WANDA SKOCZYLAS Uniwersytet Szczeciski IZABELA WIDEREK Skarbnik Powiatu Gryfiskiego
Streszczenie
Celem artykułu była ocena moĪliwoĞci finansowych rozwoju jednostek samorzą-du terytorialnego w okresie spowolnienia gospodarczego. Przedmiotem badaĔ uczy-niono dochody własne tych jednostek w latach 2008–2009 oraz moĪliwoĞü pozyska-nia zewnĊtrznych zwrotnych Ĩródeł finansowapozyska-nia. Wobec powiązapozyska-nia zadłuĪepozyska-nia jednostek samorządu terytorialnego z budĪetem paĔstwa i duĪych oraz pogłĊbiają-cych siĊ – w wyniku spowolnienia gospodarczego – róĪnic w poziomie zadłuĪenia tych dwóch sektorów, przedstawiono załoĪenia bankowej oceny zdolnoĞci kredyto-wej. Metoda ta bardziej szczegółowo, indywidualnie, a wiĊc nie w sposób uĞrednio-ny dla całej Polski okreĞla ramy zadłuĪenia jednostek samorządu terytorialnego. Jej wykorzystanie mogłoby wiĊc byü czynnikiem pobudzającym rozwój i skuteczniejsze wychodzenie z kryzysu.
Słowa kluczowe: rozwój, finanse jednostek samorzdu terytorialnego, spowolnienie gospodarcze. 1. Wprowadzenie
Zapocztkowane w latach 90 XX w. zmiany w sektorze publicznym wyeksponowały, jako kluczowy cel działalnoci jednostek samorzdu terytorialnego tworzenie wartoci dodanej dla społecznoci tworzcej samorzd. Wymóg jej tworzenia wynika z ustaw samorzdowych. Stano-wi one, i jednostki samorzdu terytorialnego wykonuj powierzone zadania dla dobra społecz-noci, które je tworz. Obszar, w którym naley upatrywa dodatkowych korzyci równie został zdefiniowany w ustawodawstwie, poprzez nałoenie na jednostki samorzdu terytorialnego obo-wizku realizacji zada własnych oraz innych, zleconych na mocy odrbnych ustaw lub realizo-wanych na mocy porozumie i umów zawartych z innymi jednostkami samorzdowymi lub spoza sektora publicznego. O dodatkowych korzyciach dla członków wspólnoty samorzdowej mona mówi wówczas, gdy w efekcie celowego, kompleksowego i zorganizowanego działania (prawi-dłowego zarzdzania jednostk samorzdu terytorialnego), podejmowane i realizowane s decyzje, w wyniku których zostaj zaspokojone potrzeby mieszkaców (osignite wyznaczone cele).1 Proces pozytywnych przemian o charakterze ilociowym i jakociowym w poziomie ycia spo-łecznoci lokalnej mieci si w istocie rozwoju lokalnego. Działania rozwojowe determinuje sze-reg uwarunkowa. Do znaczcych czynników nale finanse jednostek samorzdu terytorialnego. Rzecz w tym, e po kryzysie finansowym nastpuje kryzys dłuny. Z przeprowadzonych studiów przez C. Reinhard i K. Rogoffa wynika, e dług publiczny po kryzysach finansowych zazwyczaj ronie rednio o 86% w ujciu realnym. adne pastw nie ma na tyle stabilnej pozycji dłunej,
okrelonej przez restrykcyjny budet albo wystarczajcego tempa wzrostu, aby zapobiec narasta-niu zadłuenia, a w skrajnym wypadku do upadłoci pastw.2 Obecna sytuacja róni si od tej, która miała miejsce po kryzysie internetowym. Wzrost PKB wtedy i obecnie jest podobny, ale wówczas dług publiczny rósł powoli, a teraz gwałtownie. W cigu ostatniego roku zadłuenie wzrosło a o 61,5 mld zł, tj. o 10,7 procent. Dług całego sektora finansów publicznych na koniec 2009 roku liczony według metody unijnej wyniósł 681,6 mld zł (około 50,7 proc. PKB), a według metodologii polskiej – 666,3 mld zł (około 49,5 proc. PKB).3 Uwzgldniajc dług ukryty, czyli zaległe płatnoci w ochronie zdrowia, a take np. system rentowy, w którym obniono składk i nie ma zalenoci midzy wpłaconymi składkami a otrzymywanymi wiadczeniami to rzeczywi-sto jest dalece bardziej ponura, poniewa dług publiczny wynosi łcznie 220%. PKB.4 Z tego te powodu istotne jest monitorowanie finansów jednostek samorzdu terytorialnego i ich uwarunko-wa w celu jako podstawowego czynnika determinujcego rozwój lokalny i tym samym wzrost wartoci dla społecznoci.
2. Rozwój lokalny i jego uwarunkowania
Rozwój jest ukierunkowanym, długotrwałym procesem zmian kogo lub czego.5 Pojmowany bywa równie jako proces ewolucji (czego) od stanów prostych, mało skomplikowanych do form złoonych.6 Z uwagi na wielo celów, któremu ma słuy oraz iloci działa na niego wpływaj-cych, traktowany jest jako pojcie złoone. Rozwój jest cile zwizany z okrelon przestrzeni terytorialn, która wpływa na zachodzce procesy rozwojowe. Uzaleniony jest wic od przestrze-ni geograficznej, okrelonego terenu i dotyczy główprzestrze-nie rozwoju gmin (miast i obszarów wiej-skich), rozumianych jako wspólnoty społeczne.
