Streszczenie: W pracy omówiono wpływ polityki fiskalnej (ze szczególnych uwzględnieniem narzędzia konsolidacji fiskalnej) na równowagę i bezpieczeństwo finansowe krajów. W obliczu współczesnego kryzysu finansowego i fiskalnego posłużono się przykładem działalności USA w zakresie konsolidacji fiskalnej. W pracy przedstawiono zależności pomiędzy sytuacją finansową a ogólnym bezpieczeństwem i równowagą kraju, społeczeństwa. Opracowanie w syntetyczny sposób przedstawia wpływ stabilnych finansów publicznych, konsolidacji fiskalnej na gospodarkę w skali makroekonomicznej.
Słowa kluczowe: polityka fiskalna, konsolidacja fiskalna, deficyt budżetowy.
Wprowadzenie
Sytuacja ekonomiczna ma bardzo wielkie znaczenie dla bezpieczeństwa i równowagi kraju. Słabe gospodarczo nacje są bardziej podatne na zagrożenia, zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne. Współczesny kryzys, który zaszkodził większości z gospodarek, posiadający znamiona kryzysu globalnego. Zwiększył on w zdecydowanym stopniu niepokoje, nastroje społeczne. Warte nadmienienia jest takie spojrzenie forsowane przez wielu autorów, jakoby istniała w przeszłości mocna dodatnia zależność pomiędzy występowaniem kryzysów gospodarczych a konfliktami i wojnami. Istotne wydaje się więc to, aby przeciwdziałać skutkom kryzysów. Takimi działaniami jest ewidentnie dbanie o stan finansów publicznych, poprzez umiejętną politykę fiskalną implikowaną przez decydentów administracji państwowej (np. konsolidacja fiskalna).
Konsolidacja fiskalna to instrument polityki fiskalnej ukierunkowany na redukcję deficytu budżetowego i długu publicznego. Narzędzie to jest obecnie wdrażane w szerokim spektrum w wielu krajach europejskich, a także USA i Japonii. Jego użycie determinowane jest chęcią uleczenia zdestabilizowanego przez kryzys sektora publicznego. Kryzys finansowy zapoczątkowany przez upadek w 2008 roku amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers stał się bowiem także przyczyną kłopotów w sektorach publicznych krajów w dużym stopniu uzależnionym od rynku długu. Dlatego tak istotne jest, aby umiejętnie restrukturyzować zainfekowane finanse publiczne. Przykładem takiego działania jest m.in. konsolidacja fiskalna. Może być ona implementowana w trzech zróżnicowanych wymiarach:1
Redukcja wydatków,
Wzrost dochodów,
1 S. Gechert, A. Rannenberg, The costs of Greece’s fiscal consolidation, Macroeconomic Policy Institute, Hans-Böcler-Stiftung Düsseldorf 2015, s. 1-15.
132
Redukcja wydatków, a także stymulacja wzrostu dochodów budżetowych.
Konsolidacji fiskalnej jako przejaw wpływu rządu na politykę fiskalną kraju nie należy jednak traktować absolutnie, bezkompromisowo, jednoznacznie pozytywnie.
Należy bowiem wskazać na specyfikę m.in. cięć budżetowych. W szczególności inicjatywa taka może się nie sprawdzić w krajach w których gospodarka w obszarze prywatnej działalności gospodarczej (sektor prywatny) jest relatywnie słaba i zależna od sektora publicznego. W sytuacji takiej cięcia mogą prowadzić (w szczególności w początkowej fazie przeprowadzania) do dalszej zapaści, destabilizacji i spowolnienia gospodarczego. Paradoks taki został zauważony w sytuacji post kryzysowej Grecji.2
Sytuacja społeczno-gospodarcza jest niezwykle niepewna, zmienna i niestabilna. Na rynkach globalnych w dalszym ciągu zauważalne są efekty kryzysu finansowego i fiskalnego z przełomu 2007-2009. Ucierpiały nie tylko ważne systemowo instytucje finansowe, ale także finanse publiczne poszczególnych krajów (zarówno rozwiniętych, jak i tych prężnie rozwijających się tzw. emerging markets). Sytuacja ta w sposób bezpośredni wpłynęła na sytuację rynków finansowych w zakresie ograniczenia płynności na rynku międzybankowym, zmniejszonego zaufania w relacjach między podmiotami, a także znacznej awersji do ryzyka3. Stany Zjednoczone w dalszym ciągu starają się przeciwdziałać negatywnym zjawiskom wywołanym w konsekwencji wybuchu kryzysu finansowego lat 2007-2008. Doprowadził on do znacznej destabilizacji i zmarginalizowania bezpieczeństwa finansowego, ekonomicznego kraju.
