Tworzenie i funkcjonowanie zakładów usług publicznych - podsumowanie

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 190-195)

Rozdział 3. Administracyjnoprawne i cywilnoprawne aspekty tworzenia i funkcjonowania zakładów publicznych (usług publicznych) i funkcjonowania zakładów publicznych (usług publicznych)

3.6. Tworzenie i funkcjonowanie zakładów usług publicznych - podsumowanie

Zasadniczo zakłady usług publicznych mogą powstawać przy użyciu trzech modeli: na podstawie ustawy (model normatywny) aktów organów państwa lub samorządu terytorialnego, lub też zezwolenia organów administracji publicznej (model reglamentacyjny). Wybór jednego z nich należy do ustawodawcy; że ma on w tej sferze autonomię, jednakże powinien korzystać z trybu odpowiedniego do rangi realizowanych przez zakład zadań oraz zakresu swojego w nich uczestnictwa. Zakłady usług publicznych mogą podlegać rzecz jasna również przekształceniom oraz likwidacji, tj. przekształcenie zakładu polega na istotnej zmianie podstawowych jego zadań, np. poprzez ich rozszerzenie lub zwężenie albo nowe ich określenie. Przekształceniem jest również zmiana zasad ich finansowania, przekształceniem nie jest zaś zmiana podporządkowania przez powierzenie nadzoru nad działalnością jednostki świadczącej usługi innemu organowi, niż wynika to z aktu o jej utworzeniu. Likwidacja zakładu polega na

599 E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 177-178.

191

całkowitym zaprzestaniu działalności tej jednostki. Oczywiście zakład usług publicznych może powstać wyłącznie w drodze administracyjnoprawnej, choć z teoretycznego punktu widzenia należałby dopuścić powstanie stosunku umownego (niejako „przedzakładowego”), który w przypadku podmiotów niepublicznych regulowałby kwestie praw i obowiązków związanych z ewentualnym podjęciem działań, mających na celu utworzenie zakładu, na wzór tzw. umowy inwestycyjnej.

Struktura wewnętrzna zakładu jest bardzo zróżnicowana – składa się na nią ogół jednostek organizacyjnych wewnątrzwydziałowych o rozmaitym charakterze, ale również organy zakładowe. Wyróżnić należy organy monokratyczne (kierownik zakładu, zastępca kierownika zakładu, pozostałe organy monokratyczne) oraz organy kolegialne. Kierownik zakładu skupia w swoim ręku większość uprawnień i obowiązków należących do organów zakładu. Ponosi generalną odpowiedzialność za jego pracę, bierze udział w stosunkach zewnętrznych. Organy kolegialne zaś mogą mieć charakter współdecydujący lub opiniodawczy. Wyróżnić należy również kilka typów zakładów, bazując na kryterium składu.

Mianowicie - organy o składzie wyłącznie fachowym, tworzone spośród osób wykonujących czynności bezpośrednio związane z udzielaniem świadczeń, mających odpowiednie przygotowanie zawodowe. Organy tego rodzaju są wyposażone najczęściej w prawo współdecydowania w wielu istotnych sprawach dotyczących funkcjonowania zakładu. Kolejno - organy o składzie mieszanym. Tworzone są częściowo spośród fachowego personelu zakładu, a częściowo spośród innych osób, np. przedstawicieli organów założycielskich, przedstawicieli użytkowników itp. Po trzecie – organy o składzie wyłącznie społecznym, tj. tworzone tylko spośród użytkowników zakładu lub ich przedstawicieli.

Najistotniejszą rolę w funkcjonowaniu zakładu usług publicznych pełnią akty zakładowe, które wraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają treść władztwa zakładowego, stanowiąc również niekiedy samoistną podstawę do określania jego treści. Prawo zakładowe tworzą akty zakładowe generalne, tj. statuty i regulaminy, a także akty zakładowe indywidualne. Akty zakładowe generalne są rodzajem aktów administracyjnych ogólnych, będących nowym typem form działania administracji publicznej, polegających na stosowaniu prawa przez kreowanie kolejnych norm generalnych i abstrakcyjnych, mających charakter wewnętrzny – kształtują one ustrój i wewnętrzną organizację zakładów usług publicznych. Za akty generalne należałoby również uznać tzw. „akty tworzące sytuacje prawne

192

dla destynatariuszy”, ze względu na to, że brak jest „podwójnej konkretności” –dotyczą one konkretnie określonego stanu faktycznego, jednakże ich adresatem jest ogół destynatariuszy.

Wśród aktów indywidualnych wyróżnić należy indywidualne akty zakładowe zewnętrzne, tj. takie, które odnoszą się do nawiązania, przekształcenia lub zakończenia stosunku zakładowego (których istotą jest ścisłe powiązanie z danym stosunkiem zakładowym, podejmowanymi w formie decyzji administracyjnej) oraz akty indywidualne wywołujące skutki prawne w sferze poza-zakładowej (np. świadectwo szkolne, dyplom ukończenia studiów wyższych), a także indywidualne akty wewnątrzzakładowe (akty zakładowe sensu stricto, akty stosunku zakładowego). Ich istotą jest to, że są one skierowane na wywołanie konkretnego, indywidualnie oznaczonego skutku prawnego, który jednak nie determinuje treści samego stosunku zakładowego.

Jedną z klasycznych przykładów form niewładczych działań administracji publicznej, jest korzystanie przez nią z umów w ramach swojej działalności – czy o to umów cywilnoprawnych, czy też umów administracyjnoprawnych. Ma to swoje przełożenie rzecz jasna również na obszar funkcjonowania zakładów usług publicznych.

