Znamiona pojęcia zakładu publicznego w aspekcie historycznoprawnym oraz współczesnym

Rozdział 1. Historyczne a aktualne zapatrywania nauki na instytucję zakładu publicznego (administracyjnego) (administracyjnego)

1.3. Zakład publiczny (administracyjny/państwowy) w nauce polskiej – aspekt historyczny oraz ujęcie współczesne historyczny oraz ujęcie współczesne

1.2.6. Znamiona pojęcia zakładu publicznego w aspekcie historycznoprawnym oraz współczesnym – podsumowanie i wstępne tezy

Rekapitulując przeprowadzone powyżej rozważania wskazać należy w ślad za P. Chmielnickim, że stworzenie jednej definicji zakładu (publicznego, administracyjnego, państwowego) jest właściwie niemożliwe. Należy zauważyć, iż – w zależności od systemu politycznego i epoki historycznej - rozumienie tego pojęcia było zdeterminowane czynnikami pozaprawnymi, czego najlepszym zobrazowaniem jest używana terminologia.

Poglądy przedstawicieli nauki francuskiej na kwestię definicji zakładów publicznych oscylowały przede wszystkim wokół pojęcia służby publicznej; dokonując pewnego uogólnienia – przez zakłady publiczne rozumiano służbę publiczną/administracyjną, która była utworzona przez administrację publiczną, posiadała swój wyodrębniony majątek i dochody (które mogła przeznaczać na własne wydatki), przeznaczoną do wykonywania konkretnych celów danej służby, posiadającą osobowość prawną. Niektórzy przedstawiciele doktryny (R. Connois) ujmowali to pojęcie w sposób szerszy – każda jednostka organizacyjna, która miała osobowość prawną i wykonywała służbę publiczną, była zakładem publicznym, co niejako mogło powodować zatarcie granicy między zakładem a przedsiębiorstwem publicznym¹⁹⁰. Podobnie jak J. Rivero, wyodrębniał z jednej strony zakłady o charakterze administracyjnym¹⁹¹, a z drugiej - zakłady o charakterze przemysłowym i zakłady o charakterze handlowym. Odmienne miejsce w tej typologii podmiotów zajmowały zakłady użyteczności publicznej – najistotniejszą różnicą jest ich prywatnoprawny charakter. Współcześnie w orzecznictwie francuskim – wobec luk ustawodawczych – zostało wypracowane również pojęcie „osoby publicznej” jako podmiotu również wykonującego zadania publiczne (służbę publiczną), który jednak nie został określony expressis verbis przez prawodawcę jako établissement public, np. centralny Bank Francji (Banque de France).

Elementami, które powtarzają się w każdym z ujęć nauki niemieckiej, jest wyodrębnienie środków rzeczowych (urządzeń technicznych), które powierzone państwu lub

190R. Connois, La notion d’etablissementpublic en droit administratif francais, Paris 1959, s. 31, podano za:

P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne (...), s. 46.

191Ibidem.

innemu podmiotowi publicznemu, służą do realizacji publicznoprawnych zadań. Można zauważyć, iż tezy te w istocie nie stoją w sprzeczności z poglądami nauki francuskiej (poza rzecz jasna odmiennościami, wynikającymi z dominującej tam koncepcji service public)

Austriacka doktryna (poza A. Merklem) pozostawała pod wpływem poglądów O. Mayera. Zarówno Ulbrich, Antoniolli, jak i Adamovich w ślad za niemieckim O. Mayerem wskazywali trzy elementy konstrukcyjne pojęcia zakładu: element rzeczowy, osobowy oraz cel (zadania) zakładu¹⁹². Należy podkreślić (za E. Ochendowskim) nowatorstwo podziału zakładów na kategorie, dokonanego przez Ulbricha, poglądy Herrnritta odnośnie do roli administracji zakładowej w epoce techniki czy też twierdzenie Antoniolliego, iż zakład jest podstawowym środkiem realizacji świadczeń państwa. Szczególną uwagę należy zwrócić na teorię Merkla, który zwraca uwagę na czynnik ludzki w zakładzie oraz w sposób bardziej precyzyjny określa jego cechy¹⁹³.

