Władztwo zakładowe

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 53-64)

Rozdział 1. Historyczne a aktualne zapatrywania nauki na instytucję zakładu publicznego (administracyjnego) (administracyjnego)

1.3. Zakład publiczny (administracyjny/państwowy) w nauce polskiej – aspekt historyczny oraz ujęcie współczesne historyczny oraz ujęcie współczesne

1.3.2. Władztwo zakładowe

Zgodzić się należy z tezą postawioną przez P. Chmielnickiego, iż pojęcia władztwa zakładowego, zależności zakładowej, stosunków zakładowych, stanowią jak gdyby różne aspekty tego samego zjawiska, mianowicie istoty i charakteru relacji między organem zakładu publicznego (administracyjnego) a użytkownikami126. Wpierw koniecznie wydaje się przybliżenie pojęcia władztwa państwowego w ogólności, by dalej spróbować opisać, w jaki sposób w doktrynie tak rozumiane władztwo jest definiowane na gruncie zakładów publicznych127.

Pojęcie władztwa jest jednym z uniwersalnych instrumentów, które służą poznaniu i opisaniu prawa. Pojęcie to nie występuje jednak samoistnie, gdyż posługiwanie się nim bez żadnego dookreślenia nie jest przydatne z punktu widzenia pozwanego, dlatego też przez naukę prawa zawsze zostaje uzupełnione dodatkowym określeniem, niejako uściśleniem zakresu oraz wskazaniem „natury” konkretnego władztwa. Szczególnie istotne miejsce konstrukcja władztwa zajmuje w doktrynie prawa administracyjnego. Władztwo administracyjne można niewątpliwie uznać za jedno z najważniejszych pojęć-narzędzi nauki prawa administracyjnego,

125 Druk sejmowy nr 3942, Sejm VI kadencji, www.orzeczenia.sejm.gov.pl., dostępne w Internecie: 1 maja 2019 r.

126 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 58.

127 Rozważania na temat władztwa administracyjnego in genere zostaną przeprowadzone na podstawie monografii autorstwa M. Krawczyka, Podstawy władztwa administracyjnego, Warszawa 2016.

54

wręcz za paradygmatyczną konstrukcję tej nauki128. Jest to jeden z elementów kształtujących siatkę pojęciową i teoretyczną nauki prawa administracyjnego129. Pojęcie to stanowi niewątpliwie fundament wyróżnienia prawa administracyjnego, jego norm oraz stosunków prawnych charakterystycznych dla tej właśnie gałęzi prawa130. Konstrukcja ta jest konieczną przesłanką wyjaśniania innych podstawowych pojęć teoretycznych w nauce prawa administracyjnego, chociażby kompetencji organu administracji publicznej, cech aktu administracyjnego i domniemania jego legalności, a także przymusu administracyjnego131.

Władztwo administracyjne jest nierozerwalnie związane z pojmowaniem państwa i jego istoty; jawi się jako podmiotowo zawężone władztwo państwowe (publiczne). Nie jest to bynajmniej refleks władztwa państwowego przysługującego niepodzielnie państwu, w którego imieniu dany organ administracyjny podejmuje działania o władczym charakterze; nie jest to także szczególna postać władzy państwowej; władztwo administracyjne jest niczym innym jak tym samym władztwem państwowym (jedynie jego „prostą” postacią, „obliczem”, a nie

„odbiciem”), które z teoretycznego punktu widzenia jest jednorodne i nie zmienia się w zależności od tego, jaki podmiot nim w danym momencie dysponuje132. Państwo jest jedynym (pierwotnym) podmiotem administracji publicznej, podmioty administracyjne wchodzą w prosty sposób w ramy tego państwa, są jego częścią, tworzą to państwo jako całość, dlatego też niecelowe jest przeciwstawianie władztwa państwowego (publicznego) – władztwu administracyjnemu133. Władztwo administracyjne (imperium) oznacza więc uprawnienie do użycia przymusu bezpośredniego przez organy (tj. egzekucji, kary administracyjnej, przymusu policyjnego134), dla zrealizowania ich jednostronnych zarządzeń135. Istotą władztwa administracyjnego będzie więc możliwość jednostronnego decydowania o treści stosunku prawnego, z prawem użycia przymusu państwowego, w celu zrealizowania wynikających z niego nakazów lub zakazów136.

