Społeczna polityka mieszkaniowa w Europie — czy możliwa w rynkowym paradygmacie wzrostu?

Instytut Gospodarstwa Spoïecznego

Szkoïa Gïówna Handlowa

Spo

ïeczna polityka mieszkaniowa w Europie

— czy mo

ĝliwa w rynkowym paradygmacie wzrostu?

Streszczenie

Czy rozwój spoïecznego mieszkalnictwa w powojennej ewolucji rynkowego paradygmatu wzrostu ekonomicznego byï satysfakcjonujÈcy? W opracowaniu sÈ rozpatrywane losy spo-ïecznego mieszkalnictwa w aspekcie cech, w tym zaniedbañ, polityki mieszkaniowej wbpañ-stwach Europy Zachodniej do lat 70., kiedy nastÈpiïo apogeum pañstwa opiekuñczego, oraz bïÚdne w sumie kierunki tej polityki podporzÈdkowanej od lat 80. neoliberalizmowi ekonomicznemu. Te kierunki polityki mieszkaniowej sÈ istotnym bezpoĂrednim czynni-kiem wybuchu i pogïÚbiania siÚ od 2008 r. strukturalnego kryzysu Ăwiatowego kapitalizmu. Sprowadziïy ponadto spoïeczne mieszkalnictwo w znacznym stopniu do mieszkaniowej pomocy socjalnej stygmatyzujÈcej najsïabiej sytuowane grupy spoïeczne, takĝe w rozwi-niÚtych gospodarkach rynkowych o duĝych tradycjach w tym zakresie, np. we Francji. Widoczne to jest takĝe w Polsce po 1989 r., co wnosi dodatkowe argumenty przema-wiajÈce za schyïkiem paradygmatu rynkowego wzrostu ekonomicznego. Przemawia to za celowoĂciÈ przewartoĂciowania roli spoïecznego mieszkalnictwa z perspektywy lepszego urzeczywistniania koncepcji trwaïego rozwoju.

Sïowa kluczowe: polityka mieszkaniowa, rynek, rozwój trwaïy

1 _{Instytut Gospodarstwa Spoïecznego SGH, ul. WiĂniowa 41, 02-520 Warszawa; adres}

Wprowadzenie

Przez mieszkalnictwo spoïeczne rozumie siÚ z reguïy w europejskiej praktyce tÚ czÚĂÊ sektora mieszkaniowego, która w róĝnej formie i zakresie korzysta ze Ărodków budĝetu pañstwa, budĝetów jednostek samorzÈdu terytorialnego lub Ărodków bezzwrotnych innych podmiotów. Spoïeczna polityka mieszkaniowa oznacza na ogóï redystrybucjÚ dochodów na rzecz wspomagania wzrostu konsumpcji usïug mieszkaniowych przez mniej zamoĝne grupy ludnoĂci. Termin „mieszkalnictwo socjalne” jest uĝywany w wÚĝszym znaczeniu ibdoty-czy zespoïu przedsiÚwziÚÊ rzÈdowych i samorzÈdowych majÈcych na celu zaopatrzenie gospodarstw domowych o niskich dochodach lub niewykazujÈcych dochodów w miesz-kania o skromnym standardzie i umiarkowanych cenach lub bezpïatnie. CechÈ terminów „mieszkalnictwo spoïeczne” i „mieszkalnictwo socjalne” jest brak jednoznacznych definicji i kryteriów ich wyodrÚbniania (Cesarski 2014).

