Organizacyjne i finansowe aspekty tworzenia miejskich stref usług publicznych - implikacje dla reformy powiatowej

Pełen tekst

(1), "'1',<'" ,. .... Zes~MIM. lSIaulłiDMZe 1iIr. w Krakowie. 2000. Marcin Zawicki Malopol.ka S.kola Adllllnl.t.a.(1 Puhllnne(. Organizacyjne i finansowe aspekty tworzenia miejskich stref usług publicznych - implikacje dla reformy powiatowej 1. Wprowadzenie Z początkiem 1994 r. blisko pięćdziesiąt największych polskich miast zostało objętych programem pilotażowy m, w ramach którego dużym gminom miejskim stworzono szansę na rozszerzenie zakresu swojej działalności poprzez przejęcie określonych zadań i kompetencji pozostających uprzednio w gestii administracji rządowej. W grupie miast, dla których kryteria uczestnictwa w pilotażu okazały się zbyt wyg6rowane znalazł się m.in. Nowy Sącz. Fakt ten (obok wzrastającej potrzeby integracji gmin sądeckich) stał się prawdopodobnie jednym z ważniejszych czynnik6w motywujących samorządowc6w sądec kich do poszukiwań innej formuły umożliwiającej realizację ponad lokalnych aspiracji. Elementem potęgującym działania tego środowiska był także wyraź nie obserwowalny na scenie politycznej pat w kwestii przeprowadzenia reform powiatowej i wojew6dzkiej, uniemożliwiający dokończenie rozpoczętej osiem lat temu reformy ustrojowej państwa I . W tej oto sytuacji w 1995 r. z inicjatywy samorządowców sądeckich do będącej na etapie opracowywania ustawy o miastach dołączony został rozdział poświęcony miejskim strefom usług publicznych. W p6źniejszym czasie przygotowano akty wykonawcze do wymienionej ustawy, które łącznie stworzyly. Motywy determinujące poczynania inicjatorów tworzenia strefy sądeckiej opisuje A. Czerw rozdziale pt. Od IlIicjatywy Sądeckiej do Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Publiczllych [w:] Sądeckiej Miejskiej Strefie Usług Publicznych. Droga do powiaw? pod recl. J. Hausnera i S. Mazura, Centrum Studiów nad Gospodarką i Administracją Publiczną Akademii Ekonomicznej w Krnkowie, Kraków 1997. I. wiński.

(2) I. Marcin Zawicki. prawne ramy funkcjonowania zupełnie nowego administracyjnego tworu w postaci miejskiej strefy usług publicznych2 . W konsekwencji Strefa Sądecka - pierwsza miejska strefa usług publicznych w Polsce - mogla rozpocząć działalność z dniem I stycznia 1997 r. Jej powstanie wyzwoliło na terenie całego kraju szereg inicjatyw tego rodzaju. W pierwszej połowie 1997 1'., odnotowano około 50 sygnałów z różnych części Polski świadczących o dużym zainteresowaniu tworzeniem miejskich stref usług publicznych 3 . Punktem kulminacyjnym okazało się Forum Miejskich Stref Usług Publicznych zorganizowane w kwietniu 1997 r. w Akademii Ekonomicznej w Krakowie, w którym uczestniczyło blisko stu przedstawicieli środo wisk samorządowych z ponad trzydziestu inicjatyw w kraju. Czym zatem jest ten niedoskonały , lecz jednak powszechnie wówczas pożą dany organizm administracyjny w postaci miejskiej strefy usług publicznych? Najkrócej rzecz ujmując jest to kompłementruny względem miast objętych Miejskim Programem Pilotażowym Reformy Administracji Publicznej szczebel administracji publicznej. O ile "pilotaż miejski" nazywany jest często pilotażem powiatu grodzkiego, o tyle miejskie strefy usług publicznych niejednokrotnie określa się mianem pilotażu powiatu ziemskiego. Komplementarność obu przedsięwzięć należy rozumieć w ten sposób, że łącznie stanowią one pilotaż II szczebla samorządu terytoriałnego. Strefy posiadają osobowość prawną, działają na zasadzie związków komunalnych. Różnicą jest jednak to, że związki komunalne przejmują zadania publiczne od gmin i wykonują je w imieniu własnym i na wła sną odpowiedzialność, zaś strefy przejmują stosowne zadania i kompetencje od administracji rządowej. Oznacza to, że miejskie strefy są formą decentralizacji zadań publicznych, a komunalne związki celowe koncentrują odpowiedzialność i kompetencje gmin. Poza tym w przeciwieństwie do dużych miast, którym przekazuje się zadania i kompetencje do realizacji jako zadania własne - strefy otrzymują je jedynie w postaci zadań zleconych. Stąd też strefy finansowane są w formie dotacji celowej, której wysokość określa ustawa budżetowa'. Z perspektywy dnia dzisiejszego - początku 1998 l'. - wdrożenie reformy powiatowej wydaje się być prawdopodobne. Cezura wyznaczająca dzień utwo2 Podstawy prawne funkcjonowania miejskich strefuslug publicznych regulują: ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r., nr 37, poz. 224), ustawa Z dnia 8 marca 1990 r. o samorll!dzie terytorialnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74), rozpOrlildzenie Rady Ministrów z dnia 13 czerwca 1996 r. w sprawie miejskich slrcfuslug publicznych (Dz. U. z 1996 r., nr 66, poz. 326), rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 pażdziernika 1996 r. w sprawie sposobu prowadzenia rachunku funduszu gwarnncyjncgo miejskiej slrefy usług pub1icznych (Dz. U. z 1996 r., nr 123, poz. 582). 3 S. Mazur, M. Zawicki, Konsorcjum Wspierające Tworzenie Miejskich Stref Usług Publicznych, "Wspólnota", 25 października 1997. 4 Szerzej problematyk~ dotyczącą funkcjonowania miejskich stref porusza M. Kulesza w Prawllych problcmachfllllkcjollowania miejskiej tJ'trefy usług publicvlych, Zeszyt Seminaryjny nr 3, Centrum Studiów nad Gospodarką i Administracją Publiczną Akademii Ekonomicznej w Krakowie, 1997..