Równie zauważalny jest wpływ O. Mayera na poglądy doktryny szwajcarskiej;

uwypuklić należy tezę H. Naviasky’ego, który zwrócił uwagę na dwojakie rozumienie pojęcia

„zakład”, raz służące do oznaczenia urządzenia technicznego (przedmiotu prawa), drugi raz – podmiotu prawa¹⁹⁴. Aktualnie w nauce niemieckiej wciąż zauważalna są próby definicji zakładu poprzez dystynkcję między nimi a korporacjami prawa publicznego.

Radziecka oraz czechosłowacka doktryna prawna, ze względu na naturalne dla państw bloku komunistycznego upaństwowienie sfery życia publicznego zwracała uwagę na to, że zadania publiczne są wykonywane przez „instytucje państwowe”, które łącznie tworzą szeroko rozumiany aparat państwowy. Wprowadzono więc podział organów państwowych na przedsiębiorstwa państwowe i instytucje finansowane z budżetu państwowego – w nauce radzieckiej; pojęciem zakładu można było określić wyodrębniane niekiedy „państwowe organy społeczno – kulturalne”, które przeciwstawiano przedsiębiorstwom państwowym, mającym

192Przywołując ponownie: J. Ulbrich, Lehrbuch des östereichischen Verwaltungsrecht, Wien 1904, s. 33., podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 50, L. Adamovich, Handbuch des östereichischen Verwaltungsrecht, Wien 1953, s. 50 – 51, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 52-53, W.

Antoniolli, Allgemeines Verwaltungsrechts, Wien 1954, s. 138, podano za: E. Ochendowski, Zakład administracyjny (...), s. 53.

193E. Ochendowski, Zakład administracyjny (…), s. 53- 54.

194Ibidem, s. 56.

spełniać funkcje gospodarczą. Wyróżnić jednak należy dorobek przedstawicieli nauki jugosłowiańskiej, którzy nie porzucili „burżuazyjnego” wszak pojęcia zakładu; wydaje się, że konstatacja, iż jugosłowiańskie pojęcie zakładu publicznego (co istotne właśnie: publicznego, nie państwowego czy też administracyjnego) nie odbiegało istotnie od ujęcia zachodniego.

Akcentowano odrębność zakładów od przedsiębiorstw państwowych, wskazywano, że przez zakład należy rozumieć wszelkie trwałe urządzenie, które wykonuje zadania publiczne. Istotne było również to, że podmiotem tworzącym i prowadzącym zakład publiczny mogło być (co oczywiste) państwo, ale też organizacje gospodarcze i społeczne oraz grupy obywateli. Zwrócić należy również uwagę na to, że zakłady wedle doktryny jugosłowiańskiej posiadały osobowość prawną, co nie było oczywiste chociażby dla przedstawicieli polskiej nauki.

Przedstawiając stanowisko polskiej doktryny prawa administracyjnego okresu międzywojennego (T. Bigo, W. Klonowiecki, B. Wasiutyński) odnośnie do problematyki zakładów, wskazać należy na kilka generalnych kwestii:

Zakłady publiczne (gdyż tego określenia używano) rozumiane były jako zespół środków osobowych i rzeczowych (materialnych), które należały do państwa albo innego podmiotu administracji publicznej (np. samorządy terytorialne), wydzielone w jedną, techniczną całość pod względem organizacyjnym; Ujęcie to jest swoistą kompilacją założeń zarówno nauki niemieckiej, jak i kwestii akcentowanych przez naukę francuską (chociażby odróżnianie przedsiębiorstw od zakładów publicznych), T. Bigo – w odróżnieniu od przedstawicieli nauki zachodniej – eksponuje również element władztwa, jako wyróżniający charakter specjalnych uprawnień organów zakładów publicznych względem swoich destynatariuszy, W. Klonowiecki zwraca natomiast uwagę na wyłączenie drogi sądowej w ramach stosunków zakładowych, B. Wasiutyński podkreślał cel istnienia zakładów publicznych, mianowicie trwałe świadczenie jednostkom usług, realizujących interes publiczny.