Celem opracowania jest próba zasygnalizowania odpowiedzi na pytanie, czy rozwój polityki dotyczÈcej spoïecznego mieszkalnictwa w okresie powojennym byï w stanie spro-staÊ nadziejom i oczekiwaniom spoïecznym w sytuacji ewoluujÈcego rynkowego paradyg-matu wzrostu ekonomicznego rozbudzajÈcego te oczekiwania. Rozpatrywane sÈ wbzwiÈzku z tym losy spoïecznego mieszkalnictwa w aspekcie cech, w tym zaniedbañ, polityki miesz-kaniowej w pañstwach Europy Zachodniej do lat 70., kiedy nastÈpiïo apogeum urzeczy-wistniania koncepcji pañstwa opiekuñczego. Wskazywane sÈ nastÚpnie niewïaĂciwe, bïÚdne wrÚcz kierunki polityki mieszkaniowej podporzÈdkowanej, zwïaszcza od lat 80., rosnÈcemu wpïywowi neoliberalizmu ekonomicznego. Mylne, nawarstwiajÈce siÚ poczynania polityki mieszkaniowej sprowadziïy spoïeczne mieszkalnictwo do sïabnÈcej w sumie mieszkanio-wej pomocy socjalnej, stygmatyzujÈcej najsïabiej sytuowane grupy spoïeczne. Staïy siÚ ponadto istotnym bezpoĂrednim czynnikiem doprowadzajÈcym do wybuchu i pogïÚbiania siÚ od 2008 r. strukturalnego kryzysu Ăwiatowego kapitalizmu. Pañstwa nazywane jeszcze niedawno dojrzaïymi gospodarkami rynkowymi dostarczajÈ obecnie przykïadów stanów ibprocesów ilustrujÈcych rolÚ niewïaĂciwej polityki mieszkaniowej i spadajÈcego znaczenia mieszkaniowego sektora publicznego w genezie i przejawach obecnego strukturalnego kry-zysu kapitalizmu (Cesarski 2013a, Cesarski 2013b). Francja, w której model polityki miesz-kaniowej ewoluuje od korporacyjnego do liberalnego, moĝe byÊ w tym zakresie dobitnym przykïadem. Redukowanie spoïecznego mieszkalnictwa do niedostatecznej pomocy socjal-nej jest takĝe widoczne w Polsce doïÈczajÈcej do Ăwiata zachodniego po 1989 r.

Polityka mieszkaniowa w Europie Zachodniej do lat 70.

W dwóch kolejnych powojennych dekadach polityka mieszkaniowa nabiera w czoïowych pañstwach Europy Zachodniej cech systemu interwencji publicznej, podporzÈdkowanej mechanizmom gospodarki rynkowej opartej na teorii keynesowskiej oraz doktrynie pa ñ-stwa opiekuñczego (Andrzejewski 1987). W okresie nienotowanej wiÚcej pomyĂlnoĂci ekonomicznej lat 50. i 60. spoïeczne wymogi zaspokajania rozbudzanych potrzeb miesz-kaniowych poczÈtkowo nie sprawiajÈ w rozwiniÚtych zachodnioeuropejskich gospodarkach

rynkowych zasadniczych problemów (Sturmey 1959). WyksztaïcajÈce siÚ modele polityki mieszkaniowej (KsiÚĝopolski 1999) sytuujÈ wszakĝe mieszkanie w róĝnej roli ekonomicznej. W modelu embrionalnym, zwïaszcza w Grecji, Portugali, Hiszpanii, mieszkanie jest wbsumie zaniedbanym przez pañstwo i rynek dobrem pasywnym ekonomicznie, zdobywanym gïównie wïasnymi staraniami poza sektorem publicznym. Przeciwstawny model kompleksowy, istniejÈcy gïównie w Holandii, Niemczech (b. RFN), Francji i pañstwach nordyckich, zakïada stosunkowo najwiÚkszÈ odpowiedzialnoĂÊ pañstwa za inwestycje mieszkaniowe, stanowiÈce istotny czynnik stymulowania wzrostu ekonomicznego, takĝe wbsektorze prywatnym. Miesz-kaniowe instytucje publiczne i quasi-publiczne, nienastawione na zysk, sÈ wspierane szeroko zakrojonymi wydatkami publicznymi. Sektor publiczny przyjmuje w tym modelu zbyt duĝy, jak pokaĝe przyszïoĂÊ, finansowy ciÚĝar spoïecznego budownictwa czynszowego. Pomimo pañstwowych zachÚt dla sektora prywatnego budownictwo to ulega na przeïomie lat 60. i 70. osïabieniu. Okazuje siÚ przy tym za drogie dla czÚĂci potencjalnych lokatorów (Cesarski 2014).