Moliwoci rozwojowe jednostek samorzdu terytorialnego okrela szereg uwarunkowa. Za-liczy mona do nich m.in. uwarunkowania:
• rzeczywiste, takie jak ogólny poziom rozwoju gospodarczego kraju, struktura gospodarki narodowej, jej miejsce w gospodarce wiatowej, poziom zaawansowania technologiczne-go, poziom inflacji, struktura demograficzna ludnoci, poziom edukacji, rozmiary i kwali-fikacje siły roboczej, stan rodowiska przyrodniczego, zasoby naturalne i sposób ich wy-korzystania,
• formalne, a wic system prawny, strategia kraju i polityka rozwojowa, składajca si z rónego rodzaju polityki sektorowej: finansowej, przekształce strukturalnych, przemy-słowej, rolnej, społecznej, zagospodarowania przestrzennego, regionalnej, zagranicznej, edukacji, ochrony zdrowia i opieki społecznej, ubezpiecze społecznych, transportowej, ekologicznej itd., które kształtuj i modyfikuj przebieg procesów społeczno gospodar-czych w skali kraju, województw oraz obejmuj sfer oddziaływania władzy pastwowej na gminy.7
Przedstawiona klasyfikacja wyznaczników rozwoju lokalnego nie powinna sugerowa odrb-noci tych czynników. Wrcz przeciwnie pozostaj one we wzajemnym zwizku. Dostpno
2
Gospodarcza teoria domina, Rzeczpospolita z 22 lutego 2010 roku.
3 http://www.naszdziennik.pl/index.php?dat=20100303&typ=po&id=po41.txt
4Góra M.: Polski dług 220 proc. PKB? To dobra wiadomoĞü, Wyborcza. biz. z 2010.07.08.
5 Ziółkowski M., GoleĔ M.: Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym, w Zarządzanie gospodarką i finansami gminy,
red. Sochacka – Krysiak H.., Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2006, s. 55.
6
SiemiĔski J.L.: Koncepcje rozwoju lokalnego, CUP, Biuro Planowania Regionalnego, Warszawa, 1994, s. 5.
zasobów, a w tym szczególnie zasobów finansowych zaley zarówno od wyznaczników formal-nych jak i rzeczywistych. Jednostki samorzdu terytorialnego jako podmioty finansów publicz-nych, dysponuj rodkami finansowymi ze cile okrelonych ródeł. O moliwociach rozwojo-wych decyduj wic rozwizania prawne. Z drugiej strony wpływ ma te na przykład koniunktura gospodarcza czy te sposób, racjonalno wykorzystania zasobów finansowych. Wobec ich ogra-niczonych rozmiarów, co ma miejsce zwłaszcza w okresie spowolnienia gospodarczego, jednostki samorzdu terytorialnego musz dy do optymalizacji ich wykorzystania w celu uzyskania podanego rezultatu, jakim jest wzrost wartoci dodanej dla społecznoci lokalnej. Jednym ze sposobów zapewnienia racjonalnoci wykorzystania zasobów finansowych s wprowadzane stop-niowo zmiany w sektorze samorzdowym, majcych na celu zblienie zasad ich funkcjonowania do obowizujcych w – uwaanym za bardziej efektywnym – sferze biznesu oraz uporzdkowania działa zabezpieczajcych realno celów.
3. Dochody jednostek samorz du terytorialnego ich dostpno w okresie spowolnienia gospodarczego
Katalog ródeł finansowania działalnoci jednostek samorzdu terytorialnego zawiera ustawa o dochodach jednostek samorzdu terytorialnego. Dochody samorzdów mog pochodzi te ze ródeł wymienionych w ustawie o finansach publicznych lub wynika z innych ustaw. Mona je podzieli na:
• dochody własne, • subwencj ogóln,
• dotacje celowe z budetu pastwa na finansowanie zada zleconych oraz na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zada własnych.
Dochodami własnymi jednostek samorzdu terytorialnego s te zasoby finansowe, których posiadanie przyznano społecznociom lokalnym i którymi społecznoci te mog samodzielnie dysponowa dla osignicia załoonych celów. ródła dochodów własnych s zrónicowane w zalenoci od rodzaju jednostki samorzdu terytorialnego. W strukturze własnych ródeł finan-sowania, bez wzgldu na szczebel samorzdowy, duy udział wykazuj udziały w podatkach cen-tralnych: podatku dochodowym od osób fizycznych, w mniejszym zakresie – podatku dochodo-wym od osób prawnych, które przy zdefiniowanym udziale jednostek samorzdu terytorialnego uzalenione s od wystpujcej koniunktury. Braki w tym zakresie mog by niwelowane podat-kami lokalnymi. Uznaje si za nie wiadczenia spełniajce łcznie dwa warunki:
1. stanowi ródło dochodu jednostki samorzdu terytorialnego,
2. jednostka samorzdu terytorialnego ma moliwo kształtowania ich wysokoci (kon-strukcji) w granicach wyznaczonych ustaw.8
Polski system finansowania samorzdu terytorialnego przyznaje jednak faktyczne władztwo podatkowe jedynie gminom. Zarówno powiaty jak i województwa, pozbawione zostały bezpo-redniego wpływu na kształt i charakter własnych ródeł finansowych. Z tych wzgldów samorzd gminny moe aktywnie kształtowa lokalny system fiskalny, w którym coraz wiksze znaczenie wykazuj wpływy z tytułu podatku od nieruchomoci, próbujc niwelowa niepokojcy spadek wpływów z podatku rolnego w przypadku gmin wiejskich.9
8 Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego w gminach, red. Popławski M., Temida 2, Białystok 2007, s. 32-33. 9 Tomalak M. : Wzrost dochodów samorządowych, mimo niestabilnej sytuacji w 2009 r., Gazeta Samorządu i
Dochody jednostek samorzdu terytorialnego uzupełniaj: subwencja ogólna, dotacje celowe z budetu pastwa oraz rodki pochodzce ze ródeł zagranicznych niepodlegajce zwrotowi, rodki pochodzce z Unii Europejskiej oraz inne rodki.
