Wysza Szkoła Finansów i Zarzdzania w Warszawie
Streszczenie
Celem artykułu jest zaprezentowanie idei partnerstwa publiczno-prywatnego i rozwiązaĔ organizacyjnych mających zastosowanie w tej formule współpracy. Part-nerstwo w kontekĞcie formuły PPP jest zagadnieniem bardzo istotnym. Ta formuła wyznacza okreĞlony sposób postĊpowania a jej kwintesencją jest wzajemna współ-praca partnerów, wspólna odpowiedzialnoĞü i wzajemne zaufanie. Normy prawne mogą co najwyĪej ułatwiaü i stwarzaü mechanizmy zachĊcające do działania w part-nerstwie. Dlatego konieczne jest uĞwiadomienie, Īe prowadzenie działalnoĞci gospo-darczej i jej rozwój wiąĪe siĊ z ciągłym ponoszeniem kosztów, a pokrywanie kosztów jest najbardziej racjonalne, jeĞli respektuje prawo popytu i podaĪy w bezpoĞredniej relacji pomiĊdzy dostawcą a odbiorcą usług.
Słowa kluczowe: partnerstwo publiczno-prywatne, kontrakt, zamówienie publiczne, dzierawa, projekt, zbuduj-eksploatuj-przeka, zbuduj-przeka-eksploatuj, projektuj-buduj-finansuj-eksploatuj.
1. Wprowadzenie
Z uwagi na rosnce oczekiwania społeczne i zaostrzajce si wymogi ekologiczne, istnieje po-trzeba wprowadzania wielu nowych technologii i pozyskiwania nowych rodków finansowych na utrzymanie, modernizacj i budow nowoczesnej infrastruktury. To wszystko znajduje swoje od-zwierciedlenie w rodkach finansowych, których w budetach jednostek samorzdu terytorialnego nie przybywa.
Wobec rosncych potrzeb inwestycyjnych samorzdy terytorialne pozyskuj rodki finansowe z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Niestety, przy bliszym zapoznaniu si z zasadami na jakich moliwe jest ich pozyskanie, do czsto zdaj sobie spraw z licznych trudnoci natury zarówno formalnej, jak i finansowej. Pewn szans dla władz samorzdowych jest współpraca z sektorem prywatnym w formule Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (PPP). Ta współpraca po-midzy jednostkami administracji rzdowej czy te samorzdowej a podmiotami prywatnymi znajduje swoje odzwierciedlenie w sferach kontrolowanych przez administracj.
Celem artykułu jest zaprezentowanie idei partnerstwa publiczno-prywatnego i rozwiza or-ganizacyjnych majcych zastosowanie w tej formule współpracy, wskazanie barier w jej wdraa-niu oraz zwrócenie uwagi na wynikajce korzyci.
Partnerstwo w kontekcie formuły PPP jest zagadnieniem bardzo istotnym. Ta formuła wy-znacza okrelony sposób postpowania a jej kwintesencj jest wzajemna współpraca partnerów, wspólna odpowiedzialno i wzajemne zaufanie. Normy prawne mog co najwyej ułatwia i stwarza mechanizmy zachcajce do działania w partnerstwie. Dlatego konieczne jest uwiado-mienie, e prowadzenie działalnoci gospodarczej i jej rozwój wie si z cigłym ponoszeniem
kosztów, a pokrywanie kosztów jest najbardziej racjonalne, jeli respektuje prawo popytu i poday w bezporedniej relacji pomidzy dostawc a odbiorc usług.
2. Idea partnerstwa publiczno-prywatnego
Słuszny wydaje si pogld, e partnerstwa publiczno-prywatnego nie mona opisa jedn de-finicj i wskaza na konkretne rozwizania, gdy kadorazowo wynikaj one z warunków lokal-nych i specyfiki rozwizywanego problemu1. Podstawowym celem PPP jest podniesienie efek-tywnoci procesu wytwarzania dóbr publicznych. Stronami współpracy w partnerstwie publiczno-prywatnym s dwa rodzaje podmiotów. Z jednej strony to partner publiczny, w pewnym uprosz-czeniu podmiot, na którym spoczywa prawny obowizek realizacji okrelonego zadania np. wiad-czenia usług uytecznoci publicznej. Z drugiej strony w roli partnera prywatnego wystpuj pod-mioty nie wyposaone w aden zakres władzy publicznej, które korzystajc ze swobody podej-mowania działa mog na mocy umowy podj si realizacji zada powierzonych im przez part-nera publicznego.
Partnerstwo jest osignite przez zapewnienie wiarygodnoci wobec prywatnego partnera ry-zykujcego pienidze oraz przez zapewnienie uzasadnienia dla rzdowego sponsorowania projek-tu. Analizujc ide takiego partnerstwa zauwaa si, e w rzeczywistoci w projekty oparte o umowy PPP zaangaowana jest wiksza liczba podmiotów. Dlatego sprawne wdroenie PPP oznacza zaangaowanie konsultantów i pracowników zakładów uczestniczcych w planowanej operacji.
Termin PPP oznacza długotrwał opart na umowie współprac pomidzy jednostkami admi-nistracji rzdowej (samorzdowej) a podmiotami prywatnymi w sferach kontrolowanych przez administracj tj. gospodarce komunalnej i społeczno-socjalnej obsłudze okrelonej wspólnoty. PPP to inaczej partnerstwo sektora publicznego i prywatnego, majce na celu zarówno pozyskanie finansowania, jak i unikalnego know-how z sektora prywatnego w celu wykonania zadania pu-blicznego w taki sposób, który pozwala na redukcj finansowego zaangaowania partnera publicz-nego. Dziki niemu realizowane mog by przedsiwzicia tradycyjnie zarezerwowane dla sektora publicznego.