W modelu socjalnym, realizowanym przede wszystkim w Wielkiej Brytanii i Irlandii, a takĝe w Szwajcarii oraz Belgii, mieszkanie jest w najwyĝszym wówczas stopniu dobrem ucieleĂniajÈcym kapitaï, przy ostroĝnie dozowanej stanem finansów publicznych pomocy dla niemogÈcych go zdobyÊ na rynku. W modelach kompleksowym i socjalnym polityka mieszkaniowa podlega próbom wtïaczania w stymulowanie popytu i w konsekwencji wzro-stu ekonomicznego w myĂl dominujÈcego wówczas keynesizmu. Mankamentem jest w tym zakresie presja inflacyjna osïabiajÈca budownictwo spoïeczne i czyniÈca finanse publiczne coraz mniej wydolnymi. WyksztaïcajÈ siÚ poza tym dwa gïówne modele mieszkalnictwa spoïecznego. Model masowy, stanowiÈcy jakby czÚĂÊ modelu kompleksowego, istnieje przede wszystkim w Skandynawii, Danii i Holandii. Model rezydualny, bÚdÈcy czïonem modelu socjalnego, rozwija siÚ najlepiej w Wielkiej Brytanii i znacznie gorzej w pañstwach o modelu embrionalnym (Malpass 2008). Modele masowy oraz rezydualny zyskujÈ naprze-miennie relatywne uzasadnienie lub negacjÚ w przebiegu cykli koniunkturalnych, przesileñ i kryzysów o róĝnej skali i gïÚbokoĂci, osïabiajÈcych miejsce i zadania sektora publicznego w kreowaniu wzrostu ekonomicznego (Cesarski 2009b).

Problemy wzrostu ekonomicznego wywoïujÈ mechaniczny nacisk na redukowanie sektora publicznego takĝe w polityce mieszkaniowej. RozpoczynajÈ siÚ regres budownic-twa i prywatyzowanego publicznego zasobu mieszkaniowego oraz promowanie inwestycji mieszkaniowych w sektorze prywatnym (O’Sullivan, Gibb 2003). Model masowy zostaje wtedy zakwestionowany na rzecz modelu rezydualnego, którego realizowanie nie likwiduje niedoboru mieszkañ spoïecznych. Rozwój spoïecznej polityki mieszkaniowej okazuje siÚ jednak w obu modelach wtórny w stosunku do skali i tempa wzrostu ekonomicznego, co jest zwiÈzane z niskÈ rentownoĂciÈ lokowanego tam kapitaïu. Polityka mieszkaniowa wbpañstwach Europy Zachodniej prowadzona do lat 70. nie moĝe zatem siÚgaÊ ěródeï segregacji spoïeczno-przestrzennej towarzyszÈcej szybkiej urbanizacji lat 50 i 60., stano-wiÈcej o gïównych zaniedbaniach w równowaĝeniu przestrzeni zamieszkanej. Od czasu zwolnienia wzrostu ekonomicznego lat 70. nadziejÈ w aspekcie zmniejszania tej segregacji napawajÈ wszakĝe gïosy podnoszÈce znaczenie dziaïañ proekologicznych, zwiastujÈcych ideÚ rozwoju trwaïego (Meadows i in. 1973, Mesarovic, Pestel 1978, Tinbergen 1978).

Polityka mieszkaniowa w Europie Zachodniej od lat 80.

Zaïamanie wzrostu ekonomicznego oraz przeciwdziaïajÈce inflacji monetarystyczne ciÚcia wydatków publicznych i wysokie stopy procentowe utrwalajÈ niedobór publicznego zasobu czynszowego, w tym socjalnego. Dochodzenie do czynszu ekonomicznego, zapewniajÈcego opïacalnoĂÊ inwestycji mieszkaniowych, odbywa siÚ przy obniĝaniu dotacji budĝetowych centralnych, a takĝe terenowych (Dieleman 2002; Balchin, Isaac, Chen 2000). Prywatyzacja najlepszych mieszkañ czynszowych w sektorze publicznym, bazujÈca ze wzglÚdów poli-tycznych na wysokich bonifikatach w stosunku do wartoĂci rynkowej tych nieruchomoĂci, pogarsza standard zasobu pozostajÈcego w tym sektorze. Ponadto wyprowadzanie docho-dów z prywatyzacji poza mieszkaniowy sektor publiczny zakreĂla granice oddziaïywania tej akcji do promowania wzrostu ekonomicznego (O’Sullivan, Gibb 2003). Promowanie to odbywa siÚ gïównie przez popieranie sfery prywatnej w zakresie budownictwa mieszka-niowego, co napotyka powaĝne problemy w przypadku mieszkañ dla sïabo i Ărednio sytu-owanej ludnoĂci. OstajÈce siÚ zagÚszczone mieszkania i osiedla mieszkaniowe w sektorze publicznym wzbudzajÈ niezadowolenie lokatorów wynikajÈce z iloĂciowych i jakoĂciowych niedostatków spoïecznego zasobu czynszowego, stanowiÈcych istotny czynnik nierówno-waĝonego rozwoju przestrzeni zamieszkanej (Ward 1983).