Subwencja ogólna, składajca si z trzech czci, stanowi form transferu rodków finanso-wych z budetu pastwa do budetów jednostek samorzdu terytorialnego. Ustalana jest według identycznych zasad dla kadej jednostki i przekazywana jest na finansowanie ogółu zada wła-snych samorzdu.
Dotacje celowe, stanowice zewntrzne ródło finansowania, przekazywane s na cile okre-lony cel (sanacyjny mechanizm finansowania), a mianowicie na: zadania z zakresu administracji rzdowej oraz na inne zadania zlecone ustawami, zadania realizowane przez jednostki samorzdu terytorialnego na mocy porozumie zawartych z organami administracji rzdowej, usuwanie bez-porednich zagroe dla bezpieczestwa i porzdku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klsk ywiołowych, finansowanie lub dofinansowanie zada wła-snych, realizacj zada wynikajcych z umów midzynarodowych. Wpływy z tytułu dotacji pod-legaj szczególnym zasadom rozliczania.
Okres spowolnienia gospodarczego to lata 2008–2009. W tym te czasie dochody jednostek samorzdu terytorialnego wykazuj wzrost wikszy, ni wynosi dynamika produktu krajowego brutto. Ta korzystna tendencja z punktu widzenia rozwoju lokalnego ma zrónicowane uwarun-kowania. W strukturze dochodów jednostek samorzdu terytorialnego wyranie widoczne jest zmniejszenie wpływów własnych. Poziom dochodów własnych w stosunku do dochodów ogółem, wynosił około 53%–55%. W roku 2009 dochody własne zmniejszyły si o 3 mld zł w odniesieniu do 2008 roku, a o około 6 mld zł. według szacunku, wzgldem wczeniejszej cieki wzrostu. Malej zwłaszcza wpływy z udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Przy czym, wpływy z obu tych podatków zmalały w roku 2009, a wzrost wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych został zahamowany ju w 2008 roku. Spowolnienie gospodarcze, skutkujce wic mniejszymi wpływami budetowymi. Drugim elementem zmniejszajcym wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych i mo-liwoci rozwojowe samorzdów było te wprowadzenie od 2009 roku dwóch stawek podatku dochodowego od osób fizycznych oraz utrzymanie wprowadzonych w roku 2007 ulg rodzinnych. Spadek dochodów z udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych czciowo tylko został skompensowany wzrostem dochodów z tytuł podatków „nieruchomociowych”. Ni-sza dynamika ich wzrostu w porównaniu z dynamik wzrostu dochodów z udziałach z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych powoduje, e rola tego w załoeniu najwaniejszego ródła dochodów gmin stopniowo maleje. Ostateczne zmniejszenie dochodów własnych uzupeł-niono z nadwyk wzrostem subwencji oraz dotacji. Wzrost wpływów z tytułu subwencji, w tym subwencji owiatowej, niezalenie od zmian koniunktury, wpływa stabilizujco na poziomu realizowanych usług zwłaszcza w małych jednostkach samorzdu terytorialnego. Zachowanie dotychczasowego poziomu wzrostu dochodów ogółem dla całego sektora moliwe było wyłcznie dziki niezwykle wysokiemu wzrostowi dotacji dla województw (głównie rozwojowej) w roku 2009. Trzeba jednak pamita, e to jest tylko doranie dostpny mechanizm „zatkania dziury” a nie rozwizanie systemowe.10
Spowolnienie gospodarcze i bdce jego wynikiem zmniejszenie dochodów własnych w
10
Czajkowski J. M.: Główne tendencje zmian w finansach samorządowych w latach 2004-2008/2009 Raport w ramach Systemu Analiz Samorządowych, Związek Miast Polskich, System Analiz Samorządowych, Zgierz 2009/2010.