Odnośnie do doktryny powojennej - można wskazać pewną grupę poglądów, tożsamą dla każdego z wskazanych autorów. I tak – każdy z nich wskazywał, że zakładem jest trwały zespół osób i środków rzeczowych, stanowiący wyodrębnioną z punktu widzenia organizacyjnego całość techniczną, co jest naturalną kontynuacją koncepcji międzywojennych, mających swe źródło w nauce francuskiej i niemieckiej; podobnie jak i wyodrębnienie zakładów w odróżnieniu od przedsiębiorstw państwowych, które miały spełniać inną funkcję,

mianowicie gospodarczą. Cel zakładów można ująć skrótowo jako zaspokajanie potrzeb socjalnych, kulturalnych i wychowawczych społeczeństwa. Wszyscy autorzy podkreślali również względną samodzielność zakładów jako jedną z ich cech charakterystycznych

Podkreślić jednak należy pewne znamiona, charakterystyczne dla myśli naukowej i politycznej okresu państwa socjalistycznego. Mianowicie – S. Kasznica kwalifikował zakłady do „instytucji publicznych”, gdzie dopiero kolejno dokonywał dalszego zróżnicowania między właśnie zakłady a przedsiębiorstwa państwowe (te drugie występowały w ramach stosunków prywatnoprawnych i nie dysponowały władztwem administracyjnym). Jest to prosta kalka z nauki radzieckiej. Kolejna, oczywista refleksja, wynikająca chociażby z monografii M. Elżanowskiego i E. Ochendowskiego – pojęcie zakładu zostało „upaństwowione”

(M. Elżanowski w sposób jednoznaczny i konsekwentny posługuje się pojęciem „zakładu państwowego”); były nimi państwowe jednostki organizacyjne, drugi Autor podkreślał dodatkowo, iż jest to jednostka niebędąca ani organem państwowym (urzędem) ani przedsiębiorstwem państwowym (zjednoczeniem). W związku z czym pojęcie zakładu nie obejmowało podmiotów prowadzących działalność oświatową, kulturalną i socjalną, niemających „rodowodu” państwowego. Uwypuklić należy również wprowadzenie dystynkcji na zakłady w rozumieniu formalnym i materialnym, przy czym cechą charakterystyczną tych drugich jest możliwość nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych w celu realizacji określonych zadań.

Na uwagę zasługują również twierdzenia E. Iserzona, który odróżniał zakład od korporacji prawa publicznego akcentując, iż nie składa się on z członków. Zakład miał być częścią aparatu państwowego, któremu niejako państwo „użycza swojej osobowości prawnej”, przy czym zakład państwowy mógł być również jednostką organizacyjną, usytuowaną poza ramami struktur administracji państwowej.

Odnośnie do nowszych opracowań – wyróżnić należy trzy tendencje w opisywaniu pojęcia zakładu: pierwsza z nich w dalszym ciągu odnosi się wyłącznie do aspektu strukturalno-organizacyjnego definicji zakładu (np. R. Kędziora, E. Ura, M. Wierzbowski i A. Wiktorowicz, S. Fundowicz - istotą rozważań z tej perspektywy jest odgraniczenie zakładów od innych typów podmiotów wykonujących zadania publiczne),druga tendencja łączy aspekt

strukturalno-70

organizacyjny z aspektem materialnym (np. J. Zimmermann, J. Boś, R. Raszewska-Skałecka, P. Lisowski, R. Michalska-Badziak), trzecia, nowa tendencja, sprowadza się do opisywania zakładu wyłącznie z perspektywy aspektu materialnego (Z. Czarnik i J. Posłuszny).