Trzeba w tym miejscu podkreli, e w ramach tej współpracy partnerzy wzajemnie si uzu-pełniaj i zajmuj si t czci wspólnego zadania, któr mog wykona najlepiej, przy czym partner prywatny w całoci albo w czci ponosi nakłady na wykonanie przedsiwzicia lub za-pewnia ich poniesienie przez osoby trzecie. Partner prywatny otrzymuje wynagrodzenie przewa-nie z eksploatacji wytwarzanego dobra.
W ramach tej współpracy wiadczone s usługi publiczne, jednak mamy tu do czynienia z za-stpowaniem finansowania ze rodków publicznych finansowaniem ze rodków prywatnych. Roz-rónia si dwie wane cechy tego partnerstwa. Po pierwsze, jego realizacja odbywa si na podsta-wie podsta-wieloletniej umowy, zapodsta-wieranej pomidzy jednostk samorzdow a podmiotem prywatnym, w której strony w sposób dowolny kształtuj swoje uprawnienia i obowizki w ramach obowizu-jcego prawa. Drug niezbywaln cech PPP jest podział ryzyk. Jest on moliwy tylko na drodze swobodnego kształtowania umowy pomidzy dwoma partnerami. Opiera si na zasadzie – ten bierze okrelone ryzyko, komu łatwiej bdzie si z nim upora.
Na ich podstawie mona stwierdzi, e ta współpraca z partnerem publicznym i prywatnym ma charakter komercyjny a partnerzy partycypuj w zyskach, i wspólnie ponosz
no za realizacj projektu. Dlatego zdolnoci i moliwoci kadego z sektorów wykorzystywane s w dostarczaniu usług odbiorcom i w udostpnianiu obiektów klientom2.
Co warto podkreli to, e w znacznej liczbie przypadków wypracowanie idei partnerstwa trwało do długi okres czasu. O jej ostatecznym kształcie zadecydowały trzy czynniki a mianowi-cie: czynniki rodowiskowe, czyli dostosowanie do warunków i moliwoci lokalnych, zewntrz-ne, czyli obecno podmiotów otoczenia partnerstwa i nade wszystko wewntrzne: charakter i zasoby partnerów – zasoby wzajemnie si uzupełniajce.
Analizujc aktualne i proponowane rozwizania prawne reglamentujce partnerstwa, zauwaa si, e obecne zasady dotyczce przedmiotowej tematyki odnale mona w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwłaszcza nowy, obowizujcy od 20.12.2008 roku art.28 a ustawy); wytycznych z 23.04.2009 roku.
W rozumieniu ustawy, procedura wyboru partnera odbywa si według nastpujcego szablo-nu:
• ogłoszenie otwartego naboru partnerów w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz Biuletynie informacji Publicznej; w ogłoszeniu powinien by wskazany termin co naj-mniej 21 dni na zgłoszenie partnerów,
• wybór partnera uwzgldniajcy kryteria zgodnoci działania potencjalnego partnera z ce-lami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizacj celu partner-stwa, dowiadczenie w realizacji projektów o podobnym charakterze, współprac z bene-ficjentem w trakcie przygotowania projektu;
• ogłoszenie o wyborze: podanie do publicznej wiadomoci informacji o stronach umowy o partnerstwie oraz zakresu zada partnerów,
• majc na uwadze zasad przejrzystoci i równego traktowania podmiotów naley takie rozwizanie oceni pozytywnie.
Analizujc aktualne i proponowane rozwizania prawne reglamentujce partnerstwa, zauwaa si, e obecne zasady dotyczce przedmiotowej tematyki odnale mona w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwłaszcza nowy, obowizujcy od 20.12.2008 roku art.28 a ustawy); wytycznych z 23.04.2009 roku.
Tu naleałoby podkreli, e zasada partnerstwa jest jedn z podstawowych zasad polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Jest ona uwaana za pryncypialn zasad zarzdzania przede wszystkim rodkami unijnymi w postaci funduszy strukturalnych. Polega ona na szerokiej współ-pracy i dialogu pomidzy podmiotami polityki strukturalnej, zarówno na szczeblu lokalnym, re-gionalnym i pastwowym. Zasada partnerstwa dotyczy równie wspólnej odpowiedzialnoci za przeprowadzenie programu lub inicjatywy. W ujciu wertykalnym oznacza współprac Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, za horyzontalnym prowadzenie konsultacji władz samorzdowych i rzdowych z partnerami społecznymi w celu zapewnienia efektywnoci i celowoci działa.
W myl tej zasady wyrónia si dwa typy partnerstwa a mianowicie partnerstwo pionowe i poziome. W partnerstwie pionowym zakłada si współprac instytucji poszczególnych szczebli administracji krajowej i unijnej. Z kolei partnerstwo poziome opiera si na współpracy, funkcjonu-jcych na tym samym poziomie poszczególnych grup podmiotów: jednostek samorzdu terytorial-nego, przedsibiorstw, organizacji pozarzdowych i grup interesu.
Idea partnerstwa opiera si na załoeniu, e podejmowanie skutecznych działa na rzecz
wizywania problemów lokalnych wymaga nawizania współpracy midzy przedstawicielami trzech sektorów (administracji publicznej, organizacji pozarzdowej i biznesu) oraz wyposaenia tych instytucji w narzdzia do oddziaływania na rodowisko lokalne. Jednym z takich narzdzi mog by wspólnie realizowane projekty, najlepiej w formule partnerskie.