(3) Organizacyjne i finansowe aspekty tworzenia miejskich stref ... I. rzenia samorządowych powiatów w Polsce będzie jednocześnie datą kOl1cZąCą krótki byt miejskich stref usług publicznych. Z drugiej jednak strony doświad czenia pozyskane przez uczestników "ruchu strefowego" w Polsce powinny okazać się cenne i pomocne zarówno na etapie konstytuowania kształtów przyszłego powiatu, jak i później, w trakcie ich normalnego funkcjonowania. W 1997 1'. zespół pracowników Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej AE w Krakowie (MSAP AE) uczestniczył w pracach mających na celu merytoryczne wsparcie gmin aspirujących do utworzenia kolejnych miejskich stref usług publicznych na ich obszarze'. Zasadniczym celem prowadzonych przez ten zespół prac było przygotowanie dotacji celowych stanowiących podstawę bytu finansowego każdej ze stref oraz wypracowanie rozwiązań organizacyjnych, opierających się na indywidualnym podejściu, uwzględniającym specyfikę każ dego z przypadków. Skuteczność prowadzonych działań niejednokrotnie wymagała również rozwiązywania wątpliwości natury prawnej. W odpowiedzi na deklaracje samych zainteresowanych i z uwzględnieniem uwag resortu administracji pracami zmierzającymi do utworzenia miejskich stref usług publicznych objętych zostało łącznie siedemnaście inicjatyw. Dwanaście z nich to "inicjatywy olsztyńskie". Zgodnie z pierwotnym zamierzeniem pomysłodawców miejskie strefy usług publicznych miały objąć całe województwo (oprócz Olsztyna). Siedzibami urzędu strefy miały zostać: Barczewo, Bartoszyce, Biskupiec, Dobre Miasto, Iława, Kętrzyn, Lidzbark-Warmiński, Morąg, Mrągowo, Nidzica, Ostróda i Szczytno. Pozostałe strefy miały powstać wokół: Polkowic, Mikołowa, Nakla nad Notecią, Lęborka i Bełchatowa". W czasie prac zmierzających do utworzenia wymienionych miejskich stref usług publicznych udało się zaobserwować szereg problemów, wątków i procesów, które mogą być podstawą wielu implikacji w rozwiązaniach przyjmowanych dla przyszłych powiatów. Celem tego artykułu jest zatem omówienie części z tych zagadnień w podziale na dwa obszary stanowiące podstawowe płaszczyzny zainteresowania zespołu Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej tj. kwestie organizacyjne i finansowe.. 2. Sfera organlzaCYlna Szczegółowy harmonogram przedsięwzięć związanych z tworzeniem miejskiej strefy usług publicznych zawarty został w Sądeckiej Miejskiej Strefie Usług Publicznych. Droga do powiatu? pod red. 1. Hausnera i S. Mazura. Analiza poszczególnych wydarzeń towarzyszących powstawaniu Sądeckiej. ~ Zespół Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej wykonywał prace w ramach Konsorcjum Wspierającego Tworzenie Miejskich Stref Usług Publicznych, finansowanego ze środków Amerykańskiej Agencji do Spraw Rozwoju MiI;dzynarodowego. 6 Przedsięwzięcia zmierzające do utworzenia strefy bełchatowskiej obejmowały i nie zakończyły się opracowaniem planu finansowego dla tej strefy.. wstępna fazę. jedynie.

(4) I. Marcin Zawicki. Miejskiej Strefy Usług Publicznych pozwoliła je pogrupować w logiczną sekwencję i sformułować cztery etapy powstawania strefy. Ich uniwersalny charakter potwierdza również obserwacja przebiegu prac, które doprowadziły do utworzenia dwóch kolejnych stref w Polsce, tj. strefy polkowickiej i strefy nakielskiej, funkcjonujących od l stycznia 1998 r. Tworzenie miejskiej strefy usług publicznych obejmuje następujące etapy': l. Wewnętrzna integracja struktur lokalnych. Uwieńczenie tego etapu to złożenie w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji kompletnego wniosku o zamiarze utworzenia strefy. Lista niezbędnych posunięć, które poprzedzały ten moment była we wszystkich przypadkach bardzo długa. Więk szość z nich jednak skupiała się wokół działań informacyjnych i promocyjnych na rzecz strefy, a także szeregu konsultacji, które winny kończyć się osiągnię ciem spójnego stanowiska. Akcja informacyjna i promocyjna - która z reguły nie udawała się - miała być prowadzona z myślą o wszystkich mieszkańcach przyszłej strefy. Mając na względzie skuteczność prowadzonych działań, w trakcie spotkań konsultacyjnych inicjatorzy utworzenia strefy nie powinni pomijać stanowisk żadnego z lokalnych środowisk opiniotwórczych. Dotyczy to zarówno formalnie działających struktur, jak i grup niesformalizowanych. Niezwykle korzystne z punktu widzenia końcowego sukcesu jest odsunięcie na plan dalszy wszelkich animozji politycznych i umiejętne dostrzeżenie korzyści, których potencjalnym beneficjentem mogła stać się każda z opcji. Etap pierwszy obejmował także wielokierunkowe działania lobbyingowe zarówno na forum krajowym, jak i wojewódzkim. Rezultatem tych ostatnich było uzyskanie pozytywnej opinii Wojewody i Wojewódzkiego Sejmiku Samorządo wego. W poczynaniach popularyzujących na zewnątrz własną inicjatywę utworzenia strefy zdecydowany prym wiedli działacze samorządu polkowickiego , mikołowskiego i nakielskiego. 2. Konsultacje międzyresortowe. Etap ten kończył się decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalenia obszaru strefy, wykazu jednostek organizacyjnych i dróg przekazywanych strefie. Decyzja ta praktycznie przesądzała o szansach powstania danej strefy. Zakończone pozytywnym zaopiniowaniem wniosków konsultacje międzyresortowe otwierały drogę do przygotowania konferencji uzgodnieni owej z udziałem przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej. Celem przeprowadzenia tej konferencji było osiągnięcie szczegółowych ustaleń w materii dotyczącej kompetencji strefy. 3. Przygotowanie finansowych i organizacyjnych podstawfunkcjonowania strefy. Był to etap, w którym powstawały najważniejsze - ze względu na póź niejsze funkcjonowanie strefy - dokumenty. W tej fazie opracowano plan finansowy strefy, a także przygotowano i podpisano pakiety porozumiell pomiędzy 7 M.. Znwicki, Perspektywy miejskich slre/usług publicznych w Polsce, Centrum Studiów nad. Gospodarką. maszynopis.. i. Administracją PUbliczną. Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1997,.

