Sankcje zakładowe

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 185-190)

Rozdział 3. Administracyjnoprawne i cywilnoprawne aspekty tworzenia i funkcjonowania zakładów publicznych (usług publicznych) i funkcjonowania zakładów publicznych (usług publicznych)

3.5. Sankcje zakładowe

Zanim zostanie omówiona kwestia sankcji zakładowych, konieczne jest przybliżenie problematyki sankcji w prawie administracyjnym in genere.

Samo pojęcie sankcji w prawoznawstwie jest wieloznaczne, używane w różnych kontekstach, nigdy jednak nie zostało zdefiniowane normatywnie i pozostaje terminem języka prawniczego583. Na gruncie prawa administracyjnego przez sankcję należałoby rozumieć wszelkie instrumenty, które powinny zapewnić zrealizowanie przez administrację prawno-administracyjnych założeń celowych584. Sankcja administracyjna wynika bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego, jest określoną w normie sankcjonującej dolegliwością za naruszenie normy sankcjonowanej tego prawa585. Dolegliwości te to więc odrębne instytucje prawne, przy pomocy których administracja publiczna ujawnia swoje władztwo i realizuje je po to, aby spowodować realny, praktyczny, jednostkowy skutek dla wydawanego przez siebie aktu stosowania prawa administracyjnego586. Sankcja – jako niekorzystny skutek – musi być związana z konkretną normą prawną. Dodatkowo zwraca się uwagę na to, że sankcje administracyjne są przewidziane nie tylko w sytuacjach, w jakich podmiot administrowany nie wykonuje lub nieprawidłowo wykonuje dyspozycje normy prawnej generalnej i abstrakcyjnej, ale przede wszystkim w sytuacjach, w których norma ta już została skonkretyzowana droga aktu administracyjnego lub innego działania indywidualnego i konkretnego i podmiot administrowany uzyskał określone prawa lub obowiązki. Akty administracyjne, jeśli mają być rzeczywiście skuteczne, muszą posiadać sankcje. Jeśli ten kogo nakaz lub zakaz dotyczy nie

583 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 235.

584 Ibidem.

585 H. Nowicki, Sankcje administracyjne [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, t. 7. Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2017, s. 635.

586 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego (...), s. 235., sankcję można rozumieć również jako element normy o wieloczłonowej budowie.

186

chce się do niego zastosować, organ administracji musi mieć środki dla przeprowadzenia swej woli, w przeciwnym razie wszelkie administrowanie byłoby niemożliwe587.

I. Niżnik-Dobosz wskazuje, że „z uwagi na specyfikę metody działania prawa administracyjnego [celem sankcji – przyp. aut.] jest (...) przede wszystkim zabezpieczanie/ochrona obowiązków lub sytuacji administracyjnoprawnych, które dla podmiotów prawa administracyjnego wynikają z władczej konkretyzacji prawa administracyjnego, z innych form stosowania norm tego prawa, a także bezpośrednio z mocy ustawy, przy czym celem pierwszoplanowym jest funkcja ochronna dla porządku administracyjnoprawnego, następnie funkcja redystrybucyjna, restytucyjna, a na końcu ewentualnie represyjna”588.

Nie istnieje jednolity, spójny zbiór sankcji administracyjnych; zauważa się, że gdyby jednak wybrać je z materialnego prawa administracyjnego i stworzyć z nich osobną regulację kompleksową, powstałby swoisty kodeks normujący zachowania administracji publicznej w sytuacjach, w jakich prawo administracyjne jest naruszane, zwanych często deliktami administracyjnymi589. Jednakże zgodzić się należy z refleksją, że typologia sankcji administracyjnych jest tak szeroka, iż nazywanie sankcji karami administracyjnymi jest nadmiernym uproszczeniem, gdyż – jak już zostało wskazane – prawo administracyjne posługuje się wieloma sankcjami-instytucjami, niebędącymi tylko karami w rozumieniu prawa karnego590. Wyróżnić można więc sankcję karną (karę administracyjną), najczęściej mającej postać administracyjnej kary pieniężnej591, szeroko rozumianą sankcję „egzekucyjną”, związaną z wszelkimi dolegliwościami, wiążącymi się z postępowaniem egzekucyjnym w administracji, „wewnętrzną” sankcję nieważności, wynikającą z kwalifikowanie wadliwego zachowania organu, sankcję bezskuteczności czynności, sankcję wynikająca z przepisów, związana z niekorzystaniem (bądź też niewłaściwym korzystaniem) z przyznanych uprawnień,

587 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego (...) s. 236, M. Zimmermann, Zapewnienie wykonania aktu administracyjnego [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne część ogólna, Warszawa 1956, s. 400.

588 I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Sankcje administracyjne, Warszawa 2011, s. 136, M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 115.

589 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 14., J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego (...), s. 237.

590 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego (...), s. 238.

591 zob. dział IVA k.p.a.