128Ibidem, s. 34 i n.

129 M. Kamiński, Władztwo administracyjne jako paradygmatyczna konstrukcja pojęciowa nauki prawa administracyjnego (w:) J. Łukasiewicz, Władztwo administracyjne (...), s. 218.

130Ibidem.

131 Zob. Z. Pulka, Władztwo administracyjne jako szczególna postać władzy państwowej, AUW 1992, Prawo CCVI, nr 1313, s. 137 i n.

132 M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (…), s. 117.

133Ibidem, s. 118.

134 J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, reprint Kraków 2003, s. 211-216

135 E. Ochendowski, Prawo administracyjne (…), s. 26-27

136 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 31.

55

W nauce prawa administracyjnego władztwo ujmuje się również jako istotę stosunku administracyjnoprawnego; J. Filipek upatruje meritum władztwa w cechach stosunku, tj. nierówności uczestników tego stosunku w sensie prawnym137, jak i w szczególnej mocy wiążącej stosunku administracyjnoprawnego. Pierwszy zakres oznacza, iż to organ jednostronnie (autorytatywnie) konkretyzuje prawa i obowiązki, drugi z kolei przejawia się tym, że strony nie mają możliwości zrezygnowania z przysługujących im, a wyznaczonych prawem przedmiotowym uprawnień, które są nieprzenoszalne na inne podmioty138. Atrybutem władztwa jest to, iż podporządkowanie jednostki ma nastąpić pod sankcjami różnego rodzaju139.

I. Niżnik-Dobosz przez władztwo administracyjne rozumie instytucję prawną, pewną kategorię pojęciową, która wynika z interpretacji przepisów prawa administracyjnego140. Definiuje ona więc władztwo od strony atrybutywnej oraz funkcjonalno-atrybutywnej.

„W ujęciu atrybutywnym władztwa administracyjnego definiuje się jego istotę poprzez wyznaczenie zbioru cech władztwa administracyjnego (...) Metoda funkcjonalno-atrybutywna, określając istotę władztwa administracyjnego, sprowadza jest do postaci pewnych funkcji, którymi w obrębie prawa są oczywiście czynności prawne, przypisując jednocześnie tym funkcjom te cechy, w których wypowiada się atrybutywne ujęcie władztwa administracyjnego.

W tym świetle władztwo administracyjne polega na określonych przejawach woli administracji państwowej, cechujących się autorytatywnością i domniemaniem legalności, których gwarantem jest możliwość stosowania przez administrację środków przymusu państwowego bez wcześniejszego wyroku sądowego”141. I. Niżnik-Dobosz wskazuje również, że władztwo administracyjne można ujmować jako „tkwiące” w kompetencji administracyjnej, przez co sprowadzające się do wykonawczej roli administracji oraz jako władztwo w stosunku do kompetencji, składające się na pojęcie zarządzania142. Uprawnienia władcze administracji (z punktu widzenia materialnego jej obowiązki)143 w poglądach nauki prawa administracyjnego sprowadza się do uprzywilejowanej pozycji jej organów w kształtowaniu treści stosunków

137 J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, ZNUJ 1968, Prace Prawnicze, z. 34, s. 94.

138Ibidem, s. 98, 112-113.

139Ibidem, s. 94.

140 I. Skrzydło-Niżnik, Istota i rodzaje władczych uprawnień administracji państwowej, „Krakowskie Studia Prawnicze” 1987, nr 20, s. 127.

141Ibidem, s. 128, M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 85.