(5) Organizacyjne i finansowe aspekty tworzenia miejskich stref. ... •. I. władzami samorządowymi i administracją rządową. Warto zaznaczyć, że odnośne przepisy mówią jedynie o koniecznej grupie porozumień, które powinny być zawarte przed rozpoczęciem funkcjonowania miejskiej strefy usług publicznych , dopuszczając zawieranie także innych. Praktyczną korzyścią wynikającą z zawarcia większej ilości porozumień (zależną od warunków lokalnych) było zabezpieczenie się przed sytuacjami konfliktowymi, które mogły pojawić się już w trakcie istnienia strefy.. 4. Rozpoczęcie działalności strefy i usprawnianie jej funkcjonowania. Prace przygotowawcze na rzecz utworzenia strefy kończyła jej rejestracja, przekazanie zadall, kompetencji, środków finansowych i uruchomienie prac urzędu strefy z dniem 1 stycznia. Od tego momentu odpowiedzialność za wyniki finansowe strefy i jakość świadczonych przez nią usług spadała na barki Zarządu Strefy (ciała wykonawczego) oraz Zgromadzenia Strefy (ciała uchwałodaw czego). Wraz z rozpoczęciem funkcjonowania strefy powinien być uruchomiony proces jej bieżącego monitorowania (tak jak ma to miejsce w strefie sądeckiej), dzięki któremu możliwa jest ocena jej działalności zarówno pod kątem wprowadzania usprawnień czy wymiany doświadczeń pomiędzy innymi strefami, jak również w kontekście posunięć o charakterze ustrojowym. Granice czasowe pomiędzy poszczególnymi fazami nie są ostre. Oznacza to, że zakończenie prac zawierających się w którymkolwiek z etapów nie zawsze było tożsame z podjęciem czynności obejmujących kolejny etap. Sytuacja taka występowała w większości przypadków, gdyż z uwagi na skrócenie terminów wynikających z procedury budżetowej, samorządy musiały rozpoczynać prace związane z szacowaniem dotacji celowej w chwili, kiedy decyzja potwierdzająca powstanie strefy jeszcze nie zapadła. W przypadku inicjatyw nie zakończonych utworzeniem strefy, ostatecznym etapem był z reguły etap konsułtacji międzyresortowych. Tak było m.in. z wnioskami złożonymi przez: Aleksandrów Kuj awski, B arczewo , Cieszyn, Ełk, Limanową, Łęczycę, Radziejów, Szczytno czy Wieluń. W kilku przypadkach istniala szansa na podjęcie pozytywnych decyzji przez resort administracji otwierający drogę do utworzenia strefy. Jednak nie okazało się to wystarczająco mobilizującym czynnikiem i doprowadziło do upadku inicjatyw w takich miejscowościach,jak : Mikołów, Bełchatów, Lębork, IIawa i Kętrzyn. Na spadek entuzjazmu wpłynęła także perspektywa szybkiego wdrożenia reformy powiatowej, która nasilala się wraz ze zbliżaniem się wyborów parlamentarnych. Ostatecznie w 1998 r. liczba miejskich stref usług publicznych w Polsce wzrosła do trzech. Do Strefy Sądeckiej dolączyły jeszcze dwie - Strefa Polkowicka i Strefa Nakielska. Można wyróżnić cztery grupy podmiotów uczestniczących w procesie tworzenia miejskich stref usług publicznych: - inicjatorzy tworzenia stref, - administracja rządowa, - instytucje doradcze, - międzynarodowi donorzy..