Te bïÚdne kierunki polityki mieszkaniowej wciÈgajÈ bezpoĂredniego i w nadmiernej — jak siÚ okaĝe — mierze czÚĂÊ Ărednio i sïabo sytuowanej ludnoĂci w próby podtrzymywania wzrostu gospodarczego. WciÈganie to odbywa siÚ przez spekulacyjne procedury bankowo--finansowe, dajÈce miraĝ szybkiej wïasnoĂci mieszkaniowej ludnoĂci o niedostatecznej zdolnoĂci kredytowej i bogacenia siÚ na bazie kapitaïu tkwiÈcego we wïasnych nieru-chomoĂciach. Ów miraĝ rozciÈga siÚ na perspektywÚ lepszego Ărodowiska zamieszkania, gdyĝ jest oparty na jednorodzinnej zabudowie mieszkaniowej. Mechanizm ten powoduje zmniejszanie siÚ przestrzeni publicznej o istotniejszych walorach przyrodniczo-ekologicz-nych i pogïÚbia niedostatek tanich terenów pod spoïeczne budownictwo mieszkaniowe. Polityka mieszkaniowa oparta na takim miraĝu, zïÈczona z politykÈ miejskÈ i innymi, przeksztaïca siÚ w latach 80. w skïadnik gospodarki rynkowej podlegajÈcy rygorom efek-tywnoĂci stricte ekonomicznej (O’Sullivan, Gibb 2003; Cesarski 1993).

Wobec przedstawionych zmian i zaleĝnoĂci do przeïomu XX i XXI w. wyrazistoĂÊ modeli polityki mieszkaniowej maleje mimo nowego nazewnictwa. W latach 90. zostajÈ wyodrÚbnione modele: rudymentarny, liberalny, korporacyjny i socjaldemokratyczny (KsiÚĝopolski 1999). Model rudymentarny odpowiada, razem z reprezentujÈcymi go pañ-stwami, poprzedniemu modelowi embrionalnemu, natomiast model liberalny — socjal-nemu. W modelu korporacyjnym z domieszkÈ cech konserwatywnych (Austria, Francja, Niemcy i Wïochy, przede wszystkim póïnocne) poĂrednia publiczna interwencja w sto-sunki mieszkaniowe — równolegïa ze wspieraniem wïasnoĂci prywatnej — jest powiÈ-zana zbprzynaleĝnoĂciÈ do spoïeczno-zawodowych stowarzyszeñ itp. Gïówny nurt poli-tyki mieszkaniowej ewoluuje wraz z miejscem i rolÈ sektora publicznego — od modelu korporacyjnego do liberalnego, bardziej przyczyniajÈcego siÚ w myĂl neoliberalizmu do wzrostu ekonomicznego. Spektakularnym przykïadem jest pod tym wzglÚdem Francja.

Wbmodelu socjaldemokratycznym (Dania, Norwegia, Szwecja, Holandia) pañstwo stara siÚ ograniczaÊ, ale juĝ tylko poĂrednio, wpïyw rynku na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych uboĝszej ludnoĂci (KsiÚĝopolski 1999).

Na poczÈtku XXI w. wystÚpuje juĝ niewielkie zróĝnicowanie orientacji polityki miesz-kaniowej miÚdzy pañstwami o wskazanych modelach. Ekonomiczna rola mieszkania upodabnia siÚ. WÈsko rozumiana ekonomika rynku mieszkaniowego decyduje o zbieĝnej polityce w stosunku do mieszkalnictwa spoïecznego skierowanej na model rezydualny. Model ten sytuuje mieszkalnictwo spoïeczne jako dziaïalnoĂÊ socjalnÈ, ïagodzÈcÈ konflikty spoïeczne wywoïywane konkurencjÈ i ekspansjÈ ekonomicznÈ (Cesarski 2004; Cesarski 2009c). Model rezydualny wpisuje siÚ dobrze w logikÚ kapitalizmu zakïadajÈcÈ kryzysy. Zwolennicy ekonomii neoliberalnej widzÈ w kryzysach naturalny przejaw dojrzewania kapitalizmu skazanego na wzrost ekonomiczny, ograniczanie interwencji mieszkaniowej ibredukujÈcego wynajem w sektorze publicznym (Malpass 2008).