142 I. Skrzydło-Niżnik, Istota i rodzaje (...), s. 128, M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 86.

143 I. Skrzydło-Niżnik, Istota i rodzaje (...), s. 124, M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 86.

56

łączących ją z podmiotami zewnętrznymi; „ostatnie słowo” zawsze należy do administracji144. Władztwo przejawiać się może w samym zachowaniu administracji, ale również jako prawo do zachowania cudzego wobec administracji145. I. Niżnik-Dobosz zwróciła również uwagę na metodę badania władztwa administracyjnego: pojęcie to można charakteryzować w zależności od typu norm prawa administracyjnego, które „stoją za” władztwem. Po pierwsze – z uwagi na charakter norm i konstrukcję treściową przepisów je tworzących (określających nakazy, zakazy, dozwolenia), po drugie – ze względu na podział prawa administracyjnego na prawo zewnętrzne i wewnętrzne, po trzecie – z uwagi na podział na normy materialne oraz formalne, po czwarte – z uwagi na etapy funkcjonowania prawa administracyjnego, tj. w zakresie tworzenia prawa, jego stosowania (konkretyzacji) oraz w sferze realizacji prawa administracyjnego146.

Odnosząc powyższe rozważania do władztwa zakładowego – O. Mayer chociażby wskazywał, że stosunki między organami zakładu, a jego użytkownikami nie są tego rodzaju, iż wynikają z nich prawa podmiotowe. Dlatego też stosunki te nie podlegają ochronie prawnej147.

T. Bigo z kolei określał władztwo zakładowe (w jego ujęciu utożsamiane z imperium, tj. ogólnym władztwem administracyjnym), jako prawo do jednostronnego regulowania stosunków użytkownika zakładu, w tym wypadku, podobnie jak w przypadku policji zakładowej, zakład używa bezpośredniego przymusu administracyjnego, stosowanie tego przymusu jest wyłączone spod kontroli sądowej148.

W. Klonowiecki pisał, iż zakład ma wobec swoich użytkowników wiele uprawnień, których charakter i zakres są zależne od typu zakładu. Istotnym czynnikiem władztwa

144 I. Skrzydło-Niżnik, Istota i rodzaje (...), s. 129-130, M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 86.

145 I. Skrzydło-Niżnik, Istota i rodzaje (...), s. 130-131, M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 86.

146 I. Skrzydło-Niżnik, Istota i rodzaje (...), s. 132-133, zob. M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (...), s. 86, zob. też. niepublikowaną rozprawę doktorską I. Skrzydło-Niżnik, Pojęcie władztwa administracyjnego jako problem nauki prawa administracyjnego (dostępna w Bibliotece Jagiellońskiej), gdzie Autorka szerzej dokonuje analizy przywołanych metod badania władztwa administracyjnego.

147 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrechts (...), 134.

148 T. Bigo, Związki publiczno-prawne (…), s. 200.

57

zakładowego jest jego zdaniem możność korzystania z przymusu bez kontroli sądów. Przymus ten ma charakter negatywny i najbardziej dolegliwą sankcją z nim związaną jest niedopuszczenie do korzystania z zakładu. Charakterystyczną cechą władztwa zakładowego jest to, że rozciąga się ono tylko na osoby korzystające z zakładu, które zostały mu podporządkowane w sposób dobrowolny lub przymusowy, w przeciwieństwie do władztwa administracyjnego, które ma charakter powszechny i rozciąga się na wszystkich149. Autor krytycznie więc odnosił się do stanowiska T. Bigi, utożsamiającego władztwo zakładowe z imperium. Według W. Klonowieckiego, jeśli władztwo zakładowe miałoby być tożsame z władztwem administracyjnym in genere, to nie można byłoby mówić, że jest to szczególne znamię zakładu publicznego. Władztwo zakładowe ma inny charakter prawny; jeśli zaś władztwo administracyjne, przysługujące korporacjom prawa publicznego, ograniczone jest tylko do ram życia korporacyjnego i opiera się na szczególnym stosunku, jaki łączy członka z korporacją, to można byłoby mówić jednak o podobieństwie między władztwem korporacyjnym a władztwem zakładowym150.