Osobno należy ocenić zrekapitulować dorobek doktryny w zakresie problematyki władztwa zakładowego, będącego najistotniejszym pojęciem, mającym oddać charakter relacji między zakładu, a jego użytkownikami. Sprowadza się ono do możliwości jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej destynatariuszy zakładu poprzez jego organy. Wedle klasycznych, pierwotnych ujęć, stosunki zakładowe nie podlegały ochronie prawnej, na co zwracał uwagę O. Mayer. Tezę tę pogłębiał W. Klonowiecki podnosząc, że najistotniejszą cechą władztwa zakładowego jest możność korzystania z przymusu administracyjnego bez kontroli sądów. Władztwo było „umieszczane w sferze uznania organów zakładu”, a jego źródłem miałaby być „nieuregulowana bliżej prawem kompetencja”, co pozwala na usytuowanie zakładu i jego funkcjonowania poza ogólnym, zewnętrznym porządkiem prawnym, a użytkownik miałby być podporządkowany nieuregulowanym prawem zarządzeniom porządkowych (vide J. Homplewicz). Podkreśla się, że stosunki zakładowe są przykładem szczególnych stosunków władczych z racji podwójnego podporządkowania („podwładności” względem administracji, którego to określenia używał J.S. Langrod). Stosunki zakładowe „nakładają się” na wszelkie inne stosunki prawne łączące jednostkę i organy administracji publicznej; to poddanie się szczególnemu reżimowi prawnemu może mieć charakter dobrowolny lub też przymusowy. Przedstawiciele nowszej nauki prawa administracyjnego dystansują się w pewnym stopniu od pierwotnego rozumienia władztwa, jako de facto niczym nieskrępowanej swobody w kształtowaniu relacji z użytkownikami zakładu, podnosząc, iż istnieje podstawa prawna (upoważnienie) do nakładania obowiązków na destynatariuszy zakładu, ma ona jednak charakter ogólny (gdyż władztwo zakładowe jest wycinkiem władztwa państwowego, administracyjnego, które również ma charakter ogólny) i jest doprecyzowywana przez normy wewnętrzne. Jednakże nawet i takie ujęcie nie zadowoli zapewne autorów, którzy podobnie jak P. Chmielnicki uważają, że pojęcie to z jednej strony nie przystaje do obecnej, konstytucyjnej rzeczywistości, z drugiej zaś strony władztwo zakładowe w istocie nie różni się niczym od innych typów relacji administracyjnoprawnych, stąd też należałoby zrezygnować z jego wyróżniania spośród innych kategorii stosunków w ramach prawa administracyjnego.

Odnośnie do typologii zakładów publicznych – kryteria ich wyróżniania mogą być różne; dotyczą one najczęściej ich zdolności prawnej (na gruncie prawa publicznego i prawa prywatnego), dostępności w zakresie możliwości skorzystania z usług, dobrowolności lub przymusowości, zakresu przedmiotowego ich działalności, podmiotu sprawującego nadzór nad działalnością zakładów itp. Wyodrębnianie części z nich straciło obecnie na znaczeniu, co też zostanie szczegółowo przedstawione przy okazji zaprezentowania własnej koncepcji zakładu usług publicznych.

Przenosząc te rozważania na ogólną płaszczyznę - obecnie podkreśla się w nauce, że przesłanki wyróżniające zakład administracyjny (zakład publiczny) są często krytykowane.