(6) I. Marcin Zawicki. Tabela 1. Rola podmiotów zaangażowanych w tworzenie miejskich stref usług publicznych na poszczególnych etapach prac Wyszczególnienie. Inicjatorzy tworzenia. Etap l. Etap 2. aktywna. pasywna. Etap 3. Etap 4. aktywna!. aktywna. wspomagająca. stref. Administracja. wspomagająca. aktywna. wspomagająca. pasywna aktywna!. aktywna. pasywna. aktywna. wspomagająca. aktywna. pasywna. aktywna. rządowa. Instytucje doradcze Międzynarodowi. donorzy źródło:. aktywna/ wspomagająca. opracowanie wlasne.. Zróżnicowaną rolę i zadania poszczególnych podmiotów zaangażowanych w tworzenie stref usług pnblicznych obrazuje tabela 1. Działania wchodzące w zakres pierwszego etapu prac na rzecz utworzenia strefy, nmownie określonym jako wewnętrzna integracja struktur lokalnych, miały być szeroką akcją informacyjną, ukierunkowaną głównie na mieszkańców przyszłej strefy oraz wszelkie środowiska opiniotwórcze. Główną rolę na tym etapie odgrywali samorządowcy-inicjatorzy wydatnie wspierani przez ekspertów znających problematykę związaną z funkcjonowaniem i tworzeniem miejskich stref usług publicznych. Zakrojona na szeroką skalę akcja informacyjna i promocyjna niejednokrotnie wymaga wysokich nakładów obejmujących np.: kampanie informacyjne w lokalnych stacjach radiowych i telewizyjnych, publikacje w prasie lokalnej, druk ulotek, plakatów, broszur informacyjnych, organizowanie szeregu spotkań itd. W działaniach o takim charakterze potrzebna była techniczna i finansowa pomoc sponsorów. Na etapie drugim ciężar aktywności przesuwał się w kierunku administracji rządowej, która musiała podjąć stosowne decyzje w przewidzianym na to ustawowym terminie. W trakcie przygotowywania materiałów będących podstawą przyszłej działalności strefy (etap trzeci), kluczową rolę odgrywała wyspecjalizowana kadra fachowców. Inicjatorzy utworzenia strefy pełnili wówczas funkcje koordynatorów prac, organizując dostęp do wszelkich niezbędnych źródeł informacji. Administracja rządowa w tym czasie służyła pomocą w zakresie formułowania i udostępniania własnych opinii w kwestiach dotyczących przekazywanego mienia, zagadnieniach finansowych, organizacyjnych itp. Na etapie czwartym wiodącą rolę odgrywać musieli inicjatorzy, na których barkach zaczęła spoczywać podstawowa odpowiedzialność za losy strefy. Rola administracji rządowej ograniczała się wtedy do wykonywania podstawowych, ustawowo zagwarantowanych obowiązków. Jeśli chodzi o instytucje doradcze i pomocowe, to można sobie wyobrazić dwa scenariusze ich dalszych działań. Po pierwsze, zaczynają się one stopniowo usuwać w cień. Ich rola ogranicza się.

(7) Organizacyjne i finansowe aspekly Morzenia miejskich slref ... I. wówczas jedynie do uczestnictwa w monitorowaniu strefy (o ile zostanie podjęte). Według wariantu drugiego instytucje te zostają w dalszym ciągu obecne w zasięgu funkcjonowania stref, uczestnicząc w procesie usprawniania jej działalności poprzez: prowadzenie dalszych szkoleń kadr, współtworzenie koncepcji rozwoju gospodarczego strefy, refonnowanie łokalnej służby zdrowia, projektowanie lokalnego systemu oświaty, wdrażanie skutecznej polityki informacyjnej. i promocyjnej, tworzenie lokalnej polityki mieszkaniowej, itp . Analogiczną jak w przypadku miejskich stref usług publicznych formułę, mającą na celu wyodrębnienie poszczególnych etapów tworzenia, można spróbować określić także dla samorządowych powiatów. Definiowanie faz tworzenia stref nie obejmowało czynności związanych z opracowaniem i wdrożeniem rozwiązań prawnych. Podobnie procedura tworzenia powiatów nie będzie zawierać szeregu kroków zmierzających do przygotowania prawnych podstaw reformy. Jednocześnie można także antycypować rolę, jaką poszczególne podmioty będą odgrywać przy powstawaniu II szczebla samorządu terytorialnego. Z tego punktu widzenia tworzenie powiatów obejmować będzie trzy zasadnicze etapy: 1. Identyfikacja potencjalnych elit powiatowych. Etap ten obejmować będzie wszelkie dzialania charakterystyczne dla przygotowania i uczestnictwa w wyborach lokalnych. Chodzi tu szczególnie o: tworzenie koalicji wyborczych, selekcjonowanie kandydatów, opracowywanie list wyborczych itp. Zakończeniem tego etapu będzie przeprowadzenie wyborów do rad powiatowych. Wiodącą rolę na tym etapie odgrywać będą sami zainteresowani przyszłą pracą w charakterze radnego powiatowego. Jednak by moglo to nastąpić, wybory muszą być poprzedzone zakrojoną na szeroką skalę akcją informacyjną i promocyjną, zainicjowanie której jest obowiązkiem administracji rządowej. Akcja taka musi być wielowariantowa, nakierowana na cale społeczeństwo w stopniu bardziej ogólnym i w sposób specjalistyczny na potencjalne kadry powiatowe. Promocją i informacją winny być objęte m.in . następujące zagadnienia: zasady, według których przeprowadzane będą wybory do rad powiatowych, zadania i kompetencje powiatu, sposób finansowania II szczebla samorządu itp. Oczywiście nie będzie możliwe przeprowadzenie tych działań bez aktywnego udziału środowisk samorządowych. Ich rola powinna w tym względzie stopniowo wzrastać - proporcjonalnie do zdobywanej wiedzy i umiejętności. Z powyższego wynika, że w tej fazie znaczącą rolę winny odgrywać środki masowego przekazu. 2. Przygotowanie merytoryczne i techniczne. Podobnie jak w przypadku tworzenia stref, także i tutaj rozpoczęcie funkcjonowania powiatu wymagać będzie przeprowadzenia czynności typu: przygotowanie obiektu stanowiącego siedzibę urzędu powiatowego, zorganizowanie jego pracy, przeszkolenie kadr urzędniczych. Zakończeniem tego etapu będzie rozpoczęcie funkcjonowania wszystkich powiatów, co zgodnie z harmonogramem prac rządu ma nastąpić l stycznia 1999 r. Na etapie tym znaczącego wsparcia administracji rządowej udzielić mogą różnego rodzaju instytucje doradcze, szkoleniowe, pomocowe itd. Dzięki wykorzystaniu ich potencjału znacznie łatwiejsze powinno być.