Nasilona od lat 90. deregulacja rynku kredytów hipotecznych udzielanych z rosnÈcym spekulacyjnym zyskiem, nakrÚcajÈc popyt mieszkaniowy i kreujÈc wzrost ekonomiczny, wywoïuje wzrastanie cen domów i mieszkañ, które sÈ nabywane za kolejne kredyty. Udziela siÚ kredytów na spïatÚ poprzednio zaciÈgniÚtych. Mechanizm ten, finansowany Ărodkami publicznymi, poczÈtkowo siÚ ziszcza (Sowell 2009; Andrews 2010). Naduĝywanie kredytów na upowszechnianie indywidualnej wïasnoĂci mieszkaniowej jest bezpoĂredniÈ przyczynÈ przerwania tej spirali i wybuchu w 2007 r. kryzysu — najpierw w Stanach Zjednoczo-nych. Sprawdza siÚ tu zatem obserwacja, ĝe inwestycje mieszkaniowe wyprzedzajÈ zmiany zachodzÈce we wzroĂcie gospodarczym (Lis 2012). Kryzys szybko rozprzestrzeniajÈcy siÚ kanaïami bankowo-finansowymi, dotykajÈcy wiÚkszoĂÊ pañstw zaawansowanej gospodarki rynkowej, kumuluje bïÚdy neoliberalnej presji na wzrost ekonomiczny (Cesarski 2009a).

Wielka Brytania, Irlandia oraz inne pañstwa Europy Zachodniej, majÈce realne pro-cesy gospodarcze wysoce uzaleĝnione od sektora bankowo-finansowego, realizujÈce poli-tykÚ mieszkaniowÈ zgodnie z modelem socjalnym i uruchamiajÈce w latach 90. spiralÚ poĝyczek hipotecznych, odczuwajÈ kryzys raptownie i najgïÚbiej. Podobnie jest w Hiszpanii i Portugalii, pañstwach o modelu rudymentarnym z coraz silniejszÈ rolÈ rynku dewelopera. WbSzwecji, kontynuujÈcej poddawany mutacjom model socjaldemokratyczny, skutki kry-zysu sÈ opóěnione i ïagodniejsze (Owsiak 2011). Szybko dopasowuje siÚ przy tym do kry-zysu zagraĝajÈcego jak nigdy dotÈd kapitalizmowi tezÚ, ĝe wartoĂÊ nieruchomoĂci cechuje siÚ niestabilnoĂciÈ, a kryzysy majÈ podïoĝe wyïÈcznie finansowe (The lessons… 2011).

Mimo rozwoju koncepcji rozwoju trwaïego (Auty, Brown 1997) rynkowy paradygmat wzrostu, korzystny przez dekady dla najbogatszych pañstw oraz grup spoïecznych, pod-cina wraz z kryzysem takĝe i ich rozwój. Przy takim paradygmacie polityce mieszkaniowej daleko do wydatniejszego podbudowywania rozwoju trwaïego. Daleko choÊby do sïuĝenia postulatowi gospodarki rynkowej odznaczajÈcej siÚ spoïeczno-ekologicznym porzÈdkiem ramowym, zwiÈzanym z interwencjÈ publicznÈ (Platje 2009). Polityka ta porzÈdkowana jest — jak i inne dziedziny aktywnoĂci spoïeczno-gospodarczej — wytwarzaniu zysku wbkon-tekĂcie konkurencyjnoĂci, a nie wspóïdziaïania.