J. S. Langrod wskazywał, iż właściwością prawa administracyjnego jest dopuszczenie istnienia pośredniej kategorii między normami dwustronnie obowiązującymi, a prawem wewnętrznym; sytuacja ta łączy się ze zjawiskiem szczególnego stosunku „podwładności”, kiedy takie podmioty jeszcze nie przynależą do struktur administracji, ale ich zależność jest niejako podwójna. Raz na równi ze wszystkimi administrowanymi, drugi raz jako wciągnięte w swoistą sytuację. Sfera ta jest określana właśnie mianem prawa zakładowego151. J. S. Langrod wyróżniał kilka cech prawa zakładowego. Normy zakładowe (indywidualne lub ogólne) działają „na zewnątrz” prawa administracyjnego, nie są „operacjami instrukcyjnymi”, czyli prawem wewnętrznym. Kolejno – dwustronność mocy obowiązującej ulega zawężeniu do kręgu osób pozostających w stosunku „podwładności” względem administracji. Dalej – aktywność zakładu jest jednym ze sposobów administrowania; podporządkowanie jednostki pod prawo zakładowe może być zarówno przymusowe, jak i dobrowolne, może stwarzać dla niej obowiązki, ponadto też pewne uprawnienia. Prawo zakładowe istnieje w oparciu o wolę ustawodawcy kreującą zakład, niekonieczna jest jednak osobna, wyraźna reguła w tym przedmiocie, co prowadzi do szerokiego zakresu swobody zakładu w ramach reglamentacji

149 W. Klonowiecki, Zakład publiczny (…), s. 74.

150Ibidem, s. 77-78.

151 J. S. Langrod, Z zagadnień prawa zakładowego, „Gazeta Administracji”, 1947, nr 5-6, s. 214 i n.

58

prawnej, szerokiego zasięgu aktywności „rozkazodawczej” zakładu, wszechstronności prawa zakładowego pod względem funkcji i środków (władza karząca w zakresie dyscyplinarnym, prawo stosowania przymusu bezpośredniego)152. Prawo zakładowe odnosi się do tych, którzy aktualnie pozostają względem zakładu w szczególnym stosunku „podwładności”, ale nie do innych osób. Istnienie prawa zakładowego jest „techniczną właściwością prawa administracyjnego”, przedstawia swoistą sferę prawa publicznego153. Konkluzja J. S. Langroda jest następująca – „ile razy więc państwo czy samorząd przedsiębiorą aktywność przyobleczoną w postać prawno-prywatną, tyle razy kończy się zasięg prawa zakładowego, a wchodzi w zastosowanie prawo cywilne, względnie prawo handlowe. Granica tych dwóch sfer prawnych aktywności zakładowej jest z natury rzeczy bardzo chwiejna w czasie i przestrzeni, co za tym idzie – często trudno uchwytna”154.

E. Iserzon odnośnie do teorii władztwa zakładowego operował plastycznym porównaniem, iż jest to coś w rodzaju „uprawnienia gospodarza domu (prawa głowy rodziny) do pilnowania porządku domostwa”155. Zakład ingeruje w sferę wolności i majątku obywatela, czyni to jednak za jego zgodą. Użytkownik poprzez wejście w mury zakładu poddaje się władztwu zakładowemu, ogranicza dobrowolnie swoją wolność w zamian za korzystanie ze świadczeń zakładu. Administracja zyskuje w ten sposób władztwo właściwe organowi administracji państwowej156. W ten sposób określone zostają przez zakład obowiązki użytkownika, np. ucznia względem szkoły, chorego względem szpitala. Autor wskazuje, że teoria władztwa zakładowego nie jest zadowalająca; nie tłumaczy, w jaki sposób powstaje uprawnienie władcze w drodze dobrowolnego poddania się, gdyż prawo nie zna takiego źródła władztwa157.

S. Kasznica podnosi, iż poprzez przyjęcie do zakładu publicznego, użytkownik wchodzi w szczególny stosunek zakładowy, w ramach którego zostaje poddany władztwu zakładowemu i zostaje obciążony pewnymi specjalnymi obowiązkami, wykraczającymi nieraz daleko poza zakres powszechnych obowiązków, obciążających obywatela158. Częścią składową władztwa

152Ibidem.

