• Nie Znaleziono Wyników

Wpływ traktatu z Amsterdamu na dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiejdo dokumentów Rady Unii Europejskiej

Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej

4.3. Wpływ traktatu z Amsterdamu na dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiejdo dokumentów Rady Unii Europejskiej

Problemy z ratyfi kacją traktatu z Maastricht uruchomiły nie tylko wewnątrzunijne działania mające na celu ujawnienie niektórych obrad instytucji Unii Europejskiej oraz określenie zasad dostępu do ich dokumentów, ale rozpoczęły także w otocze-niu Unii debatę nad defi cytem demokracji we Wspólnotach Europejskich. Wraz ze zwiększaniem uprawnień unijnych instytucji nasilił się problem wpływu obywateli na kształt unijnych instytucji i na podejmowane przez nie decyzje. W debacie tej po-jawiły się kwestie otwartości i transparentności. Są one postrzegane jako nieodzowny element tego, aby instytucje czuły się odpowiedzialne przed obywatelami za swoje działania. Niektórzy badacze zwracają jednak uwagę, że nawet najszerzej rozumiana

24 Judgment of the Court, C-58/94, Netherlands/Council, EU:C:1996:171

25 Szwedzi znani są z tego, że mają najbardziej liberalne ustawodawstwo dotyczące jawności działalności władz publicznych na świecie. Prawo to zostało ustanowione prawie 250 lat temu i jest przedmiotem szwedzkiej dumy.

26 Judgment of the Court of First Instance, T-174/95, Svenska Journalistförbundet, EU:T:1998:127.

92

jawność i otwartość nie zastąpi realnego wpływu obywateli na proces decyzyjny27. Dyskusje te doprowadziły do tego, że w 1997 r. po raz pierwszy na poziomie prawa pierwotnego (za sprawą traktatu z Amsterdamu) pojawił się przepis, który wprowa-dzał do traktatu o Wspólnocie Europejskiej artykuł 255 odnoszący się do dostępu do dokumentów instytucji Unii Europejskiej. Zobowiązano w nim trzy główne unijne instytucje, w tym Radę, do udostępniania swoich dokumentów według reguł, które miała uchwalić Rada. Traktat z Amsterdamu wszedł w życie 1 maja 1999 r., a na uchwalenie przez Radę ogólnounijnego rozporządzenia o dostępie do dokumentów trzeba było poczekać kolejne dwa lata. W międzyczasie Rada dostosowywała swoje regulacje pod wpływem własnych doświadczeń z udostępnianiem informacji oraz w związku z prowadzonymi przez siebie politykami.

W 1999 r. Sąd Pierwszej Instancji w sprawie28 Heidi Hautala przeciwko Radzie Unii Europejskiej unieważnił decyzję Rady odmawiającej dostępu do dokumentów z tego powodu, że Rada nie rozważyła, czy może udostępnić chociaż część doku-mentu. W innej sprawie Sąd Pierwszej Instancji uznał, że wydając decyzję, Rada niewystarczająco uzasadniła swoją odmowę udostępnienia dokumentu29. W kolejnej sprawie sąd uznał, że Rada decydując, czy ujawnienie dokumentu nie wyrządzi szko-dy interesom publicznym, powinna swoją decyzję oprzeć na przewiszko-dywalnych zagro-żeniach interesu publicznego, a nie tylko hipotetycznych30.

W 1999 r. Rada wydała decyzję31, która w techniczny sposób miała ułatwić dostęp do dokumentów prawodawczych. Na jej podstawie Sekretariat Generalny Rady miał udostępniać listę tematów zawartych we wstępnych porządkach posiedzeń Rady i jej organów roboczych, o ile tematy te były związane z wykonywaniem przez Radę za-dań prawodawcy. Lista miała zawierać także odniesienia do dokumentów będących przedmiotem obrad. Druga zmiana polegała na wpisaniu do rejestru dokumentów Rady informacji o dokumentach niejawnych, o ile ujawnienie ich istnienia nie naru-szało wyjątków o dostępie do informacji.