(8) I. Marcin Zawicki. przeprowadzenie serii szkoleń oraz wypracowanie praktycznych rozwiązań z zakresu funkcjonowania przyszłych powiatów. 3. Rozpoczęcie działalności powiatów i usprawnienie ich funkcjonowania. Jest rzeczą bardzo prawdopodobną, że pierwsze rozwiązania, które pojawią się wraz z utworzeniem powiatów będą musiały podlegać wielu modyfikacjom . Warianty przyjęte w rozważaniach teoretycznych nie zawsze muszą w pełni zdać egzamin w praktyce. Stąd też niezbędne będzie stałe monitorowanie funkcjonowania powiatów. Jego efektem będą propozycje wprowadzenia stosownych zmian zarówno w skali globalnej, jak i w poszczególnych jednostkowych przypadkach. Podobnie jak w dwóch pierwszych fazach zadanie to spoczywać będzie głównie na barkach administracji rządowej odpowiadającej za kształt i przebieg całej reformy. Wydaje się jednak, że także i tutaj pomocą mogą służyć wyspecjalizowane instytucje i międzynarodowi donorzy. Owocne rezultaty również w stosunku do powiatów powinien przynieść wypracowany w waruukach Strefy Sądeckiej model monitorowania strefy8. Tabela 2. Wybrane wielkości charakteryzujące potencjał niektórych wnioskodawców, ubiegających się o utworzenie miejskiej strefy usług publicznych' Liczba Łąc z na jednostek dlugoSć zamierza- planowanej ludności przewidzia- dróg przestrefy planowanej nR do prze- znaczona jąca jęcia przez do prlejęCiR przystąpić (w km') strefy do strefy strefę (w km) Liczba. Siedziba tworzonej strefy. Lp.. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15. Ełk !ława. Kętrzyn Lębork. Lipsko Mikolów Mrągowo. Naklo nad Noteciq Nowy Dwór Mazowiecki Nidzica Olkusz Polkowice Przysucha Tuchola Wieluń. gmin. Obszar. Liczba. 3 3 6 5 6 5 4 4 7 4 4 6 6 4 6. 610 275 I 215 747 767 231 809 735 752 954 483 870 631 831 1411. 74900 52218 72 ()()() 64581 40700 91 133 43 ()()() 62230 83 ()()() 34800 86472 67 ()()() 44 370 37570 116400. 18 21 12 32 16 29 12 19 29 16 26 11 17 ]10. 42. 253 263 b.d. 255.9 322,1 195 325 246,3 191,1 420 176 105,2 220 310,2 672,9. Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych. 8 Zalożenia monitorowania Strefy Sądeckiej zawiera Rapor/ z analizy ma/eria/ów do/yczą· cyc"fullkcjollowania Sądeckiej Miejskiej Strefy Usil/g Pl/bliczllych, pod red. E. Bończak-Kuchar czyk, Fundacja Inicjatyw Spoleczno-Ekonomicznych w Warszawie, 1997.. Informacje przedstawione zostały na podstawie danych ankietowych. W rzeczywistości liczba jednostek proponowanych do przejęcia przez strefę tucholską była znacznie wyższa nii. podana w odpowiedzi na pytania ankietowe. 9. 10.

(9) Organizacyjne i finalIsowe aspekty tworzellia miejskich stre! ... I. W czerwcu 1997 r. zostały przeprowadzone badania ankietowe obejmujące 31 inicjatyw, które złożyły formalny wniosek w MSWiA o utworzenie strefy na ich obszarze. Charakterystykę inicjatyw, które wzięły udział w sondażu przeprowadzonym przez autora, prezentuje tabela 2. Interesujące okazały się odpowiedzi przedstawicieli zainteresowanych śro dowisk samorządowych na pytania, jakie problemy mogą wystąpić w trakcie dalszych prac nad tworzeniem strefy i jakich zagadnień miałaby dotyczyć ewentualna pomoc na kolejnych etapach prac nad utworzeniem strefy. Analiza odpowiedzi pozwala je podzielić na trzy grupy tematyczne i uszeregować według malejącego odsetka. 1. Najczęściej padające odpowiedzi dotyczyły zagadnieli finansowych. Przedmioty będące przyczyną największych problemów i wymagające pomocy z zewnątrz formułowano następująco: opracowanie projektu dotacji celowej, opracowanie planu finansowego, oszacowanie kosztów przejmowanych zadań, finansowanie strefy, umowa o przekazywaniu środków finansowych z budżetu paJ\stwa, analiza kosztów funkcjonowania strefy, rzetelne wyliczenie dotacji, określenie wielkości budżetu, oszacowanie kosztów działalności służby zdrowia i oświaty, interpretacja rozliczeń finansowych, sprawiedliwe przydzielenie środków itp. 2. Nieco mniej odpowiedzi dotykało problematyki natury organizacyjnej. W szczególności trudności upatrywano w: przejęciu usamodzielnionych placówek służby zdrowia, organizacji urzędu, braku zbieżności strefy z obszarem dzialania urzędu rejonowego oraz z obszru·em jednego województwa, przygotowaniu bazy lokalowej. 3. Do trzeciej grupy należy zaliczyć pozostałe zagadnienia, takie jak np.: szkolenie urzędników strefy , stworzenie silnego zespołu fachowców-ekspertów, a nawet niechęć i dezinformację ze strony lokalnej administracji rządowej zdominowanej przez PSL. Można założyć, że podobne obawy środowisk samorządowych wystąpią również przy wdrażaniu reformy powiatowej. Dlatego też wymienione powyżej zagadnienia winny być przedmiotem szczególnej uwagi przy opracowywaniu programów szkoleniowych , inicjowaniu akcji informacyjnych i promocyjnych.. 3. Sfera finansowa Wymiernym rezultatem prac zmierzających do utworzenia miejskich stref usług publicznych było opracowanie projektów dotacji celowych - dokumentów stanowiących finansową podstawę funkcjonowania każdej strefy. Przygotowując każdy z projektów dotacji zastosowano analogiczną jak w przypadku tworzenia Strefy Sądeckiej metodologię opracowania planu finansowego". II Założenia konstJUowania dOlacji celowej dla miejskiej strefy usług publicznych zawiera opracowanie autorstwa M. Wójcika i S. Koldra' pt. P/."jiIlGllsowy Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Pub-.