153Ibidem.

154Ibidem.

155 E. Iserzon, Prawo administracyjne (...), s. 119.

156Ibidem.

157Ibidem.

158 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne (...), s. 84.

59

zakładowego jest władza dyscyplinarna nad użytkownikami, tj. prawo do stosowania środków przymusu bezpośredniego do wyegzekwowania poleceń159. Autor ten osobno wymieniał policję zakładową, czyli uprawnienia do odparcia i usunięcia wszystkiego, co zagraża bezpieczeństwu zakładu, utrudnia lub przeszkadza mu w spełnieniu jego zadania, realizowane przy użyciu przymusu, w ramach stosunku do osób trzecich, stojących poza zakładem160.

J. Starościak rozumie poprzez władztwo zakładowe zakres upoważnień do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych, w czym mieści się upoważnienie do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, które przejawia się w prawie wydawania przez organy zakładu aktów normatywnych (regulaminów funkcjonowania) bądź też poleceń kierowanych do użytkowników zakładu161.

M. Zimmermann wskazywał, iż przez nawiązanie stosunku z zakładem destynatariusz (tj. potencjalny użytkownik, w odróżnieniu od użytkownika, który faktycznie korzysta z działań zakładu) poddaje się przede wszystkim władztwu dyscyplinarnemu, które jest elementem władztwa zakładowego. Wynikiem tego władztwa jest uprawnienie zakładu do wydawania regulaminu, i to bez szczególnego upoważnienia162. Regulamin może dotyczyć wyłącznie tych stosunków destynatariusz, które wynikają z faktu korzystania z zakładu.

Wszelkie inne ograniczenia praw destynatariuszy, zawarte w regulaminie, wywierają skutki prawne tylko wówczas, gdy znajdują podstawę w specjalnej normie ustawowej163.

E. Ochendowski wprowadził pewne rozróżnienie; władztwo zakładowe „pełne”

obejmowało jego zdaniem uprawnienie do stanowienia norm ogólnych i norm indywidualnych, zaś władztwo zakładowe „ograniczone” obejmuje tylko upoważnienie do stanowienia aktów niższego rzędu, niż statuty i regulaminy zakładowe. Wedle kryterium adresata władztwo zakładowe może zostać podzielone na uprawnienia władcze w stosunku do użytkowników znajdujących się na terenie zakładu, uprawnienia władcze w stosunku do użytkowników

159Ibidem.

160Ibidem.

161 J. Starościak, Prawo administracyjne (...), s. 175.

162 M. Zimmermann, Nauka administracji (...), s. 77-78.

163Ibidem.

60

znajdujących się poza obrębem zakładu, uprawnienia władcze w stosunku do osób, które nie są użytkownikami zakładu, a które znalazły się na jego terenie164.

Według J. Homplewicza stosunki zakładowe były umieszczane w sferze uznania organów zakładu, bowiem jego prawną samodzielność ujmował właśnie jako swobodną gestię organów zakładu, która wyrażała się we władztwie tychże organów. Władztwo było pojmowane jako nieuregulowana bliżej prawem wyłączna kompetencja i uznanie organów zakładu. Stawia to funkcjonowanie zakładu poza ogólnym, zewnętrznym porządkiem prawnym, a użytkownika – wobec nieuregulowanych prawem zarządzeń porządkowych165.

Według J. Filipka władztwo zakładowe ma szczególny charakter i towarzyszy stosunkowi zależności zakładowej, który z kolei jest specyficznym stosunkiem administracyjnoprawnym, różniącym się od innych tym, że cel, któremu służy działalność świadczeniowa zakładu, uregulowany jest w sposób ustawowy. Zakres władztwa i sposób jego wykonywania nie jest jednakowy dla wszystkich zakładów166. W zależności od rodzaju zakładu może ono być węższe lub szersze i mogą nim być objęte różne formy i środki działania.

S. Fundowicz podnosi, że stosunki prawne między zakładem a jego użytkownikami lub podopiecznymi są uregulowane w sposób abstrakcyjny w regulaminie korzystania. Regulamin taki jest ustanawiany przez tzw. władzę zakładową by umożliwić i urzeczywistnić cele zakładu.