Latem 2000 r. Rada w istotny sposób zmieniła postanowienia swojej decyzji o udostępnianiu dokumentów. Wprowadziła do niej przepisy32 odnoszące się do re-strykcyjnej ochrony dokumentów sensytywnych, czyli takich, które oznaczono etykie-tą: ściśle tajne, tajne lub poufne (Très Secret/Top Secret, Secret, Confi dentiel). W decy-zji potwierdzono ochronę tych dokumentów. Na nowo sformułowało artykuł, który określał wyjątki prawa dostępu oraz określono warunki, jakie muszą być spełnione,

27 A. Frost, Restoring faith in government: transparency reform in the United States and the European Union,

„European Public Law” 2003, No. 1, s. 87–104; A. Héritier, Composite democracy in Europe: the role of transparency and access to information, „Journal of European Public Policy” 2003, No. 5, s. 814–833.

28 Judgment of the Court of First Instance of T-14/98, Hautala, EU:T:1999:157.

29 Judgment of the Court of First Instance, T-188/98, Kuijer, EU:T:2000:101.

30 Judgment of the Court of First Instance T-211/00, Kuijer, EU:T:2002:30.

31 Council decision of 6 December 1999 on the improvement of information on the Council’s legislative activities and the public register of Council documents (2000/23/EC), OJ 2000 L 9/22.

32 Council decision of 14 August 2000 amending Decision 93/731/EC on public access to Council documents and Council decision 2000/23/EC on the improvement of information on the Council’s legislative activities and the public register of Council documents (2000/527/EC), OJ 2000 C 239/9.

4. Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej

93 aby dokument mógł być ujawniony. Powyższa nowelizacja miała związek z rozwojem unijnej polityki bezpieczeństwa i obrony.

Uszczegółowienie zasad dostępu do dokumentów Rady, które znalazło się w wy-danej w kwietniu 2001 r. decyzji33 Rady, dotyczyło sposobu postępowania z doku-mentami stron trzecich. Ich udostępnienie było uzależnione od tego, czy nie ma do nich zastosowania któryś z wyjątków udostępniania dokumentów oraz czy autor dokumentu wyraził na to zgodę. W regulaminie Rady znalazły się także informacje o dodatkowych dokumentach, które mają być automatycznie udostępniane: wstęp-ne porządki obrad Rady we wszystkich możliwych jej konfi guracjach, wszystkie do-kumenty stron trzecich, co do których Rada nie została zobowiązana do poufności, teksty przyjęte przez Radę, które mają być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Pod pewnymi warunkami miały być ujawniane także porządki obrad ciał pomocniczych Rady oraz inne raporty i opracowania jej dostępne, które nie były opiniami Biura Prawnego Rady lub stanowiskiem państwa członkowskie-go. O dostęp do tych dwóch ostatnich typów dokumentów w przyszłości miała sto-czyć się batalia sądowa.

Przełomowym momentem w historii polityki jawności Unii Europejskiej było wy-danie rozporządzenia 1049/200134, które wypełniało postanowienia traktatu z Am-sterdamu. Rozporządzenie to uchwaliła Rada i odnosiło się ono także do niej sa-mej. Jego zaletą było wprowadzenie ujednoliconych zasad dostępu do dokumentu w trzech głównych unijnych instytucjach. Rozporządzenie określało ogólne zasady, warunki i ograniczenia rządzące prawem dostępu do dokumentów. Można także uznać, że wykorzystywało ono dotychczasowe doświadczenia Rady w tym zakresie.

Traktat z Amsterdamu zobowiązywał unijne instytucje do zamieszczenia w swoich wewnętrznych regulaminach przepisów odnoszących się do dostępu do dokumen-tów. Wywiązując się z tego zadania, Rada w listopadzie 2001 r. zmieniła swój regu-lamin35, w ten sposób, że jego Załącznikiem III stały się szczegółowe zasady udo-stępniania dokumentów. Zniknęły z niego szczegółowe zasady regulujące dostęp do dokumentów, ponieważ zastąpiły je teraz postanowienia rozporządzenia 1049/2001.