jednakowym stopniu dotknło poszczególne jednostki samorzdu terytorialnego. Najsilniejszy wpływ wywarło na te jednostki, które maj najwiksze dochody własne. Duy udział okrelonego ródła dochodów, a w tym szczególnie udziału w podatkach dochodowych w wypadku wystpie-nia dekoniunktury moe wywoła destabilizacj systemu finansowawystpie-nia zada samorzdu. Spadek dochodów z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych w roku 2009 był szcze-gólnie dotkliwy dla gmin i miast na prawach powiatu podczas gdy ubytek dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych dotknł głównie samorzdy województw.11
Rezultatem przedstawionych wyznaczników rzeczywistych i formalnych był deficyt budetów jednostek samorzdu terytorialnego. Osignł on poziom 13 mld zł. przy jednoczesnym wzrocie zobowiza o 11,5 mld zł. oraz zwikszeniu wydatków majtkowych o nieco ponad 11 mld zł. Miasta na prawach powiatu nale do najbardziej dynamicznie rozwijajcych si jednostek. Ko-niecznoci ju tylko utrzymania rozpocztych wczeniej inwestycji przez te jednostki samorzdu terytorialnego musiały w minionym roku w podobnej skali zwikszy swój deficyt budetowy i zwikszy odpowiednio poziom zobowiza. Jest on najwyszy wród wszystkich kategorii jednostek samorzdu terytorialnego i w 2009 roku wyniósł około 37%. Taki poziom mona nie budzi zastrzee, o ile dług jest właciwie zarzdzany i kontrolowany. Podobnie, jak w przypadku miast na prawach powiatu, utrata dochodów własnych została gminach skompensowana zwiksze-niem deficytu do poziomu ponad 5 mld zł oraz zwikszezwiksze-niem poziomu zobowiza o prawie 4 mld zł. Jednoczenie, inaczej ni w przypadku miast na prawach powiatu o około 30%, tj. o 3,3 mld zł. wzrosły w roku 2009 wydatki majtkowe.12
Spowolnienie gospodarcze nie wpływa, jak dotychczas na destabilizacj funkcjonowania sa-morzdów. Z uwagi jednak na ograniczenie dochodów własnych, wiadczcych o faktycznej nie-zalenoci, moe ograniczy działalno inwestycyjn samorzdów, wymiernie obrazujc ich rozwój. Moe to spowodowa równie niewystarczajcy potencjał, konieczny do sfinansowania wkładu własnego do projektów unijnych, z których dodatkowo cz wymaga sfinansowania cało-ci wydatków i zwrotu rodków zewntrznych na zasadzie refundacji poniesionych ju wydatków. Czynniki te powoduj, i jednostki samorzdu terytorialnego coraz czciej sigaj po zewntrzne zwrotne ródła finansowania.
4. Zdolno kredytowa jako determinanta finansowania rozwoju zewntrznymi zwrotnymi ródłami
Korzystanie z zewntrznych zwrotnych ródeł finansowych wymaga posiadania przez jed-nostk samorzdu terytorialnego zdolnoci kredytowej. Zdolno kredytowa jednostki samorzdu terytorialnego okrelana jest na kilku poziomach. Do jej ustalenia wykorzystuje si szereg metod nie tylko ilociowych ale te jakociowych.
O zdolnoci kredytowej jednostki samorzdu terytorialnego decyduje przede wszystkim obo-wizujcy w Polsce mechanizm powizania moliwoci jej zadłuenia z zadłueniem budetu pastwa, przez wprowadzenie ustawowych progów ostronociowych i sanacyjnych. Stanowi one rozwizanie charakterystyczne dla Polski, bdce makroekonomicznym ograniczeniem powoduj-cym, i jednostki samorzdu terytorialnego odpowiadaj za dług publiczny. Przejawia si to w ograniczeniach wynikajcych z:
11
Ibidem.
1. Przekroczenia drugiego 55% progu ostronociowego, skutkujcego koniecznoci pla-nowania wydatków na poziomie dochodów powikszonych o nadwyk budetow z lat ubiegłych oraz wolne rodki jedynie o kwot zwizan z realizacj zada z udziałem rodków z budetu Unii Europejskiej i pastw członkowskich Porozumienia EFTA. Uniemoliwia to starania jednostek samorzdu terytorialnego o pozyskanie z budetu pastwa rodków w postaci kredytów lub poyczek.
2. Przekroczenia trzeciego 60% progu ostronociowego skutkuje tym, i jednostki samo-rzdu terytorialnego zobligowane s do podejmowania uchwał budetowych, w których wydatki musz mie w całoci odzwierciedlenie w dochodach. Organy jednostek samo-rzdu nie mog te udziela porcze i gwarancji.13
Ustawowe ograniczenia determinuj nie tylko wysoko zadłuenia. Wpływaj take na struk-tur zaciganego długu. Struktura długu jest cile zwizana z wielkoci zadłuenia i jego kosz-tem. W zalenoci od tych czynników, zarówno organy jednostek samorzdu terytorialnego jak te potencjalni dostarczyciele rodków szacowali bd ewentualne ryzyko, które znajduje wyraz w cenie pienidza.14
Jednostki samorzdu terytorialnego obowizuj do 2013 roku te ustawowe limity zadłuenia. Znajduj one wyraz w dwóch wskanikach zadłuenia. Stanowi one, i:
1. łczna kwota zadłuenia jednostki samorzdu terytorialnego na koniec roku budetowego nie moe przekroczy 60% całoci wykonanych dochodów,
2. łczna kwota przypadajcych w cigu roku do spłaty rat kredytów i poyczek wraz z na-lenymi odsetkami, wykupu wyemitowanych papierów wartociowych wraz z odsetkami oraz dyskontem, potencjalnych spłat kwot wynikajcych z udzielonych gwarancji i por-cze nie moe przekroczy 15% zrealizowanych w roku budetowym dochodów, 3. w przypadku, gdy relacja kwoty pastwowego długu publicznego w stosunku do
produk-tu krajowego brutto przekroczy 55 %, norma wymieniona w punkcie 2 nie moe przekro-czy 12 % planowanych na dany rok budetowy dochodów jednostki samorzdu teryto-rialnego, chyba e obcienia te w całoci wynikaj z zobowiza zacignitych przed dat ogłoszenia tej relacji.