Użytkownicy podlegają w ramach zabudowań zakładu władzy porządkowej organów zakładowych; w odniesieniu do takich zakładów, jak muzeum albo teatr, uprawnienia wynikające z władztwa zakładowego wyczerpują się w tej władzy porządkowej. W innych typach zakładów władztwa zakładowa wykracza poza władzę porządkową i ponadto wymaga aktywnego współudziału użytkowników. Organy zakładowe mogą wydawać konkretne zarządzenia, przez które zobowiązują osoby podporządkowane do określonego działania (zaniechania lub znoszenia), jeśli jest to konieczne dla realizacji celu zakładu. Konkretne zarządzenia władzy zakładowej są aktami administracyjnymi167.

164 E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 175-178.

165 J. Homplewicz, Polskie prawo szkolne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984, s. 178.

166 J. Filipek, Prawo administracyjne (…), s. 173.

167 S. Fundowicz, Zakłady publiczne (...), s. 180.

61

Według ujęcia J. Zimmermanna władztwo zakładowe jest wycinkiem władztwa państwowego, przypisanego zakładom publicznym, jest to więc w istocie część władztwa administracyjnego168. Odbiciem tego władztwa jest zależność zakładowa; dotyczy ona wszystkich podmiotów, które korzystają z usług zakładu publicznego, choć wyjątkowo może władztwo zakładowe może również rozciągać się na osoby trzecie169. Istotą władztwa zakładowego jest możliwość jednostronnego, elastycznego i dość swobodnego kształtowania uprawnień lub obowiązków użytkowników zakładu, w zakresie odpowiadającym celom tego zakładu. Istotą zależności zakładowej jest to, że użytkownik zakładu poddaje się dobrowolnie lub jest poddawany szczególnemu reżimowi prawnemu, wiążącemu się z celem danego zakładu. Stosunki zakładowe „nakładają się” na wszelkie inne stosunki prawne łączące jednostkę z państwem, dlatego też bywają określane „szczególnymi stosunkami władczymi”.

Wynikają one albo z ustawy, albo z mocy decyzji administracyjnej, z czynności podjętej przez przyszłego użytkownika lub też (wyjątkowo) na podstawie orzeczenia sądu170. Podlegając władztwu zakładowemu, użytkownik jest związany obowiązkami wynikającymi z aktów zakładowych, za ich nieprzestrzeganie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z drugiej strony użytkownik realizuje swoje prawa, jest w tym zakresie więc poddany szczególnej ochronie. Władztwo zakładowe ma dwie postacie. Pierwsza z nich – władztwo administracyjne – dotyczy kwestii podstawowych, związanych z funkcjonowaniem zakładu, organizacją procesu świadczenia usług. Władztwo to przysługuje organom zakładu. Drugi rodzaj władztwa to władztwo fachowe, związane z merytoryczną istotą świadczonych usług i przysługuje ono pracownikom zakładu, którzy przy realizacji tego aspektu władztwa korzystają z fachowej wiedzy171.

M. Krawczyk, podobnie jak J. Zimmermann stawia tezę, że władztwa zakładowego nie można przeciwstawiać władztwu administracyjnemu172. Wręcz przeciwnie, pomimo pewnej specyfiki władztwa zakładowego, przejawiającej się w elastycznym i dość swobodnym kształtowaniu uprawnień oraz obowiązków użytkowników zakładu (vide J. Zimmermann – przyp. aut.), nie jest to nic innego, jak jedynie podmiotowo zawężone (z uwagi na rodzaj podmiotu administrującego) władztwo administracyjne. Autor ten, odnosząc się do koncepcji

168 J. Zimmermann, Prawo administracyjne (…), s. 200-201.

169Ibidem.

170Ibidem.

171Ibidem.

172M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego (…), s. 56-57.