Fakt tak wielkiego oddziaływania kryzysu rozpoczętego w 2007 roku na rynku kredytów subprime na społeczną i ekonomiczną przestrzeń wynika z bardzo szerokiej finansjalizacji obecnej w tym kraju, szeroko wykorzystywanych przez społeczeństwo i władze publiczne, łatwo dostępnych (niestety bardzo często niezrozumiałych) instrumentów finansowych. USA próbuje walczyć z kryzysem przede wszystkim poprzez ekspansywną, niekonwencjonalną politykę monetarną. Pomimo wielu pozytywnych aspektów wdrażania niekonwencjonalnych instrumentów polityki pieniężnej, takich jak np. luzowanie ilościowe i bardzo niskie stopy procentowe istnieją także znaczące wady i ryzyka wynikające ze specyfiki i konstrukcji tychże narzędzi.
Przykładami takich zagrożeń są m.in. nieefektywna alokacja środków przez inwestorów zachęconych relatywnie niskim kosztem pieniądza. Skierowanie płynności w niekontrolowany (niewspółmierny do potrzeb) sposób do danego sektora, może spowodować jego destabilizację. Poprzez długotrwałą stymulację płynności na rynku zauważalne jest znacznie nasilanie się oczekiwań inflacyjnych i napięć na rynkach (jest to także znakomicie widoczne w obecnej sytuacji USA, gdy w ramach każdego, następnego posiedzenia FOMC4 interesariusze prognozują kiedy zostanie podjęta decyzja o podniesieniu stóp procentowych (wcześniej tożsama sytuacja miała miejsce w
2 M. Michalski, Konsolidacje fiskalne na świecie: Finlandia i kraje bałtyckie, Analiza FOR NR 01/2014, FOR, Warszawa 2014, s. 1-4.
3A. Berges, M. F. Guillen, J. P. Moreno, E. Ontiveros, A new era in banking – The landscape after the battle, Bibliomotion, United States of America 2014.
4 FOMC (ang. Federal Open Market Committee) - Federalny Komitet do spraw Operacji Otwartego Rynku organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki pieniężnej, nadzór nad operacjami otwartego rynku w USA oraz ustalający docelowe poziomy podaży pieniądza.
133 obliczu zakończenia programu skupu aktywów QE)5. Istotną kwestią jest także to, w jakim stopniu programy luzowania ilościowego mają wpływ na realną gospodarkę, a jaki jedynie na rynek kapitałowy, mogąc tworzyć w dłuższym okresie kolejne bańki spekulacyjne, prowadzące do destabilizacji, kryzysu i recesji. M. R. Rothbard stanowczo twierdzi, że największym winowajcą współczesnych kryzysów jest oderwanie, separacja bazy monetarnej od parytetu złota. Swobodny „dodruk” pieniądza, który prowadzi do niekontrolowanej akcji kredytowej (kumulacja błędów alokacyjnych w zakresie wydatkowania środków pieniężnych), a także narastanie baniek spekulacyjnych na rynkach kapitałowych w odniesieniu do cen poszczególnych aktywów6. Rysunek 1 wskazuje wyraźne ożywienie na amerykańskiej giełdzie jakie rozpoczęło się z chwilą ogłoszenia przez FED drugiego etapu skupu aktywów (QE2). Zjawisko to wiązało się niewątpliwie z pozytywnym odbiorem przez inwestorów faktu otrzymania kolejnego zastrzyku płynności. Istotną kwestią wydaje się także to, że w okresie tym mogły dopiero pojawić się realne efekty pierwszego skupu (QE1), ze względu na opóźnienia w transmisji impulsów monetarnych, oraz niepewność interesariuszy co do dalszego kształtu programu. Niewątpliwe jest jednak to, że program luzowania ilościowego w USA ma silny wpływ na rynek kapitałowy, nie koniecznie na realny wymiar gospodarki7. Powyższe tezy są w znacznym stopniu determinowane strukturą systemu finansowego Stanów Zjednoczonych, a także charakterystyką i kształtem skutków wywołanych przez kryzys finansowy.
Rysunek 1. Wpływ programów skupu aktywów na indeks giełdowy S&P 500 Źródło: R. E. A. Farmer, The effect of conventional and unconventional monetary policy rules on inflation expectations – Theory and evidence, NBER Working Paper No. 18007, Cambridge 2012, s. 16.
Należy także podkreślić, iż istnieje więcej dowodów na to, że programy luzowania ilościowego mają wpływ na rynki kapitałowe. Wskazuje się na znaczną
5 M. Minegishi, B. Cournède, Monetary Policy Responsesto the Crisis and Exit Strategies, Economics department working papers No. 753, OECD Publishing 2010, s. 25-28.
6 M. N. Rothbard, Wielki kryzys w Ameryce, Instytut Ludwiga von Misesa, Kraków 2010, s. 7-25.
7 R. E. A. Farmer, The effect of conventional and unconventional monetary policy rules on inflation expectations – Theory and evidence, NBER Working Paper No. 18007, Cambridge 2012, s. 15-17.