Poziom zadłuenia si jednostki samorzdu terytorialnego uzaleniony został od wysokoci zrealizowanych przez jednostk dochodów. Oznacza to, i wysze dochody przekładaj si na wiksze moliwo zacigania długu, natomiast ich spadek – ogranicza samorzdy w pozyskiwa-niu rodków.15
Obowizujce od 1993 roku wskaniki zadłuenia, z uwagi na korelacj z dochodami podda-wane były krytyce. Czstym był przypadek, i jednostki due, generujce znaczne dochody, nie-jednokrotnie mogły udwign zadłuenie wiksze, ni wynikało ze wskaników bez uszczerbku dla pozostałych rodzajów działalnoci. Dla nich ustawowe limity wyznaczały barier w działalno-ci inwestycyjnej, przekładajc si negatywnie na tempo lokalnego rozwoju gospodarczego.
13
Ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r.. o finansach publicznych Dz.U. 200, Nr 157, poz.1240, Art. 86 pkt 2 a i d oraz pkt 3 c i d.
14 Całkowite zadłuĪenie samorządów na koniec III kw. 2009 r. wyniosło 32 mld zł, natomiast na koniec 2009 r. wzrosło do
ok. 40 mld zł. Kurowska A.:ZadłuĪenie samorządów siĊga juĪ 40 mld z, Rzeczpospolita z 21.01.2010.
15 Limity zadłuĪenia nie dotyczą zaciągniĊtych kredytów, poĪyczek, wyemitowanych papierów wartoĞciowych związanych z
finansowaniem wkładu własnego i prefinansowaniem przez jednostki samorządu terytorialnego projektów realizowanych ze Ğrodków Unii Europejskiej.
Z kolei dla jednostek małych, w których po stronie wydatków znaczny udział maj wydatki sztyw-ne,16 obsługa zadłuenia w ustawowej wysokoci (w postaci odsetek od zacignitego długu po stronie wydatków oraz rat kapitałowych stanowicych rozchody) moe okaza si problematycz-na. Szacowanie granic długu w oparciu o łczn warto wypracowanych dochodów moe wpły-n na nieprawidłow wielko długu w kolejnych latach. Jednorazowe, niepowtarzalne dochody majtkowe zwikszaj moliwoci zacigania długu. Brak ich w kolejnych okresach budetowych, w których wydatki wzrosn o wysoko odsetek od zacignitego długu, natomiast rozchody po-wiksz si o wysoko spłacanych rat kapitałowych, moe negatywnie wpłyn na płynno finansow jednostki lub spowodowa konieczno ograniczenia wydatków na pozostałe cele.
Krytyka wskaników zadłuenia odnoszonych do dochodów wpłynła na wprowadzenie od-miennego podejcia do kształtowania wielkoci zadłuenia.17 W nowych rozwizaniach wskaniki zadłuenia zastpione zostaj jednym, skorelowanym z nadwyk operacyjn. Konstrukcja jego oparta jest na indywidualnym oszacowaniu maksymalnego poziomu zadłuenia dla kadej jed-nostki samorzdu terytorialnego.18 Stanowi on redni arytmetyczn z trzech lat poprzedzajcych rok budetowy, relacji sumy dochodów biecych i dochodów ze sprzeday mienia pomniejszonej o wydatki biece do dochodów ogółem. Nowy limit zadłuenia wzmacnia wpływ na moliwoci zadłuania wielkoci nadwyki operacyjnej, rozumianej jako rónica midzy biecymi wielko-ciami dochodów i wydatków. Zapobiec to ma sytuacji niewypłacalnoci samorzdu i utraty płyn-noci w długim okresie czasu. Przeciwdziała ma równie zjawisku finansowania działalpłyn-noci biecej (operacyjnej) rodkami poyczonymi. Jednake w budowie wskanika nie zostały wyeli-minowane wszystkie mankamenty dotychczasowych limitów. W dalszym cigu szacunek opiera si jedynie na danych historycznych przy całkowitej ignorancji wielkoci prognozowanych. Mimo, i ograniczono wpływ dochodów majtkowych, majcych charakter incydentalny, niepowtarzalny na moliwoci zadłuania, to jednak konstrukcja limitu długu na podstawie minionych okresów moe by przyczyn nieprawidłowego szacunku. Moe to wystpi szczególnie w sytuacji, kiedy minione lata budetowe przypadły na okres oywienia gospodarczego, znajdujcego wymierny efekt w postaci zwikszonych wpływów budetowych. Wyznaczony poziom długu, pomimo zgodnoci z ustawowymi wytycznymi, moe okaza si nie do udwignicia w okresach kryzysu gospodarczego, a w przypadku jednostek o mniejszym potencjale dochodowym – nawet w przy-padku spowolnienia gospodarczego. W okrelaniu granicy zacigania długu obie strony równania „zawieraj” koszty zacignitego długu. Lewa strona równania jest relacj sumy zadłuenia i kosz-tów jego obsługi do dochodów ogółem w danym roku. Natomiast po prawej stronie równania koszty obsługi zadłuenia uwzgldnione zostały w wielkoci wydatków biecych, pomniejszaj-cych osignite dochody biece i dochody ze sprzeday mienia. Takie dwukrotne uwzgldnienie kosztów obsługi obnia moliwoci zadłuania okrelane wielkoci wskanika.