62

szczególnych stosunków władczych, które miałyby dotykać użytkowników zakładu, podnosi, że pojęcie to aktualnie należy rozumieć inaczej, niż w XIX wieku. Nakładanie obowiązków bez upoważnienia czy też bez podstawy ustawowej musi być rozumiane – w tym miejscu – nie dosłownie, bowiem taka podstawa istnieje, ma jednak ogólny charakter, a do tego jest uściślana przez normy wewnętrzne173.

Z. Czarnik i J. Posłuszny stwierdzają, że władztwo zakładowe stanowi część władztwa administracyjnego, oznacza uprawnienie zakładu do jednostronnego użycia prawem przewidzianych środków, tworzących szczególny typ stosunków władczych, dających podstawę do realizowania własnych reguł postępowania, zmierzających do osiągania celów zakładu, zabezpieczone przymusem państwowym174.

Na tym tle konieczne jest przytoczenie stanowiska P. Chmielnickiego, stojącego niejako w kontrze do ogółu przytoczonych poglądów. Autor ten podnosi, że zakłady administracyjne są jednymi z wielu podmiotów administracji. Skoro tak, to autor poddaje w wątpliwość, czy istnieją przesłanki do tego, aby przyjmować w ogóle istnienie specjalnego reżimu prawnego, które to przesłanki nie miałyby uzasadnienia innego, niż doktrynalna tradycja175. Jeśli relacja użytkownik-zakład ma charakter zewnętrzny, to brak jest podstaw do traktowania tej relacji odmiennie, niż każdą relację w sferze zewnętrznej działania administracji. Uprawnienia wobec osób przebywających na terenie zakładu, niebędących jego użytkownikami, miałyby charakter zwyczajnych uprawnień każdego właściciela nieruchomości (gospodarza) terenu, ewentualnie podmiotu administracji176. Autor stawia też pytanie, jak pogodzić formułowanie w aktach zakładowych różnych dyrektyw postępowania wobec użytkowników, które rzutują na możliwość realizacji przez nich przysługujących im praw podmiotowych z zasadą zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz jak pogodzić „luźną” determinację prawną kompetencji organów zakładu z zasadą sądowej kontroli administracji177. Autor ten wskazuje, że nie sposób akceptować pierwotnego ujęcia władztwa zakładowego, rozumianego jako normy stanowione bez szczególnej podstawy prawnej, prawa do stosowana przymusu poza kontrolą sądu, prawa do pozbawienia świadczeń wyłączonego spod kontroli sądowej; warto

Na tym tle konieczne jest przytoczenie stanowiska P. Chmielnickiego, stojącego niejako w kontrze do ogółu przytoczonych poglądów. Autor ten podnosi, że zakłady administracyjne są jednymi z wielu podmiotów administracji. Skoro tak, to autor poddaje w wątpliwość, czy istnieją przesłanki do tego, aby przyjmować w ogóle istnienie specjalnego reżimu prawnego, które to przesłanki nie miałyby uzasadnienia innego, niż doktrynalna tradycja175. Jeśli relacja użytkownik-zakład ma charakter zewnętrzny, to brak jest podstaw do traktowania tej relacji odmiennie, niż każdą relację w sferze zewnętrznej działania administracji. Uprawnienia wobec osób przebywających na terenie zakładu, niebędących jego użytkownikami, miałyby charakter zwyczajnych uprawnień każdego właściciela nieruchomości (gospodarza) terenu, ewentualnie podmiotu administracji176. Autor stawia też pytanie, jak pogodzić formułowanie w aktach zakładowych różnych dyrektyw postępowania wobec użytkowników, które rzutują na możliwość realizacji przez nich przysługujących im praw podmiotowych z zasadą zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz jak pogodzić „luźną” determinację prawną kompetencji organów zakładu z zasadą sądowej kontroli administracji177. Autor ten wskazuje, że nie sposób akceptować pierwotnego ujęcia władztwa zakładowego, rozumianego jako normy stanowione bez szczególnej podstawy prawnej, prawa do stosowana przymusu poza kontrolą sądu, prawa do pozbawienia świadczeń wyłączonego spod kontroli sądowej; warto

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 53-64)