3. Warunki rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego
Uwana analiza idei PPP wskazuje dosy wyranie, e popyt na t form realizacji usług pu-blicznych generuje sektor publiczny. Aby PPP mogło si swobodnie rozwija, niezbdne jest speł-nienie co najmniej kilku warunków, do których zaliczy mona:
• stabilny system samorzdowy;
• równo ochrony prawnej sektora prywatnego; • zaufanie ze strony rynków finansowych;
• zdrowa sytuacja finansowa gminy i partnera prywatnego; • uczciwo zobowiza.
Partnerstwo zakłada intensywn współprac przy realizacji projektu poprzez taki rozkład za-da i ryzyk w przedsiwziciu, który najlepiej wykorzystuje atuty kadego z uczestników. Ozna-cza to, e współpraca nie ograniOzna-cza si wyłcznie do nabycia usługi, dostaw lub robót budowla-nych w zamian za ustalon zapłat. W umowie o zamówienie publiczne zamawiajcy zobowizuje si do wiadczenia pieninego, natomiast wykonawca do wiadczenia niepieninego. W tym sensie umowa o zamówienie publiczne jest umow jednostronn. W tabeli 1 zaprezentowano zale-ty i wady zamówie publicznych, za w tabeli 2 zalezale-ty i wady partnerstwa publiczno-prywatnego.
Tabela 1. Zalety i wady umowy o zamówienie publiczne.
Zalety Wady
• due obcienia zwizane z organizacj i nadzorem projektu
• konieczno zatrudnienia dodatkowego personelu
• brak know – how
• konieczno zapewnienia całoci finansowania • podmiot publiczny ponosi współodpowiedzialno za
błdy projektowe i budowlane
• podmiot publiczny ma wpływ
bezpo-redni na wszystkie fazy ycia pro-jektu
• konieczno stosowania reguł przetargu publicznego we wszystkich fazach ycia projektu, co znacznie wydłua czas realizacji zada
ródło: A. Cholewa, Modele organizacyjne budowy i eksploatacji linii kolejowych, KZA expres, Kraków, nr 3/2009 s.76.
Z kolei w formule dotyczcej umowy PPP nie mona przypisa takiej konstrukcji jednostron-nej. Istotne jest, e rozwój partnerstwa zaley od zlikwidowania wielu barier, głównie natury:
• psychologicznej (strach przed zawieraniem umów długookresowych),
• prawnej (odpolitycznienie i odbiurokratyzowanie systemu organizacji gospodarki komu-nalnej),
Tabela 2. Partnerstwo publiczno-prywatne
Zalety Wady
• mniejsze obcienia dla partnera publicz-nego zarówno co do wydatków, jak i ilo-ci zaangaowanego personelu
• zwizanie kontraktem długoterminowym
z jednym dostawc usług
• podejcie całociowe do projektu • wysze koszty kapitału prywatnego
• wykorzystanie know – how sektora pry-watnego
• trudnoci w kontroli
• dotrzymywanie terminów
harmonogra-mowych
• ewentualne trudnoci z pozyskaniem partnera prywatnego mog by przyczyn opónienia projektu
• dotrzymywanie budetu
• odpowiedzialno spoczywa na partnerze prywatnym
• eksploatujcy jest zainteresowany wzro-stem przewozów
• długoterminowy kontrakt (np. 30 lat) jest kon-traktem trudnym do dobrego zdefiniowania, a negocjacje mog trwa wiele lat
ródło: A. Cholewa, Modele organizacyjne budowy i eksploatacji linii kolejowych, KZA expres, Kraków, nr 3/2009 s.76.
W ramach partnerstwa, kady partner ma swoje obowizki a zagwarantowanie korzyci zale-y w duzale-ym stopniu od efektywnego zarzdzania i systemu monitorowania. Z tego wzgldu samo-rzd winien zmieni swoj rol z podmiotu dostarczajcego usług mieszkacom na monitoruj-cego wykonawc i dostawc tych usług. Jednoczenie samorzd winien jasno okreli główne zasady i cele partnerstwa. W tym partnerstwie kontrahent z sektora prywatnego staje si długo-okresowym dostawc usług, łczc obowizki projektanta, wykonawcy obsługi i czasem finanso-wania inwestycji, słucej do dostarczania usługi mieszkacom. W rezultacie zadania publiczne s wykonywane przez sektor prywatny przez okrelony czas.
Istotnym elementem realizacji inwestycji infrastrukturalnych jest ustawa o partnerstwie pu-bliczno-prywatnym3, która daje uprawnienia i zakres odpowiedzialnoci zainteresowanym pod-miotom. Umoliwia ona efektywniejsze wykorzystanie rodków unijnych i przypiesza proces realizacji projektu dziki współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego. Ta wzajemna współpraca midzy podmiotami, oparta na zaufaniu to sposób na współtworzenie produktów w postaci usług ze sfery zada publicznych. Włczenie partnerów prywatnych do procesu dostar-czania usług publicznych jest postrzegane zarówno jako sposób na finansowanie rozwoju usług, jakie mieszkacom wiadczy powinien samorzd, jak i lepsze oraz skuteczniejsze ich dostarcza-nie4.
Ustawa okrela podmioty w partnerstwie i ich zadania. Partnerem prywatnym moe by: • przedsibiorca,
• organizacje pozarzdowe,
• kociół lub inny zwizek wyznaniowy,
3 Ustawa z 28 lipca 2006 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dz. U. NR 169, poz.1420
.
• podmiot zagraniczny.