Uważa się, iż nie zawierają one żadnej treści, pozbawione są czytelnych konturów, pozostają zbyt otwarte i przedstawiają jedynie negatywne odgraniczenie od innych podmiotów administracji¹⁹⁵. S. Fundowicz wskazuje jednak, że argumentacja ta przeocza, iż pojęcie zakładu publicznego jest terminem zbiorczym dla różnorodnych zjawisk organizacyjno-prawnych i w tej swojej właściwości posiada ono swego rodzaju funkcję zbierającą wobec innych typów organizacji¹⁹⁶. J. Boć wskazuje, że budowanie pojęcia zakładu administracyjnego zasadza się na wyborze sposobu: czy na podstawie intuicyjnie wybranych przykładów organizacyjnych zakładu definiować ich podstawowe cechy i wedle tych cech przeprowadzać dalszą klasyfikację, czy też analizować podług wyodrębnionych cech prawnych całość struktur organizacyjnych i potem dokonywać kwalifikacji według znamion wspólnych lub najczęściej wspólnych¹⁹⁷. W pierwszym przypadku intuicyjny wybór nie jest oczywiście dowolny, wywodzi się bowiem i opiera zazwyczaj na tradycji nazwy lub na pewnej wspólnocie znamion organizacyjnych i funkcjonalnych, np. ze względu na cel działania. Drugi sposób daje możliwość wychwycenia wszelkich swoistości, ale utrudnia zarazem – po ich uwzględnieniu – budowanie zwartych logicznie klasyfikacji. W rezultacie, jeśli dokonywane podziały struktur organizacyjnych są dychotomiczne, wówczas nie są precyzyjne. Ponadto spotykany w literaturze zabieg pomijania niektórych kryteriów lub stosowania ich jedynie w części czy w ogólności nie sprzyja utrwalaniu jedynego i ostatecznego kształtu prawnego zakładu administracyjnego¹⁹⁸. J. Boć podkreśla również, że bezwzględne stosowanie kryterium charakteru działalności doprowadziło do wyników naukowych nieodpowiadających

195 S. Fundowicz, Zakłady publiczne (...), s. 176.

196Ibidem.

197 J. Boć, Prawo administracyjne (...), s. 164.

198Ibidem.

rozwiązaniom prawnym, polegających na przypisywaniu statusu zakładu takim przedsiębiorstwom państwowym, jak teatr czy opera tylko dlatego, że celem ich działania jest świadczenie usług w sferze kulturalnej¹⁹⁹. Poszerzenie kręgu podmiotów świadczących usługi niematerialne, pogorszenie sytuacji finansowej państwa (samorządów), nadawanie nazw zakładu najprzeróżniejszym jednostkom organizacyjnym w sposób nierzadko przypadkowy, czynią zamęt w nauce, o czym świadczy np. zaliczanie usuwania nieczystości do funkcji zakładu administracyjnego²⁰⁰. Dlatego też zdaniem J. Bocia w celu uniknięcia podobnych kwalifikacji należy w przypadku zakładów podkreślić co najmniej cechę usług (niematerialne), fakt regulacji ustawowej i administracyjny reżim świadczeń, niezależnie od charakteru podmiotu je realizującego²⁰¹. P. Przybysz podkreśla, że zakład administracyjny (publiczny) jest pojęciem nie określającym typu jednostki organizacyjnej (jak np. spółka z o. o. czy stowarzyszenie), lecz stanowi zbiorczą nazwę różnorodnych podmiotów, których cechy wspólne od lat stara się wypracować doktryna, dlatego też cechy zakładu mogą w różnym stopniu przysługiwać poszczególnym podmiotom²⁰². Tego typu podejście pozwala na stosowanie pojęcia zakładu publicznego jako swego rodzaju pojęcia parasolowego, obejmującego wszelkie podmioty świadczące usługi publiczne, niezależnie od substratu majątkowego i rodzaju relacji prawnej nawiązywanej z użytkownikami²⁰³. Z tej najszerszej grupy postuluje się wyodrębnienie kategorii „zakładów administracyjnych”, do której przynależeć będą jednostki uprawnione do wdrożenia bez udziału sądu środków przymusu bezpośredniego lub egzekucji administracyjnej w celu zapewnienia realizacji celów, do których zostały powołane (np. izba wytrzeźwień, zakład karny, szkoła podstawowa). „Administracyjny pierwiastek” ich charakteru upatrywany jest więc w przymusie korzystania z usług tych zakładów, egzekwowany na drodze administracyjnej właśnie²⁰⁴. Wszelkie zakłady publiczne nieposiadające tej cechy, a świadczące usługi publiczne należy zaliczyć do odrębnej kategorii