W strukturze długu jednostek samorzdowych dominuj kredyty, poyczki o charakterze dłu-goterminowym, „uzupełniane” emisj obligacji. Samorzdy coraz chtniej zadłuaj si poprzez emisj obligacji oraz w instytucjach midzynarodowych, np. Europejskim Banku Inwestycyjnym. To w znacznym stopniu efekt uruchamiania inwestycji współfinansowanych z funduszy unijnych,
16 Rozumiane jako niezbĊdne np. wynagrodzenia i Ğwiadczenia od nich płacone, media, odpis na zakładowy fundusz
Ğwiad-czeĔ socjalnych, zobowiązania z tytułu podpisanych umów m.in. na zadania remontowe.
17 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, op.cit.
18 Z uwagi na długi okres vacatio legis, do 2013 roku granice długu wyznaczały bĊdą dotychczasowe „stare” wskaĨniki.
Nowe, zindywidualizowane moĪliwoĞci zadłuĪania po raz pierwszy znajdą zastosowanie do budĪetów na 2014 rok. Do tego czasu wymagane jest jednak ich okreĞlanie.
decydujcych o rozwoju. Potrzebny jest do nich wkład własny. Natomiast w niewielkim zakresie samorzdy korzystaj z zadłuenia do jednego roku.19 Przewaa bd nadal kredyty, o które wci samorzdom nie jest trudno. Jednak szukaj one te nowych produktów finansowych. Coraz czciej próbuj wykorzystywa w przetargach cesj wierzytelnoci, cho stanowczo sprzeciwia si temu coraz wicej Regionalnych Izb Obrachunkowych. Rozwaaj te projekty w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Wybór charakteru zaciganego długu determinowały bd roczne moliwoci budetowe. Pomimo, i krótkoterminowy dług zazwyczaj skutkuje niszymi kosztami łcznymi, pomimo relatywnie wyszego oprocentowania w skali roku, moe spowodowa przekroczenie górnych limitów. W przypadku za zadłuenia wieloletniego i niszych kosztów w stosunku rocznym, łczne koszty obsługi zadłuenia s zazwyczaj wysze. Rozkładaj si one jednak na dłusze okre-sy, zgodne z limitami ustawowymi, umoliwiajc realizacj celów w pozostałych dziedzinach.
Spełnienie przez jednostk samorzdu terytorialnego starych lub w przyszłoci nowych usta-wowych limitów zadłuenia, stanowi warunek konieczny bankowej oceny zdolnoci kredytowej. Sposób oceny zdolnoci kredytowej jednostki samorzdu terytorialnego uzaleniona jest od prze-znaczenia rodków z kredytu, poyczki lub emisji papierów wartociowych. Inny wic bdzie w wypadku gdy przedmiotem kredytowania jest biecy niedobór finansowy, i odmienny przy ubie-ganiu si o kredyt na potrzeby inwestycyjne. W pierwszym przypadku dokonywana jest wyłcznie ocena sytuacji formalno – prawnej podmiotu i jego sytuacji ekonomiczno-finansowej. W drugim wypadku oprócz oceny wiarygodnoci jednostki samorzdowej, stosuje si dodatkowo analiz efektywnoci samej inwestycji.
Ocen sytuacji formalno – prawnej gminy przeprowadza si w celu okrelenia zdolnoci do czynnoci prawnych i obejmuje ona:
1. ocen statutu, który okrela kompetencje organów wykonawczych danej jednostki samo-rzdu terytorialnego zwizanych z rodzajem zaciganych zobowiza,
2. ocen Uchwały Rady lub Sejmiku upowaniajcej organ wykonawczy jednostki samo-rzdu terytorialnego do zawarcia transakcji kredytowej o okrelonym przeznaczeniu, okrelonej kwocie i terminie spłaty. W przypadku Uchwały Rady Gminy wymagane jest dodatkowo podanie ródeł spłaty zadłuenia,
3. ocen zgodnoci transakcji z przepisami ustawy prawo zamówie publicznych.
Na tym etapie weryfikuje si te wiarygodno dokumentów, a przede wszystkim ich zgod-no ze stanem faktycznym, aktualzgod-no i kompletzgod-no.
W ocenie zdolnoci kredytowej wykorzystuje si zarówno metody jakociowe jak i ilociowe. W ocenie jakociowej sytuacji gospodarczej jednostki samorzdu terytorialnego przedmiotem bada pozostaj takie elementy jak, np. atrakcyjno inwestycyjna okrelona przez jej lokalizacj ale te samodzielno finansow, jako zarzdzania i planowania budetowego czy terminowo regulowania zobowiza20.