Partner prywatny ponosi w całoci lub czci nakłady na realizacj przedsiwzicia lub za-pewni ich poniesienie przez inne podmioty. Do jego podstawowych zada zalicza si:
• poniesienie ryzyka realizacji projektu, • realizacj okrelonego przedsiwzicia, Z kolei partnerem publicznym moe by: • organ administracji publicznej, • jednostka samorzdu terytorialnego, • pastwowe szkoły wysze,
• pastwowe lub samorzdowe instytucje kultury, • jednostki badawczo-rozwojowe,
• Polska Akademia Nauk i tworzone przez ni jednostki organizacyjne,
• pastwowe lub samorzdowe osoby prawne utworzone na podstawie odrbnych ustaw w celu wykonywania zada publicznych z wyłczeniem przedsibiorstw, ban-ków i spółek handlowych.
Partner publiczny wnosi wkład jeli jest to konieczne. W przypadku przedsiwzi szczegól-nie skomplikowanych lub wymagajcych zastosowania innowacyjnych rozwiza podmiot ten moe pokry cz kosztów.
Mona by do tego równie doda, e decydenci skłonni zaangaowa si w przedsiwzicie typu PPP powinni upora si z nastpujcymi praktycznymi zagadnieniami takimi jak5:
wybór struktury PPP najodpowiedniejszej dla realizacji konkretnego przedsiwzicia i odpo-wiadajcej lokalnym uwarunkowaniom,
wypracowanie i rozwijanie mechanizmów postpowania, sprzyjajcych uproszczeniu i standa-ryzacji postpowania stron,
zapewnienie rozwiza organizacyjnych, które zagwarantuj wysoki poziom zarzdzania pro-cesem PPP, zabezpieczajcym jego przebieg zgodnie z przyjtym harmonogramem;
koordynacja poszczególnych działa i etapów prac,
realizm w ocenie własnego dowiadczenia i umiejtnoci w dziedzinie wdraania PPP, stwo-rzenie odpowiedniego systemu pozyskiwania wiedzy fachowej z zewntrz, zawsze gdy jest to wskazane,
stworzenie mechanizmów pozwalajcych na optymalizacj wszelkich korzyci, jakie PPP mo-e przynie jego uczestnikom, zgodnie z przyjtymi celami,
upowszechnienie wród wszystkich uczestników przedsiwzicia wiedzy na temat celów, ja-kie maja by osignite oraz wyjanienie motywów zaangaowania w przedsiwzicie innych podmiotów,
wypracowanie rozwiza instytucjonalnych, które pozwalaj na sprawny monitoring współ-pracy oraz pełni kontrol wzajemnych zobowiza,
zapewnienie wpływu na ocen prawidłowego przebiegu współpracy odbiorcom usług czy produktów, które powstaj dziki realizacji partnerstwa
stworzenie atmosfery zaufania midzy wszystkimi uczestnikami przedsiwzicia, co warun-kuje ostateczny sukces lub porak PPP.
5 Fundusze Europejskie nr 4(11) lipiec-sierpieĔ 2005 s.14.
W przypadku realizacji projektu PPP kada ze stron ponosi ryzyko, korzyci a take wnosi do zadania pewne wartoci. Strona publiczna wnosi kapitał w formie pieninej, majtek a w szcze-gólnoci tereny, których włacicielami s gminy, gwarancje i porczenia, dopłaty z budetu, kon-cesje i pozwolenia na prowadzenie rónego rodzaju działalnoci. Z kolei strona prywatna wnosi kredyty długoterminowe, obligacje wieloletnie, ubezpieczenie inwestycji i tzw.„know-how”, czyli wiedz z zakresu zarzdzania inwestycjami.
4. Modele Partnerstwa Publiczno-Prywatnego
Podstawowym kryterium rodzajowym PPP jest stopie odpowiedzialnoci jednostki samo-rzdu terytorialnego za finansowanie inwestycji. Warto zauway, e jednostka samosamo-rzdu nie musi bezporednio wykonywa zada publicznych, lecz moe je powierzy osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadajcym osobowoci prawnej w drodze umo-wy cywilnoprawnej, na podstawie procedur zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych. Formy te nie dotycz prawa własnoci, lecz uwzgldniaj zawieranie przez gmin umów w celu obsługi okrelonej inwestycji przez podmioty prywatne. Ich istota wynika std, e dla skutecznego wykreowania rynku, konieczne jest skonstruowanie rynkowych zasad współpracy pomidzy pod-miotami prywatnymi a władzami gminy.
Formy te szeroko stosowane s w krajach unijnych dla rynkowego modelu zarzdzania w go-spodarce komunalnej. Najbardziej popularn form PPP jest:
kontraktowanie rozumiane jako zawieranie przez władze gminy umów o wiadczenie usług komunalnych z podmiotami prywatnymi wyselekcjonowanymi w drodze przetargu ofert. Cech charakterystyczn takich umów jest to, e wyselekcjonowany podmiot, do wiadczenia usługi wykorzystuje wydzierawiony od gminy sprzt. Kontraktowania nie da si zastosowa do wszel-kiego rodzaju usług komunalnych. Warunkiem stosowania tego typu umów jest mierzalno usłu-gi, czyli moliwo ujcia jej w kategoriach ilociowo-jakociowych6. Na przykład powierzchnia sprztania ulic, liczba oprónionych pojemników na mieci itp. Determinuje to prowadzenie moni-toringu wykonania usługi oraz tworzy baz do okrelenia ceny usługi sformułowanej w ofercie. Z tych wzgldów kontraktowanie nadaje si do takich usług jak: utylizacja odpadów, utrzymanie terenów zielonych i rekreacyjnych, sprztanie budynków, naprawa i konserwacja owietlenia ulic, komunikacja autobusowa, konserwacja i biece naprawy budynków komunalnych;
kontrakt dotyczcy zarzdzania polegajca na ,,przyjciu przez podmiot prywatny odpowie-dzialnoci za takie czynnoci jak eksploatacja i konserwacja w podmiocie publicznym, a konsu-menci produkowanych usług pozostaj klientami podmiotu publicznego”7,
umowa najmu (dzierawy) polegajca na tym, ,,e prywatny wykonawca uiszcza na rzecz właciciela majtku komunalnego opłat za wyłczne prawo do uytkowania okrelonych obiek-tów i urzdze bez koniecznoci prowadzenia wikszych inwestycji oraz ponosi pełne ryzyko handlowe wykonywanej działalnoci. Jej odmian jest tzw. franszyza (franchising – prawo do wyłcznego wiadczenia usługi) – technika polegajca na daniu przedsibiorstwu przywileju wy-łcznoci sprzeday danego dobra lub usługi na okrelonym obszarze na cile okrelony czas8.