„zakładów użyteczności publicznej”, w której mogą znaleźć się podmioty o publicznym substracie majątkowym, które świadczą swe usługi na gruncie prawa cywilnego (teatry, domy pomocy społecznej, biblioteki)²⁰⁵

199Ibidem.

200Ibidem.

201Ibidem.

202 P. Przybysz, Sytuacja prawna jednostki w zakładzie oświatowym [w:] E. Ura (red.), Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 366.

203 Ł. Dziamski, Zakład administracyjny – nowe ujęcie [w:] Jagielski, M. Wierzbowski (red. nauk.), Prawo administracyjne dziś i jutro (...), s. 550.

204Ibidem.

205Ibidem.

Przeprowadzenie powyższych rozważań zarówno w aspekcie historycznoprawnym, jak i przedstawienie najnowszych ustaleń doktryny, było nieodzowne z punktu widzenia postawienia kilku wstępnych tez, wokół których ogniskować się będzie niniejsza praca i które zostaną rozwinięte i pogłębione w dalszych rozdziałach. Zostaną one wyartykułowane w odniesieniu do niektórych, przytoczonych powyżej twierdzeń.

Na wstępie powtórzyć należy stanowisko, zgodnie z którym zakładem jest wyodrębniona jednostka organizacyjna, realizująca określone w sposób ustawowy funkcje;

mogą być one również realizowane na gruncie norm i stosunków o charakterze publicznoprawnym.

Instytucja zakładu na gruncie prawa administracyjnego ewoluowała na przestrzeni dziejów; jego cechy charakterystyczne, znamiona tego pojęcia miały charakter zmienny w zależności od epoki historycznej i aktualnego systemu polityczno–gospodarczego. Ma to swoje implikacje chociażby w kwestii przyjmowanej terminologii; cezurą czasową jest tutaj koniec drugiej wojny światowej, kiedy to w nauce prawa administracyjnego państw socjalistycznych zaczęto odchodzić od pojęcia „zakład publiczny”, ze względu na jego

„burżuazyjny charakter” i na fakt odrzucenia rozróżnienia prawa na publiczne i prywatne.

Centralne sterowanie państwem i gospodarką, zmarginalizowanie roli instytucji nie-państwowych w życiu publicznym spowodowało, że zadania publiczne wykonywały w zdecydowanej większości podmioty państwowe, co też miało przełożenie na rozumienie pojęcia zakładu – w tym ujęciu „państwowego” lub też „administracyjnego” (vide M. Elżanowski i E. Ochendowski).

Jakkolwiek z punktu widzenia dydaktycznego zamienne używanie tych pojęć jest z pewnością ogromnym ułatwieniem, podkreślić należy jednak kilka kwestii. Po pierwsze – obecnie posługiwanie się pojęciem „zakładu państwowego”, z pewnością nie oddaje rzeczywistości, ze względu na zupełnie inne uwarunkowania prawne, społeczne i gospodarcze Polski po 1989 r. Oczywiste jest, że powrócono do klasycznego rozróżnienia prawa na publiczne i prywatne oraz zarzucono teorię jednolitej władzy państwowej; funkcje państwa;

zadania publiczne w formie zakładu, mogą być realizowane również przez podmioty o charakterze samorządowym lub też całkowicie prywatnym. Z tych samych względów mylące może być używanie pojęcia „zakładu administracyjnego”, jako że jak już zostało podniesione,

