęcia. Jeśli bowiem podmiot korzystający ze środowiska prowadzi działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, to odpowiadać będzie na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy za szkodę w środowisku oraz za spowodowanie bezpośredniego zagro-żenia szkodą. Z kolei, na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy odpowiada każdy podmiot korzystający ze środowiska, niezależnie od tego czy prowadzi taką działalność, jednak ta podstawa odpowiedzialności dotyczy tylko szkód spowodowanych w gatunkach chronionych lub w siedliskach przyrodniczych. W tym przypadku jednak ustawo-dawca stwarza inny wymóg dla przypisania odpowiedzialności na podstawie ustawy szkodowej, a mianowicie szkoda musi wystąpić z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Kategoria winy w  prawie administracyjnym jest szczególną instytucją, nietypową dla tej gałęzi prawa, a w konsekwencji ustalając, czy można jej istnienie przypisać podmiotowi korzystającemu ze środowiska w  konkretnej sprawie admi-nistracyjnej, należy odwołać się do pojęć i zasad wypracowanych na gruncie prawa cywilnego.

Działalność stwarzająca ryzyko szkody w  środowisku zdefi niowana została przez ustawodawcę w art. 3 ustawy. Ustawodawca w tym zakresie ustanowił katalog zamknięty, w którym wskazał, które rodzaje działalności są szczególnie niebezpieczne

17 W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera kwestia ciężaru dowodu w zakresie podjęcia działań zapobiegawczych i ich skuteczności i rozkładu tego ciężaru pomiędzy organem ochrony środowiska a sprawcą zdarzenia. Zob. na ten temat B. Rakoczy, Ciężar dowodu w polskim prawie ochrony środo-wiska, Warszawa 2010, s. 190-231.

118 Diana Trzcińska

dla środowiska18. Dodać jeszcze należy, że szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią

zagrożenie musi być spowodowane bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, a  zatem konieczne jest tu ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska (stwarzającą ryzyko szkody w środowisku wodnym lub gruntowym) a wyrządzoną przez niego szkodą.

3. Zasady naprawiania szkód w środowisku wyrządzonych przed

Outline

Powiązane dokumenty