Kada inna forma PPP angauje ju bardziej kapitał prywatny. W tabeli 3 zaprezentowano moliwe przypadki zaangaowania sektora publicznego i prywatnego w budow infrastruktury
6 P. Tamowicz, Usługi komunalne – prywatyzacja przez contracting, GdaĔsk 1991, s. 4.
7 M. Sadowy, Problemy przekształceĔ własnoĞciowych w sektorze komunalnym [w]Zmiany w sektorze publicznym. Aktorzy dylematy, efekty, Warszawa 1999, s.242.
poczwszy od całkowitego zaangaowania sektora publicznego po całkowite zaangaowanie sek-tora prywatnego tzw. BOO: buduj – posiadaj – eksploatuj.
Tabela 3. Budowa infrastruktury przez sektor publiczny i prywatny
Sektor publiczny Sektor prywatny Partnerstwo publiczno-prawne Rodzaj kontraktu Realizacja przez sektor publiczny
Dzierawa DBFO BTO BOT BOO
Budowa sektor publiczny zwykle wynajmuje wykonaw-ców okre-lonych prac sektor publiczny zwykle wynajmuje wykonaw-ców okre-lonych prac sektor pry-watny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny Eksplo-atacja utrzymanie we wła-snym za-kresie lub outsoursing sektor prywatny sektor pry-watny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny Wła-sno sektor publiczny sektor prywatny sektor pu- blicz-ny sektor prywatny w trakcie budowy, po jej zako-czeniu sektor publiczny sektor prywatny w okresie umowy, póniej sektor publiczny sektor prywatny Kto płaci? sektor publiczny uytkowni-cy sektor pu- blicz-ny lub uyt- kow-nicy sektor publiczny lub uyt-kownicy sektor publiczny lub uyt-kownicy odbiorca sektora prywat-nego, sektor publiczny lub uyt-kownicy Kto otrzymu-je wyna- grodze-nie?
nie dotyczy sektor
prywatny sektor pry-watny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny
ródło: Opracowanie na podstawie Yescombe, E. R., Partnerstwo publiczno-prawne, Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Kraków 2008, s. 32.
Std te wyrónione s trzy kolejne rodzaje PPP:
• BOT (build-operate-transfer); oznacza zbuduj –eksploatuj i przeka polegajcy ,,na pod-jciu przez koncesjonariusza sfinansowania, zaprojektowania, wybudowania,
eksploato-wania i utrzymania obiektu w stanie odpowiadajcym uzgodnionym normom przez okres kontraktu (najczciej 25–30 lat) oraz przekazaniu majtku w dobrym stanie włacicielo-wi tzn. gminie”. Oznacza to, e inwestor prywatny z własnych rodków buduje, eksplo-atuje pobierajc poytki, a po upływie terminu kontraktu przekazuje na własno jednost-ce sektora publicznego.
Udział inwestora prywatnego jest ograniczony do budowy i eksploatacji inwestycji (drogi) przez okrelony czas, a nastpnie przekazania jej wraz z prawami do eksploatacji władzom pu-blicznym, Ta forma współpracy promuje innowacyjno sektora prywatnego i poprawia efektyw-no inwestycji i polecana jest w ramach sektora wodno-kanalizacyjnego i gospodarki odpadami.
• BTO (build –transfer – operate); oznacza zbuduj – przeka – eksploatuj. Przekazanie na własno nastpuje po zakoczeniu budowy.
• DBFO (design-build-finance-operate); kontrakt co do zaprojektowania-zbudowania-sfinansowania-obsługi, polegajcy na tym, e władze publiczne umawiaj si z partnerem prywatnym, i w ramach współpracy zaprojektuje on stosown infrastruktur, zrealizuje (zbuduje) swój projekt, finansujc samodzielnie prace konstrukcyjne i projektowe, a na-stpnie przez oznaczony czas bdzie eksploatował wybudowana infrastruktur, wiad-czc obywatelom stosowne usługi, po czym infrastruktura przekazywana jest na rzecz podmiotu publicznego. Istot tego typu współpracy jest zaangaowanie na potrzeby pu-bliczne kapitału inwestycyjnego, znajdujcego si w zasobach sektora prywatnego, po-nadto przerzucenie na sektor prywatny ryzyka zwizanego z projektowaniem, budow, finansowaniem i eksploatacj infrastruktury. Polecane w przypadku inwestycji drogo-wych i w ramach sektora wodno-kanalizacyjnego oraz gospodarki odpadami.
Analizujc dwie formy kontraktów PPP, a mianowicie BOT i DBFO, zauwaa si, e róni si one midzy sob przede wszystkim sposobem regulowania własnoci w trakcie koncesji. Ró-nie w zwizku z tym rozkłada si podział odpowiedzialnoci pomidzy partnerów. W systemie DBFO wikszo inwestycji finansowana jest przez partnera prywatnego, podczas gdy w BOT kapitał pochodzi głównie ze rodków publicznych. Ze wzgldu na wiksz decentralizacj odpo-wiedzialnoci w DBFO ten rodzaj partnerstwa jest rzadziej stosowany.
