Zagadnienia ogólne związane z odpowiedzialnością za szkody w środowisku na gruncie ustawy z 13 kwietnia 2007 r

o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

Dbałość o  środowisko stanowi jedno z  istotniejszych zagadnień we współczesnej rzeczywistości prawnej. Wejście Polski do Unii Europejskiej i związana z tym ko-nieczność dostosowania krajowych rozwiązań prawnych do standardów prawa eu-ropejskiego w  zakresie ochrony środowiska postawiła przed Polską nowe prawne wyzwania w  zakresie uregulowania kwestii odpowiedzialności za działania, które szkodzą środowisku i  spełniają kryteria szkody w  środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środo-wisku i ich naprawie (Dz.U. 2014, poz. 210 – tekst jednolity, dalej: t.j.), zwana dalej ustawą szkodową, stanowi w zakresie swej regulacji wyraz harmonizacji dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzenia

szko-dom wyrządzonym środowisku naturalnemu2.

Podstawowym celem dyrektywy szkodowej jest wdrożenie zasady „zanieczysz-czający płaci”, a  więc podstawowej zasady prawa ochrony środowiska, wyrażonej

1 Niniejszy artykuł, z uwagi na datę odbycia konferencji, nie uwzględnia zmian stanu prawnego, wy-nikających z ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014, poz. 1101).

2 Dz.Urz. UE L 143 z 30.04.2004, s. 56; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 8, s. 357, powoływana dalej jako dyrektywa szkodowa.

110 Diana Trzcińska

w ramowej ustawie dotyczącej tej problematyki – ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2013, poz. 1232 t.j. ze zm.), powoływanej dalej jako p.o.ś.

Art. 7 p.o.ś. wyraża zasadę odpowiedzialności sprawcy3 (oraz potencjalnego sprawcy)

za konsekwencje zanieczyszczenia środowiska. Zasada ta, często przytaczana pod nazwą zasady PPP – polluter pays principle, została po raz pierwszy sformułowana w zaleceniu Rady OECD w sprawie przewodnich zasad dotyczących

międzynaro-dowych ekonomicznych aspektów polityki środowiskowej z 26 maja 1972 r.4

Donio-słość tej reguły znalazła również odzwierciedlenie w treści zasady 16 Deklaracji z Rio de Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju określającej, że państwa muszą dołożyć wszelkich starań, aby promować internalizację kosztów naprawy środowiska oraz użycie wszelkich instrumentów ekonomicznych zgodnie z zasadą, że zanieczyszcza-jący ponosi wszelkie koszty zanieczyszczeń, mając na uwadze interes publiczny oraz

unikanie zakłócenia międzynarodowego handlu i procesu inwestowania5.

Odpowiedzialność sprawcy za spowodowane przez siebie zanieczyszczenie środowiska, wynikająca z  ww. dyrektywy szkodowej, wpisuje się w  system odpo-wiedzialność prawnej w  ochronie środowiska. Zagadnienie to jest bardzo złożone

i  wielopłaszczyznowe6. W tym miejscu można jedynie wskazać, że środki prawne

3 Zgodnie z art. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Ustawa ta w treści art. 7a odsyła wszakże do ustawy szkodowej, stanowiąc, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się przepisy tej ustawy.

4 Zob. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Warszawa 2008, s. 24 i li-teratura tam powołana do przypisu nr 18. Zob. też R. Korzeniowski, [w:] M. Górski (red.) Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 60-65.