Kategoria „umów zakładowych” jest bardzo niejednolita i pojemna; administracja publiczna, świadcząc usługi z zakresu działalności zakładowej, może posługiwać się zarówno umowami nazwanymi, umowami nienazwanymi, jak i umowami mieszanymi. Szeroki zakres działalności zakładowej nie pozwala na uogólnienie i wypracowanie jednego modelu umowy zakładowej. Umowy zakładowe mogą mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny;

fakultatywną umową zakładową będzie taka, której zawarcie nie jest konieczne dla samego nawiązania stosunku zakładowego i dotyczy jedynie dodatkowych usług oferowanych przez dany typ zakładu. Charakteru prawny umów zakładowych również jest niejednolity – jakkolwiek przedmiotem większości z nich są prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, to jednak nie wolno pomijać tej kwestii, iż ustawodawca ewidentnie (niekiedy wprost przez ustawowe odesłania do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego) ukształtował je jako umowy cywilnoprawne. W przypadku umów obligatoryjnych, od nawiązania których uzależnione jest powstanie relacji zakładowej, brak powstania stosunku umownego winien implikować jednoczesny brak nawiązania stosunku zakładowego również

193

w aspekcie administracyjnoprawnym. „Dopełnienie” relacji zakładowej poprzez przewidzenie konieczności nawiązania stosunku cywilnoprawnego, dla jej powstania, implikuje jednocześnie zwiększony zakres ochrony prawnej destynatariusza, poprzez poddanie części sporów wynikłych ze stosunku zakładowego kognicji sądu powszechnego. Zakładowe umowy będą miały charakter jednoznacznie adhezyjny. Przesądza o tym brak możliwości negocjacji warunków umownych oraz jedynie formalnie ujęty konsens (czy też raczej przymus konsensu – co jest również elementem szeroko rozumianego władztwa administracyjnego).

Zauważyć należy, iż w przypadku codziennej praktyki działalności zakładowej znacznie większą rolę niż kompetencje władcze, odgrywają te działania, które są nakierowane w sposób bezpośredni na wywołanie określonych skutków stricte faktycznych. Działania faktyczne organów zakładowych mogą zostać podzielone na działania społeczno-organizacyjne, których istotą jest nakłanianie aktualnych i potencjalnych destynatariuszy oraz ich prawnych opiekunów do dobrowolnego podejmowania czynności, które przyczyniają się do lepszego i sprawniejszego udzielania świadczenia, lub też do samego skorzystania z usług oferowanych przez zakład. Czynności materialno-techniczne zaś stanowią większość działań z zakresu bieżącego funkcjonowania zakładu usług publicznych. Można je podzielić na czynności kwalifikowane, podejmowane tylko przez osoby odpowiednio do tego uprawnione na podstawie przepisów ustawy, a także czynności zwykłe, do podejmowania których nie jest wymagane od pracowników zakładu posiadanie szczególnych kwalifikacji. Typologia tych czynności jest bardzo szeroka – od czynności związanych stricte ze świadczeniem usług przez zakład począwszy (proces dydaktyczny w ramach szkoły, proces leczenia w szpitalu – czynności te będą miały charakter kwalifikowany), skończywszy na przygotowaniu księgozbioru do udostępnienia destynatariuszom biblioteki czy też posprzątaniu sal zajęciowych.

Kwestie te wiążą się w sposób naturalny ze statusem pracowników zakładu usług publicznych; status ten jest bardzo niejednorodny; wynika to z rozpiętości zakresu czynności, podejmowanych przez zakłady – od czynności związanych z wydawaniem władczych rozstrzygnięć administracyjnych, aż po prace stricte fizyczne. Najistotniejszą kategorią osób świadczących pracę w zakładach usług publicznych będą pracownicy państwowi oraz pracownicy samorządowi, wśród których można wyróżnić personel urzędniczy (osoby odpowiedzialne za prowadzenie postępowań administracyjnych, wydawanie rozstrzygnięć,

194

ewentualnie niekiedy podejmowanie działań niewładczych), pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych oraz pracowników obsługi. Specjalny status pracowników urzędniczych, chociażby posiadanie kompetencji władczych, wiąże się z posiadaniem przez nich statusu funkcjonariuszy publicznych, co ma swoje prawnokarne reminiscencje.

Odnośnie do problematyki sankcji zakładowych – generalnie wskazać należy, iż sankcje administracyjne wynikają bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego, przyjmuje się, że są określoną w normie sankcjonującej dolegliwością za naruszenie normy sankcjonowanej tego prawa. Jednakże takie rozumienie sankcji nie uwzględnia chociażby wyodrębnienia kategorii tzw. sankcji pozytywnych (gratyfikacji). Sankcją administracyjną będzie więc konsekwencja (nie zaś dolegliwość) realizacji lub braku realizacji określonej normy sankcjonowanej prawa administracyjnego, stanowiąca rozmaite instrumenty służące realizacji przez administrację publiczną jej funkcji. Konsekwencje te mogą więc mieć charakter negatywny lub pozytywny. Sankcje zakładowe są to władcze środki stanowiące gwarancję przestrzegania aktów zakładowych generalnych, jak i aktów zakładowych indywidualnych.

Można wyróżnić ich swoistą gradację: od upomnienia lub nagany, przez okresowe niedopuszczenie do korzystania ze świadczeń zakładowych, ograniczenie tychże świadczeń, wreszcie wydalenie z zakładu, czy też sankcję przymusu bezpośredniego (fizycznego). Sankcje te mogą mieć charakter pozytywny i być dolegliwością za nieprzestrzeganie norm zakładowych lub też pozytywny i być gratyfikacją za przestrzeganie obowiązków zakładowych lub osiąganie sukcesów związanych z procesem świadczenia usług zakładowych. Wyróżnić można również sankcje kierowane do destynatariuszy i osób trzecich, a także sankcje materialne i niematerialne.

195

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 190-195)