Na rysunku 2 zaprezentowano struktur finansowania projektu w koncesji drogowej. Podsta-wowym elementem współpracy jest umowa koncesyjna (PPP) z zamawiajcym. Umowa zazwy-czaj nie obejmuje adnych płatnoci od i do zamawiajcego. Z kolei spółka celowa jest własnoci inwestora prywatnego a finansowanie nakładów kapitałowych nastpuje ze rodków własnych oraz z długu.
Rys. 1. Struktura Project finance w koncesji drogowej
ródło: Opracowanie na podstawie Yescombe, E. R., Partnerstwo publiczno-prawne, Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Kraków 2008, s. 27.
5. Etapy realizacji projektu
Projekt realizowany w ramach PPP jest przewanie przedsiwziciem o relatywnie duej zło-onoci i o długim cyklu ycia. W ramach realizacji przecitnego projektu PPP moemy wyodrb-ni cztery jego etapy:
• rozpoznanie projektu, • przegld i przygotowanie, • przetarg,
• realizacja. Etap 1.
Przed rozpoczciem przygotowa PPP naley przeprowadzi ogólny etap przygotowawczy do projektu, w ramach którego projekt zostaje zidentyfikowany. Jest to niezmiernie wany etap reali-zacji projektu, poniewa analizuje si go pod wzgldem wykonania oraz nadaje si mu właciw dla niego struktur organizacyjn. Efektem tego etapu jest zgromadzenie maksymalnie duej licz-by ogólnych informacji na temat projektu. Przede wszystkim naley okreli zarówno strony przedsiwzicia jak i jego pozostałych uczestników. Nastpnie naley rozpozna wszystkie eko-nomiczno-społeczne oddziaływania projektu i rozpozna jego bezporednie koszty i korzyci. Po dokonaniu takiej analizy naley równie realnie oceni moliwoci sfinansowania projektu przez podmiot publiczny i okreli jego oddziaływanie finansowe na pozostałe jednostki. Ostatecznie naley zbada wszystkie moliwe ródła finansowania.
Etap 2.
Ten etap jest powicony przede wszystkim sprawdzeniu czy dany projekt posiada cechy i odpowiada charakterystyce projektów realizowanych w formule PPP i moe tym samym by
zakontraktowany w tym trybie. Przede wszystkim naley okreli czy wykonanie zadania w ten sposób przyniesie korzyci przewaajce w stosunku do innych metod realizacji zada publicz-nych. Naley równie oceni atrakcyjno danego projektu z punktu widzenia sektora prywatnego i wyliczy stop zwrotu wszystkich strumieni pieninych przedsiwzicia. Kiedy okae si, i metoda partnerstwa znajduje zastosowanie przy okrelonym projekcie naley si skupi na ziden-tyfikowaniu wszelkich zalet i wad rónych modeli PPP i wybra najbardziej optymalny. Na tym etapie wskazana jest analiza dowiadcze innych podmiotów, które realizowały ju projekty PPP w ramach interesujcej nas dziedziny zada publicznych.
Etap 3.
Etap ten dotyczy przeprowadzenia przetargu, który jest powicony tworzeniu struktury part-nerstwa i wyborowi partnera prywatnego. Rezultatem tego etapu jest konstrukcja siatki rozwiza, przyjmujca posta umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zawierajcej uregulowania kwe-stii natury technicznej, prawnej i finansowej. Naley przy tym pamita, i aktywna i dobrze skon-struowana współpraca sektora prywatnego i publicznego, przy zachowaniu hierarchii celów wła-snych tych sektorów oraz zakresu obowizków opracowanego na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiza, prowadzi do maksymalizacji korzyci i efektywnoci w ramach realizowanego w formule PPP przedsiwzicia.
Etap 4.
Realizacja tego etapu polega na wdroeniu w ycie projektu PPP, zgodnie z przyjtymi zało-eniami i harmonogramem. W duej mierze zaley ona od zawarcia postanowie odpowiedniej treci w umowie PPP. Fundamentem udanej realizacji przedsiwzicia PPP jest bowiem zastoso-wanie win-win rule czyli zasady, według której partnerstwo odnoszce sukces to partnerstwo, w ramach którego nastpuje optymalny podział zada i ryzyk zwizanych z projektem – kady wykonuje i odpowiedzialny jest za to co najlepiej potrafi, w zwizku z czym obie umawiajce si strony czerpi z niego wymierne korzyci i realizuj swoje cele.
6. Przykłady projektów PPP
Zastosowanie podejcia typu partnerstwo publiczno-prywatne staje si coraz popularniejsze w drodze do realizacji skomplikowanych i kosztownych przedsiwzi. Projekt realizowany w tej formie pozwala na skupienie si na sprawach najwaniejszych, zamiast uwikłania w drobne spory z wykonawc, który ma tendencj do kwestionowania otrzymanego projektu i poszukiwania mo-liwoci uzyskania dodatkowego wynagrodzenia za faktyczne lub domniemane błdy w projekcie.
Główne sektory realizacji projektów PPP to: • Grecja: obwodnica Aten,
• Niemcy: wydział fizyki Uniwersytetu w Gottingen,
• Wielka Brytania: program LIFT (40 szpitali); wizienie Fazakerly&Bridgned, • Irlandia: oczyszczalnia cieków w Dublinie,
• Szwecja: Arlandabanan – kolejka łczca centrum Sztokholmu z lotniskiem.