nie tylko administracja publiczna (szeroko rozumiane „państwo”) może być podmiotem tworzącym i prowadzącym zakład, co więcej – i co będzie również jedną z głównych tez badawczych niniejszej pracy – w ramach zakładów mamy do czynienia nie tylko ze stosunkami o charakterze władczym, administracyjnoprawnym, lecz również ze stosunkami cywilnoprawnymi²⁰⁶. Zgodzić się też należy z tezą E. Stefańskiej, że posługiwanie się wciąż pojęciem zakładu administracyjnego jest wynikiem przyzwyczajenia badaczy²⁰⁷.

Dlatego też najwłaściwszym wydaje się powrót do klasycznej terminologii, mianowicie

„zakładu publicznego”, ze względu na charakter realizowanych przez nie zadań i różnorodność podmiotów je prowadzących, lub też zaproponowanie nowego pojęcia, mianowicie „zakładu usług publicznych”. Samo pojęcie „zakładu” wskazuje już na formę organizacyjno-prawną, mianowicie trwale wyodrębniony organizacyjnie zespół środków osobowych i rzeczowych.

Natomiast określenie, iż jest to „zakład usług publicznych” wskazuje na realizację przez niego zadań publicznych (szeroko rozumianych – zarówno tych kulturalno–oświatowych, socjalnych, jak i np. więziennictwa), czy też precyzyjniej – świadczenie usług o charakterze istotnym z punktu widzenia państwa i realizacji jego zadań. Takie ujęcie koresponduje z pojęciem administracji świadczącej, rozwiniętym na dalszym etapie pracy, przenosi ciężar definicji tego pojęcia z rozróżnienia podmiotów, tworzących i prowadzących zakład (wedle takiego ujęcia nie jest istotne, czy podmiot ten ma charakter stricte państwowy, samorządowy, czy też prywatny) na określenie usług publicznych, będących przedmiotem działalności zakładu, wreszcie – pozwala na odmienne niż do tej pory podejście do roli władztwa zakładowego i stosunków zakładowych w ramach problematyki zakładów w prawie administracyjnym.

W tym kontekście podkreślić należy, że doktrynalne próby opisania pojęcia zakładu od strony strukturalno-organizacyjnej zderzają się ze ścianą rzeczywistości prawa administracyjnego i administracji publicznej drugiej połowy XXI wieku. Nauka prawa administracyjnego staje się bezradna wobec fluktuacji form organizacyjnych, w ramach których wykonywane są zadania publiczne, swobodnego tworzenia przez ustawodawcę nowych jednostek, posiadających cechy różnych podmiotów. Zawodne są metody indukcyjne, zgodnie

206 Założenie to stoi więc w opozycji do przywołanego powyżej stanowiska P. Lisowskiego czy R. Raszewskiej-Skałeckiej.

207 E. Stefańska, Kilka uwag na temat współczesnego pojęcia zakładu administracyjnego (publicznego) [w:]

S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski (red.) Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania administracyjnego, Lublin 2010, s. 105.

z którymi definicję i cechy zakładu tworzy się poprzez bazowanie na wybranych z warstwy normatywnej przykładach jednostek organizacyjnych. Słusznie podkreśla J. Boć, że wybór ten zawsze jest intuicyjny; dodatkowo zwrócić uwagę należy na to, iż w przypadku rozpiętości zakresu przedmiotowego prawa administracyjnego nigdy nie będzie on zupełny i pozbawiony cech subiektywizmu dokonującego go autora. Uogólnienie takie nie doprowadziło do stworzenia jednolitej, spójnej koncepcji zakładu, co zauważył J. Filipek i do stworzenia takiej koncepcji doprowadzić nie może. Dlatego też odwrotna metoda, oparta na wskazaniu

W dokumencie Koncepcje zakładu publicznego w nauce prawa administracyjnego (Stron 66-84)