5 Zob. pełen tekst deklaracji, http://www.mipe.oswiata.org.pl/rozwoj/doc/deklaracja_z_rio.pdf [do-stęp: 19.02.2014 r.].

6 W doktrynie prawa ochrony środowiska zauważa się, że ochrona środowiska (sensu largo) wystę-puje pod wieloma postaciami. R. Paczuski prezentuje stanowisko, zgodnie z którym w przypadku naruszenia wymogów ochrony środowiska mogą pojawić się następujące rodzaje odpowiedzialności prawnej: administracyjna, cywilna, karna, pracownicza, zawodowa, organizacyjna, konstytucyjna (przed Trybunałem Stanu), prawnomiędzynarodowa. Por. R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000, s.  143. Z kolei W. Radecki, ustosunkowując się do powyższego wyliczenia ro-dzajów odpowiedzialności w  ochronie środowiska, prezentuje pogląd, zgodnie z  którym istotne znaczenie można przypisać jedynie odpowiedzialności administracyjnej, cywilnej i karnej, który to podział tradycyjnie nawiązuje do podziału na czołowe gałęzie prawa. Por. W. Radecki, Odpowie-dzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002, s. 63-64. Kierując się zatem systematyką ustawy p.o.ś. uznać należy, że ustawa ta reguluje następujące rodzaje odpowiedzialności prawnej: (sformułowane expressis verbis kryterium ustawowe) cywilną, karną, administracyjną. Z kolei, biorąc pod uwagę rodzaj podmiotu ponoszącego tę odpowiedzialność można na gruncie ustawy p.o.ś. mó-wić o odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska lub organu (instytucji) ochrony środowiska (odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Według zasady ponoszenia odpowiedzialności można wyróżnić odpowiedzialność: za zawinienie – odpo-wiedzialność karna za przestępstwa i wykroczenia, obiektywna – bez względu na winę w zasadzie

transponowane do ustawy szkodowej wzbogacają system środków odpowiedzialności administracyjnej za szkodę w środowisku, wynikający z p.o.ś. (zob. Tytuł VI Dział

III tej ustawy pt. „Odpowiedzialność administracyjna”) i innych ustaw sektorowych7.

Ustawa szkodowa jednak stanowi podstawową regulację prawną, wprowadzającą sze-reg zasad i instrumentów odpowiedzialności administracyjnej, związanej z realizacją obowiązku dbałości o środowisko.

Podstaw odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska należy po-szukiwać jednak – na gruncie polskich regulacji prawnych – w Konstytucji RP w art. 86, zgodnie z treścią którego każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa, a ściślej szereg ustaw, w tym w szczególności ustawa szkodowa oraz powołane wyżej: p.o.ś. czy inne ustawy regulujące zagadnienia

związane z ochroną poszczególnych zasobów środowiska8. Należy bowiem pamiętać,

że ustawa szkodowa nie stanowi jedynego instrumentu w prawie polskim, za pomocą którego ustawodawca reguluje skutki działań podmiotów szkodzących środowisku. Przepisów, z których wynikają środki mogące mieć zastosowanie w odniesieniu do stanów kwalifi kowanych jako szkoda w środowisku, należy poszukiwać także w in-nych przykładowo wyżej powoław in-nych regulacjach praww in-nych.

Regulacja art. 86 Konstytucji wskazuje wszakże, że kwestie ochrony środowiska i związana z tą ochroną instytucja odpowiedzialności za szkody wyrządzone w śro-dowisku urastają do rangi zasady w polskim porządku prawnym. Ochrona środowi-ska jest od pewnego czasu jednym z naczelnych zadań współczesnego społeczeństwa i państwa, a rozwiązania wynikające z ustawy szkodowej urastają do rangi

podstawo-wych środków zapobiegania i naprawy szkód w środowisku9.

Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z  art. 16 dyrektywy szkodowej nie stanowi ona przeszkody dla Państw Członkowskich w  zakresie utrzymywania i  przyjmowania bardziej rygorystycznych przepisów związanych z  zapobieganiem i  zaradzeniem szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, włącznie z  iden-tyfi kowaniem dodatkowych rodzajów działalności, które podlegałyby wymaganiom niniejszej dyrektywy dotyczącym zapobiegania i zaradzenia szkodom, a także identy-fi kowania dalszych stron za nie odpowiedzialnych. Powyższe postanowienie oznacza,

– administracyjna i cywilna na zasadzie ryzyka.. Por. W. Radecki, op. cit., s. 80. Por. też M. Bar, Od-powiedzialność w ochronie środowiska, „Prawo i Środowisko” z 2001 r., nr 4, s. 74.