Arlanda to najwikszy midzynarodowy port lotniczy Szwecji połoony w gminie Sigtuna, 42 km na północ od Sztokholmu. Ze wzgldu na korzystn lokalizacj i skomunikowanie Arlanda jest miejscem lokalizacji 250 firm zatrudniajcych 15 tysicy pracowników. Połczenie systemem transportu szynowego portu lotniczego Arlanda z centrum Sztokholmu było przedmiotem dyskusji publicznej w latach 80. ub. wieku. W 1989 roku ustalono, e takie połczenie powinno cechowa si:
• krótkim czasem pobytu,
• wysokim poziomem bezpieczestwa,
• minimalizacj negatywnego oddziaływania na rodowisko naturalne9.
W lipcu 1995 roku Alstom Transport podpisał kontrakt na wybudowanie szybkiego połcze-nia dworca centralnego w Sztokholmie z odległym o około 40 km lotniskiem Arlanda. Ówczesne lotnisko było połczone liniami autobusowymi. Autobusy kursowały regularnie, lecz czas przejaz-du wynosił około 40 min. Realizacja projektu połczenia kolejowego miała przynie korzy spo-łeczn w postaci skrócenia czasu przejazdu midzy lotniskiem a centrum miasta o połow. Kon-trakt podpisano w modelu BOT, a koszt budowy linii wyniósł 700 mln dolarów. Na 40 km linii kursuje 7 czterowagonowych pocigów zespolonych o prdkoci maksymalnej 200 km/h.
Przetarg na realizacj inwestycji i prowadzenie działalnoci przewozowej wygrało konsor-cjum firm NCC, Vattenfall, GEC Alstom oraz Mowlem. W tym celu powołano spółk A-Train AB. Finansowanie inwestycji zapewniono poprzez wkład własny akcjonariuszy spółki, rzdu szwedzkiego, Nordc Investment Bank oraz midzynarodowego konsorcjum bankowego. Tabor o wartoci 726 mln koron szwedzkich jest leasingowany na podstawie umowy zawartej z Nordea Finans AB. Funkcjonowanie całego przedsiwzicia opiera si wyłcznie na zasadach komercyj-nych. Po zakoczeniu inwestycji w 1999 roku infrastruktura została przekazana rzdowi szwedz-kiemu. Obecnie A-Train leasinguje infrastruktur na zasadzie wyłcznej koncesji do 2040, kiedy to rzd szwedzki przejmie infrastruktur i tabor. Spółka zarzdzajca A-Train AB naley od 2004 roku do Macguarie European Infrastructure Fund10. Liczba pasaerów Arlanda Express wyniosła w 2006 roku około 2,7 mln. Przychody z działalnoci spółki – operatora w 2006 roku wynosiły 469 mln koron szwedzkich i wzrosły w stosunku do roku 2005 o około 6%, natomiast w relacji do 2003 roku a o 31%.
7. Korzyci dla sektora publicznego i prywatnego
Realizujc współprac w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, moemy wyodrbni na-stpujce korzyci zarówno dla sektora publicznego jaki i sektora prywatnego11. I tak korzycia-mi dla sektora prywatnego s:
Szybsze wdroenie.
Przypieszenie rozwoju infrastruktury i polepszenie jej stanu: sektor publiczny dysponuje ograniczonymi rodkami a wynikajca z tego ograniczono wydatków budetowych przyczynia si do spadku wartoci infrastruktury. Współpraca z sektorem prywatnym umoliwia utrzymanie odpowiedniej jakoci oraz wydajnoci infrastruktury. Zaoszczdzone w ten sposób rodki z bude-tu sektora publicznego mog by przeznaczone na zadania nie mogce by sfinansowane ze ródeł pozabudetowych.
Wysza jako usług; dziki współpracy z partnerem prywatnym sektor publiczny moe uzy-ska dostp do wiedzy i zasobów technicznych nieosigalnych dla niego samodzielnie. Czsto w roli partnera prywatnego wystpuj podmioty powizane z koncernami zajmujcymi si
9 Wołek M., Kolejowe połączenie dolotniskowe na przykładzie Sztokholm Arlanda Express, Transport i Komunikacja, 2007, nr 5, s.36.
10 MEIF jest funduszem inwestującym w przedsiĊwziĊcia infrastrukturalne w krajach OECD. Fundusz naleĪy do koncernu Macquarie group, który zarządza przedsiĊwziĊciami infrastrukturalnymi o wartoĞci 22 mld euro w sektorach transporto-wym, zaopatrzenia w wodĊ, energiĊ oraz telekomunikacyjnym wEeuropie,Japonii, USA, Kanadzie, Korei i RPA.
dark komunaln. Dziki tym powizaniom moe on wykorzysta zasoby finansowe i technolo-giczne przekraczajce zasoby samorzdu.
Wzrost innowacyjnoci w dostarczaniu usług
Wiksza efektywno operacyjna. Współpraca pozwala na obcienie obu partnerów elemen-tami ryzyka realizowanego przedsiwzicia. Ryzyko to zwizane jest przede wszystkim czynni-kami zagraajcymi powodzeniu operacji, a wic niebezpieczestwo przekroczenia zaplanowa-nych kosztów inwestycji, niemono dostarczenia usług w sposób do jakiego zobowizali si partnerzy, strony wspólnie musz sprosta niebezpieczestwu zwizanemu z wymogami prawny-mi (np. pozwolenie wymagane przez prawo budowlane, przepisy ochrony rodowiska, bezpiecze-stwa poarowego czy sanitarnego). Istotny problem stanowi ryzyko ekonomiczne sprowadzajce si do ewentualnoci, e przychody z planowanego przedsiwzicia nie zapewni zwrotu ponie-sionych nakładów bd dostatecznego zarobku.