(10) I. Marcin Zawicki. Podstawowa teza, na której oparto opracowanie planu finansowego strefy jest następująca: środki konieczne do realizacji zadań zlecanych strefie muszą się równać realnym kwotom angażowanym przez administrację rządową danego województwa w wykonywanie tych zadań. Kwoty angażowane przez administrację rządową w realizację zadań zlecanych Strefie muszą się więc równać sumie wydatków poniesionych na wykonanie zadań w trakcie roku budżetowego i koniecznych zobowiązań wynikających z wykonywania zadań w trakcie roku budżetowego l2 . Z uwagi na fakt, że strefa przejmuje mienie w nieodpłatne użyt kowanie, we wzorze tym nie uwzględniano amortyzacji środków trwałych. Przedmiotem finansowania dotacją celową na zadania zlecone strefie (z wyjąt. kami wymienionymi w ustawie z dnia 24 listopada 1996 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych) są: zadania szkolnictwa ponadpodstawowego, część zadali z zakresu opieki zdrowotnej, zadania z zakresu kultury, zarząd drogami wojewódzkimi w granicach strefy, prowadzenie domów pomocy społecznej, a także większość decyzji i czynności administracyjnych , będących w gestii urzędu rejonowego oraz część kompetencji konserwatora zabytków l3 • Kompetencje będące domeną rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, a podlegające przekazaniu miejskiej strefie usług publicznych dotyczą głównie zadań z zakresu: nadzoru budowlanego, komunikacji, gospodarki wodnej i leśnej oraz geodezji. Projekt ustawy powiatowej prócz wymienionych powyżej rozszerza zakres działania i zadania powiatu m.in. o zadania zakresu: kułtury fizycznej i turystyki, scalania i wymiany gruntów, porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej oraz zapobiegania klęskom żywiołowym i ich skutkom, promowania działalności gospodarczej, zwalczania .bezrobocia i aktywizacji zawodowej, ochrony praw konsumenta itd. l ' Mimo iż ustawa o miastach rozstrzyga o zasadach obowiązujących podczas naliczania dotacji cełowych dla miejskich stref usług publicznych, to jednak każda z inicjatyw utworzenia tego typu związku komunalnego miała swoją szczególną specyfikę wynikającą m.in. z: - zastosowania przez wojewodów zróżnicowanych zasad rozdysponowywania przyznanych limitów środków finansowych, - różnej ilości i charakteru jednostek organizacyjnych podlegających przejęciu przez strefy, - różnorodnego potencjału ekonomicznego gmin tworzących strefę, - różnej infrastruktury urzędów administracji publicznej i instytucji o regionalnym zasięgu działania, - zastosowania odmiennych zasad zarządzania przekazywanymi zadaniami. licznych. Centrum Studiów nad Gospodarką i Administracją PUbliczną Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1996, maszynopis. "M. Wójcik, S. Koldra" op. cil. 13 M. Kulesza, op. cit. 14 Art. 4 projektu ustawy o samorządzie powiatowym z 5 listopada 19971'..

(11) Organizacyjne i finallsowe aspekty tworzenia miejskich stref ... I. Dość znamiennym przykładem ukazującym różnorodność lokalnych rozwiązań,administracyjnych jest specyfika Mikołowskiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych, która wiąże się m.in, z następującymi faktami: - gminy tworzące strefę mikołowską prowadzą na zasadzie powierzenia lub zadania zleconego większość zadań z "pakietu przysługującego miejskim strefom usług publicznych", Przejmowanie tych zadań następowało z inicjatywy władz samorządowych poszczególnych gmin i na warunkach finansowych narzuconych przez administrację rządową, W efekcie wobec niedoszacowania przekazanych zadań gmina znacząco je dofinansowywala z własnego budżetu znacznie podnosząc przy tym jakość świadczonych uslug publicznych; - zadania z zakresu komunikacji, a dotyczące gminy Wyry prowadzone są przez Urząd Miasta w Tychach; - Gminny Ośrodek Zdrowia w Ornontowicach jest jednostką prowadzoną. przez. samorząd. terytorialny na mocy porozumienia z wojewodą. Do czasu do prowadzenia przez gminę pozostawał on w strukturach. przejęcia ośrodka. ZOZ Knurów; - ZOZ w Mikołowie był przewidywany do usamodzielnienia z początkiem 1998 r.; - trzy placówki ochrony zdrowia wchodzące w skład ZOZ-u w Mikołowie w przypadku utworzenia strefy pozostałyby poza jego strukturami; - gminy: Mikołów , Ornontowice, Orzesze i Wyry realizują na podstawie porozumienia z administracją rządową obsługę rodzin zastępczych. Fizycznie obsługę tą prowadzą szkoły w poszczególnych gminach. Gmina Łaziska Górne obsługiwana jest w tym zakresie przez Rejonowy Zespół Obsługi Finansowej Szkół w Tychach; - na obszarze Mikołowskiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych nie ma siedziby urzędu rejonowego; - gminy tworzące Strefę Mikołowską objęte są zasięgiem działania dwóch urzędów rejonowych; - gmina Mikołów przejęła na mocy porozumienia z administracją rządową zadania z zakresu modernizacji i utrzymania dróg wojewódzkich miejskich; - istnieje zróżnicowanie w pakiecie zadań powierzonych realizowanych przez gminy; - na obszarze Strefy Mikołowskiej istnieje pełna infrastruktura powiatowa; - powstanie strefy jest szansą na uporządkowanie sfery zarządzania usługami publicznymi; - w bliskim sąsiedztwie powstającej strefy znajdują się duże ośrodki miejskie realizujące zadania z mocy ustawy o miastach; - trzy z gmin tworzących strefę są gminami o statusie miasta, a dwie gminami wiejskimi; - strefa obejmuje stosunkowo mały obszar, a zamieszkiwana jest przez dużą liczbę ludności (w konsekwencji duża gęstość zaludnienia); - drogi wojewódzkie zamiejskie znajdujące się na obszarze strefy podlegają dwóm zarządom dróg;.