187

tj. cofnięcie, pozbawienie, ograniczenie lub wstrzymanie wykonania przyznanego uprawnienia, wreszcie tzw. sankcję „rozsianą”, wynikająca stricte z uwarunkowań społecznych i społecznej oceny negatywnego zachowania określonego podmiotu592.

Z perspektywy sankcji zakładowych istotne jest również na wskazanie nowego typu sankcji, mianowicie sankcji pozytywnych (gratyfikacji). Jakkolwiek stworzenie tego typu kolokacji jest sprzeczne z naturalnie nasuwającymi się skojarzeniami językowymi593, to jednak zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż zabieg polegający na stworzeniu pojęcia sankcji pozytywnych – mimo iż wymaga redefinicji samego pojęcia sankcji i znacznego poszerzenia jego zakresu znaczeniowego – jest bardzo interesujący, inspirujący, oddaje cechę prawa administracyjnego, którą jest docenianie przez prawo pozytywnych zachowań jego adresatów, preferowanie wszelkich zachowań zgodnych z tym prawem. Sankcja pozytywna jest odwrotnością sankcji negatywnej i poprzez zachętę i udzielanie korzyści, nagradzanie a nie dolegliwość lub karanie zmierza do osiągnięcia tego samego skutku, tj. realizacji praw i obowiązków; uwypukla to również znaczenie pro futuro prawa administracyjnego – administracja publiczna na podstawie prawa wyrażającego sankcje pozytywne może sterować zachowaniami adresatów norm prawa administracyjnego w każdym kierunku, wpływać na ich zamiary i przedsięwzięcia, stymulować proces administrowania „od drugiej strony”594. P. Chmielnicki podkreśla, że „sankcje pozytywne są dla istoty oddziaływania za pomocą prawa równie naturalne i funkcjonalne, co sankcje negatywne. Sankcje pozytywne to takie same instrumenty upowszechniania norm, reguł działania, co sankcje negatywne”595.

Konkludując – zgodzić się należy z tezami, iż synonimiczne traktowanie pojęć „sankcji administracyjnej” i „kary administracyjnej” jest niewłaściwe i nie uwzględnia specyfiki prawa administracyjnego oraz całej gamy sankcji o rozmaitym charakterze i zróżnicowanym adresacie. Przede wszystkim takie ujęcie powyższej problematyki całkowicie pomija kwestię wyróżniania sankcji pozytywnych, które rzecz jasna ze swej natury nie są żadną karą, wręcz przeciwnie – nagrodą za realizację określonych obowiązków normatywnych i wykonywanie

592 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego (...) s. 238-241., zob. też inne publikacje.

593 Zob. chociażby słownikową definicję pojęcia sankcji: https://sjp.pwn.pl/sjp/sankcja;2574824.html, dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.

594 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego (...), s. 237.

595 P. Chmielnicki, Sankcje publicznoprawne jako sposób realizacji reguł określających wypłaty i koszty działania [w:] M. Stahl i in., Sankcje administracyjne (...), s. 43 i n.

188

dyspozycji norm prawa administracyjnego. Włączenie w obszar powyższej problematyki pozytywnych gratyfikacji wymaga redefinicji pojęcia sankcji administracyjnych, na co słusznie zwraca uwagę J. Zimmermann, poprzez rezygnację z określania mianem sankcji administracyjnej „dolegliwości” wynikłej z naruszenia normy sankcjonowanej, gdyż

„dolegliwość” per se stanowi o jej negatywnym wymiarze. Sankcją administracyjną będzie więc konsekwencja realizacji lub braku realizacji określonej normy sankcjonowanej prawa administracyjnego, stanowiąca rozmaite instrumenty służące realizacji przez administrację publiczną jej funkcji. Konsekwencja ta w przypadku wykonywania określonych obowiązków lub też prawidłowego korzystania z przyznanych uprawnień będzie miała charakter pozytywny (będzie to więc sankcja pozytywna, gratyfikacja materialna lub niematerialna), zaś w przypadku braku realizacji obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego, lub tez niewłaściwego korzystania z przyznanych uprawnień, będzie tożsama z sankcją negatywną.

Zwrócić należy uwagę również na to, co podkreślił J. Zimmermann – sankcja pozytywna jest elementem sterowania zachowaniami adresatów norm prawa administracyjnego, wpływania poprzez pozytywne bodźce na ich zachowania, co jasno wpisuje się w rozumienie prawa administracyjnego prezentowane przez E. Schmidta – Aßmanna.