7 M. Górski wskazuje, że odpowiedzialność za zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawę wynikająca z ustawy szkodowej, to odpowiedzialność „przede wszystkim o charakterze administra-cyjnym, oparta na ustawowym ustaleniu zobowiązań adresowanych do określonych podmiotów, których egzekwowanie ma się odbywać poprzez stosowanie przez upoważnione organy administra-cji, wskazanych instrumentów o charakterze głównie administracyjnoprawnym”, op. cit., s. 25.

8 Np.: ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz.U. 2013, poz. 627 – t.j. ze zm. w za-kresie administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia lub ich zniszczenie.

9 Por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (do art. 86), Warszawa 2013, Wyd. VII, Lex/El.).

112 Diana Trzcińska

że w ustawie szkodowej ustawodawca krajowy mógł zastrzec dalej idące środki w celu osiągnięcia celu, jakim jest zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawa, niż to zostało przewidziane w dyrektywie. Akty te bowiem wiążą państwa członkowskie co do celu, jaki ma zostać osiągnięty, pozostawiając im natomiast swobodę w zakresie wyboru formy i środków, służących do osiągnięcia tegoż celu.

Zgodnie z założeniami dyrektywy szkodowej, zapobieganie i zaradzanie szko-dom wyrządzonym środowisku naturalnemu powinno być realizowane poprzez popieranie reguły „zanieczyszczający płaci” oraz zgodnie z zasadą stałego rozwoju. Niniejsza dyrektywa zatem opiera się na naczelnej zasadzie, w myśl której podmiot gospodarczy, wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, pozostaje fi -nansowo za nie odpowiedzialny. Co do zasady zatem, podmiot ten powinien ponieść koszt niezbędnych środków zapobiegawczych i zaradczych. W przypadku zaś, gdy władze publiczne, działając w miejsce podmiotu gospodarczego, doprowadzą do usu-nięcia skutków zagrożenia szkodą w środowisku lub naprawy szkody, powinny one zagwarantować, by koszty przez nie poniesione zostały zwrócone przez zobowiązany podmiot gospodarczy. Zasadniczo dyrektywa zakłada też, aby podmioty gospodar-cze ostatecznie ponosiły koszty oceny szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu oraz oceny stwarzania bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód. Te za-łożenia z  kolei sprzyjać mają nakłonieniu podmiotów gospodarczych do przyjęcia środków i opracowania praktyk minimalizujących ryzyko wyrządzenia szkód środo-wisku naturalnemu oraz ograniczenia w ten sposób możliwości poniesienia fi nanso-wej odpowiedzialności za nie.

Analizując relacje pomiędzy ustawą szkodową a innymi regulacjami prawnymi, ustalającymi zasady odpowiedzialności administracyjnej za działania czy zdarzenia kwalifi kowane jako negatywne dla środowiska, wskazać należy, że ustawa szkodowa jest aktem normatywnym, który wzbogaca system środków odpowiedzialności admi-nistracyjnej, mogących znaleźć zastosowanie w takich przypadkach, nie wyłączając

ich zastosowania (co do zasady)10. Jednakże ustawodawca formułuje stosunkowo

ry-gorystyczne przesłanki zastosowania ustawy szkodowej, o czym mowa będzie niżej, a to sprawia, że akt ten znajdzie zastosowanie znacznie rzadziej, niż można by tego oczekiwać, biorąc pod uwagę potoczne rozumienie terminu „szkoda” w środowisku. Przede wszystkim jednak katalog środków zapobiegawczych i naprawczych, wynika-jących z ustawy szkodowej, uzupełnia instrumentarium środków odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska tylko w odniesieniu do szkód powstałych po 30 kwietnia 2007 r., a więc po wejściu w życie ustawy szkodowej, co jednak nie oznacza, że regulacja ta nie modyfi kuje reguł odpowiedzialności za tzw. stare szkody, opartej na dotychczasowych przepisach. Ustawa szkodowa dotyczy też ograniczo-nego katalogu szkód, a  więc szkód w  wodach, powierzchni ziemi oraz siedliskach i gatunkach chronionych.

10 Jedynie stosowanie art. 362 p.o.ś.zostało wyłączone przez przepisy ustawy szkodowej w  sytuacji wystąpienia okoliczności w niej przewidzianych.