134 stymulację giełdy japońskiej poprzez zwiększoną bazę monetarną i reakcję kursu walutowego na fakt zwiększonej podaży pieniądza w japońskiej gospodarce. Stymulacja azjatyckiej giełdy dokonywana poprzez kanał kursu walutowego uznaje się za niezwykle skuteczną, ze względu na charakter działalności firm (uznaje się, iż determinowane jest to znacznym nastawieniem na eksport i międzynarodową współpracę). Istotne wydaje się także bardzo silne powiązanie giełdy amerykańskiej z giełdą japońską8. Ważną kwestią jest jednak to, że ogólna konkluzja odnośnie wpływu luzowania ilościowego, zarówno na rynek kapitałowy, jak i na gospodarkę realną jest często bagatelizowana nawet przez swoich zwolenników. Podkreślana jest jej komplementarność w stosunku do regulacji systemowych, prawnych, przestrzegania zasad etycznych etc. Postrzegana jest jako jeden z elementów wspierających działania rządu i prywatnych podmiotów gospodarczych9. Kryzys finansowy zapoczątkował nie tylko znaczne zawirowania na międzynarodowych rynkach finansowych, ale także w zakresie finansów publicznych.
Znaczne uzależnienie sektora publicznego od globalnych rynków finansowych w zakresie szerokiej gamy instrumentów dłużnych (a zatem narzędzia wykorzystywane do finansowania deficytu budżetowego, wydatków budżetowych) doprowadziły do znacznych nierówności i niestabilności. W obecnej sytuacji, wydaje się, że nie powinniśmy stawiać sobie pytania, czy polityka fiskalna, finanse publiczne wymagają reform i zmian strukturalnych. Istotna jest bowiem identyfikacja działań, które w sposób skuteczny i efektywny będą prowadzić do sukcesywnego uzdrawiania finansów publicznych danego kraju. W polskim ustawodawstwie konsolidacja fiskalna definiowana jest jako: „poprawa salda budżetowego poprzez środki dyskrecjonalnej polityki fiskalnej, określone albo przez kwoty poprawy albo okresu, w którym poprawa ma mieć miejsce”10. Za skuteczną w zakresie poprawy salda budżetowego konsolidację fiskalną uznaje się działanie, które prowadzi do 1,5% spadku r/r deficytu skorygowanego cyklicznie (CAB11), bądź deficytu pierwotnego skorygowanego cyklicznie (CAPB12)13. Dyskusja na temat zasadności i konieczności wdrażania poszczególnych narzędzi post-kryzysowych jest bardzo zróżnicowana, a także niezwykle często przesiąknięta subiektywizmem i jednowymiarowością. Duża część badaczy zgadza się jednak z tym, że efekty konsolidacji fiskalnej są łatwiejsze do przewidzenia, aniżeli wpływ niekonwencjonalnych działań w zakresie polityki monetarnej. W tym miejscu podnoszony jest niejednokrotnie temat możliwości sprokurowania kolejnych baniek spekulacyjnych prowadzących nieuchronnie do kolejnych perturbacji gospodarczych. JF Cogan, JB Taylora, W. Wieland M. Wolters wykazują, że w ich modelu opisującym „case” amerykański konsolidacja ma pozytywny wpływu na wzrost
8 Y. Kurihara, The Relationship between Exchange Rate and Stock Prices during the Quantitative Easing Policy in Japan, International Journal of Business, 11(4), 2006, s. 382-386.
9 B. Bernanke, M. Gertler, Monetary policy and asset price volatility, NBER Working Paper No. 7559, Cambridge 2000, s. 2-6.
10 http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=96F2A53CC8289E76C1257A680030F57E&lite-ra=K - dostęp 20.08.15
11 CAB (ang. Cyclically Adjusted Balance)
12 CAPB (ang. Cyclically Adjusted Primary Balance)
13 J. Franc-Dąbrowska, M. Porada-Rochoń, M. Zioło, A. Babczuk, Stabilizowanie podmiotów sektora publicznego i prywatnego w warunkach zaburzeń finansowych, CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa 2015, s. 48.
135 PKB, zarówno w długim, jak w krótkim okresie14. F. Heylen, A. Hoebeeck, T. Buyse uważają, że implementacja konsolidacji fiskalnej powinna być stymulowana i wzmacniana komplementarnymi działaniami rządów w postaci zmian strukturalnych, a sama konsolidacji powinna skupiać się na jednoczesnym cięciu wydatków nie inwestycyjnych i stymulacji dochodów budżetowych.15 A. Alesina, C. Favero i F.
Giavazzi twierdzą także, że konsolidacja oparta na transformacji struktury wydatków jest o wiele bardziej wydajna niż konsolidacja oparta o fiskalizm i działania w zakresie podatkowym. Wskazują oni również, że ważnym aspektem jest współpraca polityki fiskalnej (działania konsolidacji fiskalnej) z polityką pieniężną (ang. policy mix) tak, aby możliwe było osiągnięcie efektów synergii obu tych działań.16
Konsolidacja fiskalna wdrażana jest w szerokim zakresie w krajach europejskich, jednakże sukcesywnie rozwiązanie to implementowane jest także w USA i Japonii. W USA konsolidacja fiskalna warunkowana jest problemami demograficznymi (starzejące się społeczeństwo), znacznym wzrostem wydatków budżetowych związanych z pakietami stymulacyjnymi (implementowanymi w okresie po 2008 r.), a także wskazany powyżej efekt synergii osiągany poprzez zestawienie ze sobą działań monetarnych i fiskalnych w formie strategii policy mix.