Rozporządzenie 1049/2001 przede wszystkim uregulowało zasady dostępu do unijnych dokumentów w szerszym kontekście. Przede wszystkim wiele uwagi po-święcono na określenie, jakie informacje mają być publikowane w Internecie. Na-łożono więc dodatkowe obowiązki informacyjne na Radę. Pierwszym źródłem unij-nych dokumentów był oczywiście „Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich”, drugim źródłem miał być Internet, w którym obowiązkowo miały być publikowa-ne najważniejsze, strategiczpublikowa-ne dokumenty dapublikowa-nej instytucji. Oprócz tego szczególną

33 Council decision of 9 April 2001 on making certain categories of Council documents available to the public (2001/320/EC), OJ 2001 L 111/29.

34 Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i  Komisji, Dz. Urz. UE 2001 L 145/43.

35 Council decision of 29 November 2001 amending the Council’s Rules of Procedure (2001/840/EC), OJ 2001 L 313/40.

94

uwagę zwrócono na udostępnianie informacji o procesie legislacyjnym. Obowią-zek ten wypełniały utworzone w drugiej połowie lat 90. dwie unijne bazy: Prelex36 i Obserwatorium Legislacyjne. Ostatnim trybem zdobywania dokumentów Unii Eu-ropejskiej miały być wnioski o udzielenie dostępu. Rozporządzenie zdecydowanie rozszerzyło defi nicję dokumentu podlegającego udostępnieniu. Dokumentem stała się każda treść utrwalona na dowolnym nośniku, także zapis dźwięku lub nagranie fi lmowe, dotyczące polityki, działalności i decyzji unijnych instytucji. Nowością roz-porządzenia było także to, że instytucje zostały zobowiązane do udostępniania nie tyl-ko własnych dokumentów, ale wszystkich dokumentów, które były w ich posiadaniu.

Kolejna zmiana dotyczyła obowiązku udostępniania fragmentu dokumentu, jeżeli nie było możliwe udostępnianie całości.

Rozporządzenie ustaliło wspólne dla wszystkich instytucji wyjątki od zasad do-stępu, tworząc podstawowe reguły wyznaczania dokumentów niejawnych. Zmieniło tym samym zasady stosowane do tej pory przez Radę. Wyjątki zostały podzielone na cztery grupy, dotyczące: fundamentalnych kwestii interesu publicznego (bezpie-czeństwa, porządku publicznego, obronności, spraw wojskowych, stosunków mię-dzynarodowych, interesów ekonomicznych, fi nansowych i monetarnych Wspólnot i państw członkowskich); prywatności i integralności osób prywatnych; interesów osób fi zycznych i prawnych oraz różnego rodzaju tajemnic zawodowych; dotyczące przebiegu procesu podejmowania decyzji. Ta ostatnia kategoria od zawsze budziła najwięcej kontrowersji. Zgodnie z rozporządzeniem w trakcie podejmowania decyzji nie były ujawniane dokumenty związane z tym procesem. Mogły one być pod pew-nymi warunkami ujawnione po podjęciu decyzji (w przypadku dokumentów Rady jej Sekretariat Generalny po podjęciu decyzji miał za zadanie upublicznić wszystkie dokumenty związane z daną decyzją, o ile nie miały do ich zastosowania wyjątki od prawa dostępu). Oprócz tego niejawne miałby być opinie wyrażone w trakcie procesu podejmowania decyzji, jeżeli ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces decyzyjny.

Ich ujawnienie uzależniono od tego, czy interes publiczny przeważa nad ochroną po-ufności procesu decyzyjnego. Każdemu państwu członkowskiemu pozwolono także zastrzec dostęp do dowolnego własnego dokumentu.

4.4. Wpływ traktatu lizbońskiego na dostęp

Powiązane dokumenty