(12) I. Marcin Zawicki. - istnieje silne lobby samorządowe promujące obszar Strefy Mikołowskiej, podstawy do podejmowania wszechstronnych działań na rzecz decentralizacji i poprawy świadczenia usług publicznych". Przedstawiona w krótkim zarysie specyfika Strefy Mikołowskiej była uwzględniana w trakcie ustalania wysokości dotacji celowej na realizację zadań zleconych. Konstruując dotacje celowe dla pozostałych piętnastu stref również brano pod uwagę oharakterystyczne uwarunkowania lokalne. W przypadku tworzenia zasad finansowania samorządowych powiatów indywidualne podejście do każdego z powiatów nie będzie możliwe. Zastosowane rozwiąza nia będą zunifikowane w skali całego kraju. Mimo różnicy w zakresie zadań i kompetencji stref oraz samorządowych powiatów należy stwierdzić, że jednakowy dla każdego z powiatów mechanizm finansowania będzie wymagał zwrócenia szczególnej uwagi na wypracowanie właściwego systemu redystrybucji dochodów. Tabela 3 przedstawia zestawienie limitów wydatków przewidywanych do przekazania miejskim strefom usług publicznych w 1998 r. oraz środki konieczne - ustalone na minimalnym poziomie zapewniającym właściwą realizację zadań zlecanych. Informacje zamieszczone w tabeli stanowią bilans najważniejszych wielkości z punktu widzenia funkcjonowania każdej ze stref. Szczegółowe analizy finansowe są przedmiotem cząstkowych opracowań, przygotowanych dla każdej ze stref. Zawierają one informacje dotyczące m.in.: limitu środków finansowych, które administracja rządowa przewidywala do przekazania poszczególnym strefom w układzie działów klasyfikacji budżeto wej i dla poszczególnych jednostek organizacyjnych, te same pozycje oszacowane przez zespól MSAP AE w Krakowie, propozycje limitu etatów kalkulacyjnych w u\dadzie działów klasyfikacji budżetowej i dla poszczególnych jednostek, zasady według których były naliczane poszczególne wielkości itd. Podstawowym wnioskiem, jaki należy wyciągnąć po przeprowadzeniu analizy danych zamieszczonych w tabeli, jest fakt istnienia znacznej dysproporcji przestrzennej w poziomie niedoszacowania zadali publicznych w przekroju poszczególnych stref. Oznacza to de facto różnice w poziomie finansowania zadań znajdujących się w "pakiecie powiatowym". W omawianych przypadkach niedofinansowanie mieści się w przedziale 5,9-44,6% limitu przyznawanych środków w wariancie z ochroną zdrowia oraz 6,9-58,9% w wariancie bez ochrony zdrowia. Na uwagę zasługuje również to, że istotne różnice w poziomie niedoszacowania tych samych zadań występują również na obszarze jednego województwa. W olsztyliskim omawiane wielkości charakteryzujące Strefę Barczewską i Strefę Dobromiejską przedstawialy się odpowiednio 5,9% i 31,9% w wariancie z ochroną zdrowia oraz 6,9 i 22,5% w wariancie nie uwzględniającym ochrony zdrowia. mające. "M. Wójcik, M. Zawicki, A. Władyka, Projekt dotacji celowej dla Mikołowskiej Miejskiej Strefy Usług PllblicVlych. Centrum Studiów nad Gospodarką i Administracją PUbliczną Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Mikotów-Kraków 1997. maszynopis..