Ocena ilociowa dokonywana jest w dwóch etapach, a wic jako analiza wstpna oraz analiza wskanikowa.
Analiza wstpna obejmuje swoim zakresem badanie wyniku osignitej nadwyki lub deficy-tu budetowego, ocen wielkoci i strukdeficy-tury dochodów i wydatków budedeficy-tu gminy, ze
19 Piotrowska-Marczak K., Uryszek T.: Zarządzanie finansami publicznymi. Difin S.A., Warszawa 2009, s. 114 i nastĊpne. 20
Gonet W.: Zastosowanie budĪetu zadaniowego do oceny zdolnoĞci kredytowej jednostek samorządu terytorialnego. www.finanse-publiczne.pl.
nym uwzgldnieniem dominujcych pozycji wyodrbnionych według klasyfikacji budetowej, a take badanie nalenoci i zobowiza budetowych. Przedmiotem szczególnej oceny s powsta-łe w jednostce zobowizania wymagalne (bezsporne zobowizanie, wynikajce z zapisów ksigo-wych, którego termin płatnoci minł przed upływem okresu sprawozdawczego) i niewymagalne według rónych tytułów dłunych: emisji i sprzeday papierów wartociowych, zacignitych kredytów i poyczek, udzielonych porcze i gwarancji, przyjtych depozytów, zobowiza ró-nych w tym z tytułu dostaw i usług, w podziale na wierzycieli krajowych i zagraniczró-nych oraz ze wzgldu na sektor działalnoci. Analiza zawartych informacji w kwartalnym sprawozdaniu o sta-nie zobowiza według tytułów dłunych oraz gwarancji i porcze pozwala wnioskowa na te-mat wysokoci dokonywanych spłat za dłuników z tytułu udzielonych porcze i gwarancji, wysokoci odzyskanych w tych tytułów kwot, struktury zadłuenia jednostki, a dodajc analiz dynamiczn – szybkoci regulowania zadłuenia, a wic wysoko całkowitego zadłuenia jed-nostki. Kwartalne sprawozdanie o stanie nalenoci ukazuje, zebrane w podziałki klasyfikacji budetowej, nalene wpływy z okrelonych tytułów, w podziale na dłuników krajowych i zagra-nicznych oraz w podziale na sektory funkcjonowania dłuników. Uwzgldniajc „pojemno” sprawozdania mona uzyska wiedz na temat nalenoci, równie długoterminowych (z pierwot-nym terminem zapłaty lub wykupu przekraczajcym rok, bezsporne i nie przedawnione ani te umorzone) z okreleniem poszczególnych tytułów (analiza struktury nalenych wpłat). W ujciu dynamicznym moliwe jest okrelenie wystpujcych trendów w poszczególnych tytułach nale-noci.
Realizowana w drugim etapie analiza wskanikowa dotyczy ustalenia i oceny, przed i po udzieleniem kredytu takich wskaników jak, przedstawione powyej wskanik długu i wskanik obsługi długu w dwóch wariantach, tj. obowizujcym do 2013 roku starym i nowym zaprezento-wanym w ustawie o finansach publicznych. Dodatkowo te ustala si i ocenia:
− wskaniki udziału dochodów własnych w dochodach ogółem, który pozwala ustali sto-pie samofinansowania jednostki samorzdu terytorialnego i uniezalenienia od ze-wntrznych ródeł finansowania,
− wskanik inwestycji jako relacj wydatków inwestycyjnych jednostki samorzdu teryto-rialnego do wydatków ogółem, okrelajcy natenie inwestycji, a wic przy niskiej war-toci ograniczone działania jednostki w zakresie odbudowy posiadanej infrastruktury i ni-sk atrakcyjno inwestycyjn, natomiast przy zbyt wysokiej przeinwestowanie i grob utraty płynnoci finansowej,
− wskanik dochodu przypadajcego na jednego mieszkaca jest podstaw analizy moli-woci realizowania potrzeb społecznych przez dan jednostk.
Ryzyko kredytowe maleje gdy rosn wskaniki udziału dochodów własnych gminy w docho-dach ogółem oraz dochodu przypadajcego na jednego mieszkaca. Wobec braku podanych wielkoci wskaników dodatkowych ich ocena nastpuje poprzez porównania w czasie i w prze-strzeni, tj. na tle innych gmin.
Wan czci oceny zdolnoci kredytowej jest te ustanowienie zabezpiecze. 5. Zako czenie
W warunkach spowolnienia gospodarczego moliwoci finansowe realizowania załoonych przedsiwzi rozwojowych w celu tworzenia wartoci dodanej dla społecznoci lokalnej ulegaj ograniczeniu. Spowodowane jest to głównie malejcymi dochodami własnymi, a w tym stanowi-cymi ich podstaw składow dochodach z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób
fizycz-nych i osób prawfizycz-nych. Dotyczy to w szczególnoci jednostek samorzdu terytorialnego o wysokim poziomie samofinansowania. W latach 2008–2009 w szczególnoci dotyczyło to miast na prawach powiatu, gmin (PIT) i województw (CIT). W tej sytuacji dynamiczny rozwój zwłaszcza miast na prawach powiatu był ju tylko utrzymywany, podczas gdy gminy go kontynuowały.