Uwzgldnienie całego okresu ycia aktywów
Zredukowanie całkowitych kosztów projektu i efektywniejsze wykorzystanie pienidzy pu-blicznych. Dziki bliskiej współpracy połczonego zespołu projektantów i jego wykonawców moliwe jest wypracowanie innowacyjnych rozwiza problemów pojawiajcych si w trakcie realizacji projektów, co moe zaowocowa obnieniem kosztów prac projektowych i konstrukcyj-nych. cisła współpraca projektantów i realizatorów moe te wpłyn na szybsz realizacj za-planowanej inwestycji, zmniejszajc ogólne koszty projektu. Maleje zatem ryzyko przekroczenia terminów, strat czy ewentualnych kar umownych. W modelu PPP strona prywatna finansuje przedsiwzicie zwykle za pomoc kredytów bankowych. Warunki uzyskania kredytów przez partnera prywatnego s gorsze od tych, które moe uzyska strona publiczna. Jednak mimo wy-szych kosztów finansowania całkowite koszty właciwie przeprowadzonego projektu PPP s ni-sze ni przy metodzie tradycyjnej, inwestycja taka bowiem „zwraca si” w szybkim tempie. Przy-kładowo przeprowadzone w Wielkiej Brytanii badania wskazały na oszczdnoci rednio na po-ziomie 17%, za w Holandii cena kontraktu PPP na autostrad Leeuwarden – Drachten była o 13% nisza od kwoty budetu zaakceptowanej przez rzd.
Lepsze zrozumienie całkowitych kosztów: fazy inwestycji i fazy eksploatacji.
Realizujc współprac w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, moemy wyodrbni na-stpujce korzyci zarówno dla sektora publicznego jaki i sektora prywatnego. I tak korzyciami dla sektora prywatnego s:
• Stabilny, długoterminowy kontrakt.
• Niezaleno od rocznego budetu sektora publicznego.
• Elastyczno w ustalaniu specyfiki produktu kocowego lub usługi.
• Bodce do osigania dobrych wyników i dostarczania usług wysokiej jakoci.
• Moliwo generowania dodatkowych przychodów od stron trzecich np. wynajcie po-wierzchni uytkowej.
8. Zako czenie
Miejskie systemy wodno-ciekowe składaj si zwykle z czterech podsystemów: ujcia wody, sieci wodocigowej, sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni cieków, przy czym sie wodocigowa wydaje si w tym systemie elementem kluczowym. Zmieniajce si obcienie sieci wodocigo-wej wpływa na prac pompowni w stacjach ujcia wody, decyduje o obcieniu hydraulicznym sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni cieków, a poprawne zarzdzanie sieci wodocigow decyduje o właciwej jakoci i iloci wody dostarczanej do odbiorców. Dlatego jednym z podstawowych zada w przedsibiorstwie wodocigowym jest efektywne zarzdzanie t sieci. W ramach tego zadania naley realizowa szereg podzada, takich jak: pełne pokrycie potrzeb odbiorów na wod pitn; dostarczanie do odbiorców wody o odpowiedniej jakoci; dostarczanie wody pod odpo-wiednim cinieniem; zapobieganie awariom sieci wodocigowej; w przypadku wystpienia awarii, szybka jej lokalizacja i usunicie; planowanie i wykonywanie remontów sieci; modernizacja i rozbudowa sieci; zapobieganie stratom wody; planowanie ceny wody na kolejny rok kalenda-rzowy itp. Wszystkie te zadania realizuje si w kadym przedsibiorstwie wodocigowym, jednak traktuje si je zwykle w sposób niezaleny i s wykonywane przez róne działy przedsibiorstwa. Natomiast w rzeczywistoci zadania te s ze sob zwizane i powinny by realizowane z uwzgld-nieniem tej współzalenoci. Ponadto ich właciwa realizacja zaley od pewnego wspólnego zbio-ru informacji, które mona pozyska instalujc na sieci wodocigowej odpowiedni system monito-ringu.
%LEOLRJUDILD
[1] Cholewa A., Modele organizacyjne budowy i eksploatacji linii kolejowych, KZA EXPRES, Kraków, nr 3/2009 s.76.
[2] Frelak J., Realizacja zadaĔ publicznych samorządu w formie partnerstwa. www.fob.org.pl z dnia 9 maja 2005.
[3] Fundusze Europejskie nr 4(11) lipiec–sierpie 2005.
[4] Jeowski A., PPP jako szansa dla owiaty(przykłady realizacji). Finanse Komunalne nr 2/2003.
[5] Nowak B., Partnerstwo publiczno-prywatne za granic – w ujciu sektorowym. Finanse komunalne nr 2 /2003
[6] Tamowicz P., Usługi komunalne –prywatyzacja przez contracting, Gdask 1991.
[7] Sadowy M., PrzekształceĔ własnoĞciowych w sektorze komunalnym [w]Zmiany w sektorze publicznym. Aktorzy, dylematy, efekty, Warszawa 1999.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AS A TOOL TO REDUCE THE FINANCIAL INVOLVEMENT OF THE PUBLIC PARTNER
Summary
Aim of this paper is to present the idea of public-private partnerships and or-ganizational solutions applicable to this formula of cooperation. Partnership in the context of the PPP formula is a very important issue. This formula assigns a specific course of action and its quintessence is the mutual co-operation partners, shared re-sponsibility and mutual trust. Legal standards can at best facilitate and to create in-centives for action in partnership. It is therefore necessary to make clear the busi-ness and its development is associated with continuous incurring costs and costs of the most rational, if respect the right of supply and demand in the direct relationship between the supplier and customer services.
Keywords: public-private partnerships, project, project leasing, public procurement, build-operate and transfer, build-transfer-operate, design-build-finance.
Elbieta Weiss
Wysza Szkoła Finansów i Zarzdzania w Warszawie e-mail: elzen@gazeta.pl