(13) I. Organizacyjne i finansowe aspekty tworzenia miejskich stref ... Tabela 3. Poziom niedoszacowania zadań przeznaczonych do przekazania miejskim strefom usług publicznych w 1998 r. (w tys. zł) Wariant z ochronq zdrowia Limit Nazwa strefy. Barczcwska MSUP Bartoszycka MSUP Biskupiecka MSUP Dobromiejska MSUP lIawska MSUP Kętrzyń ska MSUP Lęborska MSUP. Środki. Poziom. Wariant bez ochrony zdrowia. Limit. Środki. Poziom. wydatków konieczne niedosza- wydatków konieczne niedoszana 1998 r. do rcalizn- cowania na 1998r. do realiza- cowania zadań. zadań. przez ad- przekazy-. (w%). planowany cji. planowany cji. udań. zadań. przez ad- przekazy-. (w%). ministrację. wanych. ministrację. rządową. strefie. rządową. wanych strefie. 15 907 29762 18668 6634 26964 26313 25812. 16849 33433 22274 8754 30878 30403 31902. 13012 15448 7304 I 716 10049 9325 6360. 1391 I 165 17 7826 2102 II 551 10 732 7383. 5,9 12,3 19,3 31,9 14,5 15,5 23,6. 6,9 6,9 7,1 22,5 14,9 15,0 16,1. Lidzbarsko-Warmińska MSUP Mikolowska MSUP MSUP Mrągowie Morąska MSUP Nakielska MSUP' Nidzicka MSUP Ostródzka MSUP Polkowieka MSUP Szczycieńska MSUP Razem. 12307 13725 23 162 26653 17747 21665 14970,5 18268,5 24871 2 1003 13583 16616 21 159 23474 8269 II 954 23206 20417 304675,5 354925 ,5. • W przypadku Strefy Nakielskiej dane. obejmują. tu widzenia budżetu strefy działach , tj .: 79 administracja publiczna. 11,5 15,0 22,0 22,0 18,4 22,3 10,9 44,6 13 ,7 16,5. 5116 5799 7378 9819 3846,5 5548,5 6332 8507 6293 7555 5056 5799 8831 9851 3561 5658 8702 10242 120327,5 138800,5. 13,4 33,0 44,2 34,3 20,0 14,7 11,6 58,9 17,7 15,4. jedynie wydatki w trzech największych z punki wychowanie, 85 - ochrona zdrowia i 91 -. oświata. Żródlo: opracowanie wlasnc na podstawie projektów dotacji celowych dla poszczególnych stref.. Stosunkowo najwyższy poziom niedoszacowania zadań podlegających przejęciu przez miejską strefę uslug publicznych (zarówno w wariancie z ochroną zdrowia jak i bez niej) cechuje Strefę Polkowicką. Wynika to z faktu, że administracja rządowa przyjęła metodę stopniowego ograniczania środków finansowych na zadania i jednostki organizacyjne przejęte przez gminę Polkowice w postaci zadań powierzonych. W rezultacie zmuszało to tę gminę do z roku na rok coraz to wyższych wydatków na przejęte zadania". Nie bez znaczenia by! tu fakt, iż gmina Połkawice zaliczanajest do najbogatszych gmin w kraju. 16 Usług. M. Wójcik, A. Wladyka, M. Zawicki, Dotacja celolVa dla PolkolVickiej Miejskiej Strefy PublicZ/lych, Polko wice-Kraków 1997, maszynopis..

(14) I. Marcin Zawicki. Analiza zamieszczonych w tabeli 3 dwu wariantów prezentujących poziom niedoszacowania zadań podlegających przejęciu przez miejską strefę usług publicznych pozwala wysunąć wniosek, że generalnie ograniczenie kompetencji strefy o zadania z zakresu ochrony zdrowia nie jest powodem znacznego spadku poziomu niedoszacowania zadań. Wprawdzie przeciętny wskaźnik dla wszystkich stref będących przedmiotem porównania w pierwszym przypadku wynosi 16,5%, a w drugim 15,4%, to jednak w poszczególnych przypadkach równie często on rośnie, jak i maleje. Dotyczy to zarówno stref dysponujących mniejszym, jak i większym poziomem dotacji celowej.. 4. Podsumowanie Reasumując należy stwierdzić, że funkcjonujące do końca 1998 r. trzy miejskie strefy usług publicznych: Sądecka, Polkowieka i Nakielska mogą być źró dłem wielu cennych informacji finansowych i organizacyjnych. Uważna analiza procesów towarzyszących wszystkim inicjatywom oraz obserwacja działalności stref utworzonych jest szansą na wyeliminowanie wielu błędów zarówno w trakcie konstruowania ram dla przyszłych powiatów, jak i w czasie ich właściwego funkcjonowania. Doświadczenia strefowe powinny być łekcją dła wszystkich środowisk zainteresowanych reformą ustrojową państwa. Na zakończenie należy stwierdzić, że tworzenie związków celowych w postacimiejskich stref usług publicznych było przedsięwzięciem wyjątkowym. Naczelną ideą tego procesu było bowiem nie tyle samo realizowanie określonych "zadań powiatowych", ile doprowadzenie do utworzenia drugiego szczebla samorządu terytorialnego. W chwili, kiedy nowy podział administracyjny kraju zacznie obowiązywać, rola związków cełowych, w tym i powiatowych, będzie odmienna. Będą one powstawać w cełu realizowania okreśłonych zadań przekraczają cych możliwości poszczególnych członków związku z osobna. Przypisywanie powiatowym związkom celowym roli instytucji zmierzających do dokonania kolejnych zmian w układzie podziału terytorialnego kraju jest - przynajmniej w najbliższym czasie - mało prawdopodobne.. The Organlsatlon and Flnanciał A.pec!. of Creatlng PubUc Servlce City Zon e.: ImpUcatlon. for Powiat Reform The prospect of territorial reform in Poland suggests the need to se.rch for optimal. systemie arrangcments as regards the functioning of future administrative structures. The main aim of this article is to emphasise that the experiences conneclcd with the ereation and functioning of public service city zones may prove to be very hclpful in creating. models for the constmction of new systemie arrangements..

(15) OrgQ/lizacyjlle ifillansowe aspekty tworzenia miejskich stref ... I. The articJe comments on two areas - organisational and financial issues - analysed by a team from Ihe Malopolska Schoo! of Public Administration that participated directly in the creation af public seryjce city Zanes. The article presents the variolls stages involved in the creation er public service city zones and describes the role played by various instilutions at each slage. li points to severa! ana!ogies between the various aspects of creating Zones and the probabie way in which powiats will be established. Th. financia! part of th. articl. pr.sents th. most important fin.ncia! figur.s for the !6 analysed public service city zones, and draws a number of conclusions based on this..

(16)