Ubytek dochodów własnych zrekompensowany został subwencjami i dotacjami. Gwałtownie wzrosło te w roku 2009 wykorzystywanie rodków z Unii Europejskiej, co pozwoliło na znaczc złagodzenie skutków kryzysu gospodarczego w sektorze samorzdowym. Zasilenie to ostatnie ma jednak charakter dorany.
Moliwo finansowania rozwoju długiem istotnie ograniczaj obowizujce procedury ostronociowe i sanacyjne. W sytuacji dalszego zadłuania si budetu pastwa mog one do-prowadzi w skrajnym przypadku nawet do uniemoliwienia – zadłuonym obecnie tylko w ma-łym stopniu – jednostkom samorzdu terytorialnego jakiegokolwiek zacigania zobowiza nawet w sytuacji, gdy finansowa kondycja jednostki jest bardzo dobra. W tej sytuacji pojawiajce si coraz czciej głosy odnonie wprowadzania innych rozwiza okrelajcych poziom zadłuenia si jednostek samorzdu terytorialnego. Proponuje si powizanie poziomu restrykcji z zadłue-niem danej jednostki a nie z poziomem urednionym dla Polski. Właciw metod moe by przedstawiona metoda bankowej oceny zdolnoci kredytowej jednostki samorzdu terytorialnego, która głbiej i szerzej ocenia indywidualnie kad jednostk samorzdu terytorialnego. Rzecz w tym, e oprócz sytuacji ekonomiczno-finansowej bezpieczestwo banków przy udzielaniu kre-dytów jednostkom samorzdu terytorialnego okrelaj te inne czynniki, takie jak: np. e s to osoby prawa publicznego, utworzone przez pastwo, prowadz jawn gospodark finansow, maj wiele stałych i systematycznych dochodów publiczno-prawnych, nie mona ogłosi w stosunku do nich upadłoci, podlegaj kontroli przez Regionalne Izby Obrachunkowe oraz komisje rewizyjne, nie mog te nie spłaca zobowiza.21 Czynniki te s na tyle istotne w chwili obecnej, e banki chtnie finansuj samorzdy.
%LEOLRJUDILD
[1] Berman N.: Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego., MUNICIPIUM, Warszawa 2000.
[2] Czajkowski J. M.: Główne tendencje zmian w finansach samorzdowych w latach 2004– 2008/2009 Raport w ramach Systemu Analiz Samorzdowych, Zwizek Miast Polskich, System Analiz Samorzdowych, Zgierz 2009/2010.
[3] Gonet W.: Ocena zdolnoci kredytowej samorzdów, Bank i Kredyt 2004 nr 7
[4] Gonet W.: Zastosowanie budetu zadaniowego do oceny zdolnoci kredytowej jednostek samorzdu terytorialnego. www.finanse-publiczne.pl.
[5] Gospodarcza teoria domina, Rzeczpospolita z 22 lutego 2010 roku.
[6] Góra M.: Polski dług 220 proc. PKB? To dobra wiadomo, Wyborcza. biz. z 2010.07.08. [7] http://www.naszdziennik.pl/index.php?dat=20100303&typ=po&id=po41.txt.
[8] Kurowska A.: Zadłuenie samorzdów siga ju 40 mld zł, Rzeczpospolita z 21.01.2010. [9] Piotrowska – Marczak K.: Uryszek T.: Zarzdzanie finansami publicznymi. Difin S.A.,
Warszawa 2009.
[10] Siemiski J.L.: Koncepcje rozwoju lokalnego, CUP, Biuro Planowania Regionalnego, War-szawa, 1994.
[11] Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego w gminach, red. Popławski M., Temida 2, Białystok 2007.
[12] Tomalak M.: Wzrost dochodów samorzdowych, mimo niestabilnej sytuacji w 2009 r, Ga-zeta Samorzdu i Administracji, Nr 3, 1 lutego 2009r.
[13] Ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r.. o finansach publicznych Dz.U. 200, Nr 157, poz.1240.
[14] Ziółkowski M., Gole M.: Zarzdzanie strategiczne rozwojem lokalnym, w Zarzdzanie gospodark i finansami gminy, red. Sochacka – Krysiak H.: Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2006.
FINANCIAL CONSIDERATIONS OF REGIONAL OR LOCAL GOVERNMENT WITHIN A PERIOD OF ECONOMIC SLOWDOWN
Summary
The objective was to assess the financial possibilities of progress in local gov-ernment during economic slowdown. Subject of research are own revenue of these units in 2008–2009 and the possibility of obtaining external feedback sources of funding. To link high level of debt in local government and the State budget and large and increasing – from economic slowdown – differences in the level of debt of these two sectors, presented banking credit-rating assessments methods. This method in more detail, individually, and therefore not averaged Poland provides a frame-work for debt of self-government. It would therefore be a stimulant activity develop-ment and more effective exit from the crisis.
Keywords: economic progress, finances of local government, economic slowdown.
Wanda Skoczylas Uniwersytet Szczeciski Izabela widerek
Skarbnik Powiatu Gryfiskiego Starostwo Powiatowe w Gryfinie e-mail: wanda@wneiz.pl