Przenosząc te rozważania na grunt problematyki sankcji zakładowych – ponownie należy podkreślić, że klasycznie przyjmuje się, że są to władcze środki stanowiące gwarancję przestrzegania aktów zakładowych – zarówno tych generalnych, tj. statutu oraz przede wszystkim regulaminu - jak i aktów zakładowych indywidualnych. Można wyróżnić ich swoistą gradację: od upomnienia lub nagany, przez okresowe niedopuszczenie do korzystania ze świadczeń zakładowych, ograniczenie tychże świadczeń, wreszcie wydalenie z zakładu, czy też sankcję przymusu bezpośredniego (fizycznego), którą z racji swego charakteru trudno wpisać w powyższą skalę. Rzecz jasna każda z sankcji zakładowych, jako że w sposób immanentny dotyczy stosunku zakładowego i jest związana ze sposobem świadczenia usług zakładowych, musi znajdować swoją podstawę w regulaminie zakładu, a także nie naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego596.

Wprowadzić należałoby kilka kryteriów wyróżniających sankcje zakładowe.

Pierwszym z nich będzie kryterium ich charakteru: mianowicie, czy są one sankcjami

596 Jest to kwestia problematyczna, chociażby w przypadku stosowania przymusu bezpośredniego.

189

negatywnymi, tj. przywołaną powyżej dolegliwością za nieprzestrzeganie norm zakładowych, czy też mają one charakter pozytywny i są swoistą gratyfikacją, wynikającą z przestrzegania obowiązków zakładowych czy też osiągania sukcesów związanych z procesem świadczenia usług zakładowych. Kolejnym kryterium będzie rozróżnianie sankcji zakładowych ze względu na ich adresata – mianowicie sankcje skierowane do destynatariuszy, jak i osób które nie są użytkownikami zakładu (na boku należy pozostawić kwestię sankcji skierowanych do pracowników zakładu, gdyż mają one przede wszystkim charakter dyscyplinarny, wynikają z odrębnych przepisów regulujących stosunek pracy i nie są związane ze specyfiką relacji zakładowej). Wreszcie ostatnie kryterium – wprowadzenie rozróżnienia na sankcje materialne oraz niematerialne.

Do sankcji negatywnych będą należeć przywołane powyżej sankcje upomnienia lub nagany, okresowego niedopuszczenia do korzystania ze świadczeń zakładowych lub ich ograniczenia oraz wydalenia z zakładu597. Poziom dolegliwości będzie rzecz jasna wynikał ze stopnia naruszenia obowiązków zakładowych.

Sankcje pozytywne zostały zdefiniowane powyżej jako gratyfikacja za przestrzeganie obowiązków zakładowych lub też osiąganie sukcesów związanych z procesem świadczenia usług zakładowych. Dlatego też będą nimi przykładowo stosowana w rozmaitych zakładach pochwała (czyli upomnienie lub nagana à rebours), przyznanie stypendium finansowego za osiąganie wybitnych wyników w nauce, wyróżnienie na zakończenie studiów, przyznanie osadzonemu w zakładzie karnym nagród za dobre zachowanie w trakcie odbywania kary np.

zezwolenie na widzenie bez dozoru, poza obrębem zakładu karnego, z osobą najbliższą lub osobą godną zaufania, zezwolenie na opuszczenie zakładu karnego bez dozoru, zezwolenie na otrzymanie dodatkowej paczki żywnościowej, nagroda rzeczowa lub pieniężna, zatarcie wszystkich lub niektórych kar dyscyplinarnych598.

Jak już zostało podniesione, kryterium adresata pozwala na rozróżnienie sankcji zakładowych wywołujących skutek „wewnątrz” zakładu, tj. adresowanych do destynatariuszy

597 np. skreślenie z listy studentów.

598 Zob. szerzej art. 138 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. z 2018 r., poz. 652, tekst jedn. ze zm.

190

(będą nimi więc wszystkie skierowane do nich sankcje negatywne i pozytywne), a także sankcji skierowanych wobec osób trzecich. Z natury rzeczy będą wyłącznie sankcje negatywne (nawet w postaci przymusu fizycznego), wynikające z tzw. władztwa porządkowego organów zakładowych i prawa do stosowania tzw. policji zakładowej; jest to całokształt uprawnień organów zakładu w stosunkach do wszystkich osób, które znalazły się na terenie zakładu, choćby nie były z tym zakładem związane stosunkiem destynatariusza599. Przykładem tego jest chociażby fizyczne usunięcie osoby trzeciej z terenu zakładu.

Podział sankcji na sankcje materialne i niematerialne w sposób naturalny przenika się z powyższymi kategoriami. Sankcje materialne mogą być skierowane do użytkowników zakładu (przymus fizyczny, nagrody i świadczenia rzeczowe lub pieniężne) oraz do osób pozostających poza jego strukturą (fizyczne usunięcie osoby trzeciej z obszaru zakładu), mają także charakter pozytywny (nagroda pieniężna) lub negatywny – vide pozbawienie prawa do pobierania stypendium lub grantu, wydalenie z zakładu. Sankcje niematerialne co do zasady będą stosowane jedynie wobec destynatariuszy; również mogą być pozytywne – pochwała, wyróżnienie na koniec studiów, zatarcie kar dyscyplinarnych, lub też negatywne – upomnienie, nagana.

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 185-190)