Spo

ïeczna polityka mieszkaniowa — przykïad Francji i Polski

Kulminacyjnym dla aktywnej spoïecznej polityki mieszkaniowej pañstwa, takĝe we Francji, jest okres do lat 70. Symbolem jest tu uruchomiony w 1950 r. system dofinansowywanych ze Ărodków publicznych mieszkañ o umiarkowanym czynszu dla ludnoĂci niemogÈcej sprostaÊ warunkom rynku — zwany HLM (Habitation à Loyer Modéré). Losy HLM sÈ wymowne. Gdy moĝliwoĂci budowania mieszkañ w formule HLM ulegajÈ osïabieniu, podejmuje siÚ od 1969 r. budownictwo socjalne o niĝszym standardzie i czynszach (PRL — Programme à Loyer Réduit) oraz program przekwaterowywania (Programme Social de Relogement). Obszary, na których socjalny czynsz jest niĝszy od ceny równowagi rynkowej, ulegajÈ wie-loaspektowej degradacji. Od lat 70. zasób mieszkaniowy typu HLM rozwarstwia siÚ na ĂciĂle socjalny i komercyjno-prywatny. Problemy gettoizacji, kwestia blokowisk wspóïwy-stÚpujÈ z wyprowadzaniem siÚ klasy Ăredniej o umiarkowanych dochodach zbzasobu HLM. Wpïywa to na dezintegracjÚ zamieszkujÈcych w tym zasobie, sprzyja powstawaniu slumsów (Castells 1982; Zubrzycka-Czarnecka 2011a; Cesarski 2011b). ¥wiadczy o niemoĝnoĂci dïu-gookresowej spoïecznej polityki mieszkaniowej wedïug modelu masowego przy nasilaniu siÚ stosowania rozwiÈzaniach rynkowych (Cesarski 2004). Kryzys tej polityki znamionujÈ równieĝ podwyĝki czynszów pozbawiajÈce zamieszkiwania zasobie HLM czÚĂci niĝej zara-biajÈcych grup spoïecznych. ¥rodki publiczne sÈ przekazywane na uïatwienie zdobywania mieszkania na rynku. Od lat 80. zachodzi zwiÚkszanie uprawnieñ wïaĂcicieli mieszkañ na wynajem. Jak w wiÚkszoĂci zachodnioeuropejskich gospodarek o róĝnych modelach polityki mieszkaniowej, oddziaïywanie pañstwa na systemy mieszkaniowe spada w latach 90. (Norris, Domañski 2009; Cesarski 2010).

PoczÈtek XXI w. przynosi czÚĂciowy powrót — przez politykÚ „wïadzy na dystans” — do centralnych decyzji wykonywanych fakultatywnie na szczeblu lokalnym bez wzmocnienia funkcji kontrolnych. Obarcza to samorzÈd lokalny nadmiernymi zadaniami finansowymi, gdyĝ gros Ărodków pomocy podmiotowej pozostaje w gestii pañstwa. Konsekwencjami sÈ problemy polityczne, organizacyjne i finansowe, mimo deklaracji wïadz o partnerskich stosunkach z mieszkañcami zasobu spoïecznego (Gustin, Dubois 2001). Decentralizacja polityki mieszkaniowej nie daje gwarancji osiÈgania celów spoïecznych, które sÈ niekiedy gorzej realizowane przez wïadze lokalne niĝ przez terenowe agendy wïadzy centralnej. Budownictwo spoïeczne dla ludnoĂci o niskich i Ărednich dochodach jest niewystarcza-jÈce w stosunku do potrzeb oraz dalekie od cech, które czyniïyby je istotnym elementem organizacji ĝycia spoïecznego. Zmniejszeniu np. publicznych pomocy przedmiotowej dla zasobu HLM odpowiada wzrost finansowania dokonywanych tam inwestycje mieszka-niowych z czynszów. Towarzyszy temu wprowadzenie w 1995 r. dotowanych Ărodkami publicznymi nieoprocentowanych poĝyczek dla gospodarstw domowych na pierwsze wïa-snoĂciowe mieszkania bez progów dochodowych. Preferencyjne poĝyczki i ulgi podatkowe okazujÈ siÚ zbyt niskie, by zachÚciÊ kapitaï prywatny do budowy niezbÚdnej liczby tanich mieszkañ na wynajem. Przenoszenie róĝnego typu ryzyka mieszkaniowego z jednostek na wspólnotÚ gwarantowane przez wïadze publiczne ulega we Francji symptomatycznej ewolucji stygmatyzujÈcej najsïabiej sytuowane grupy spoïeczne (Zubrzycka-Czarnecka

2011b). Wbpromowaniu prywatnego sektora mieszkaniowego Ărodki finansowe sÈ kiero-wane przede wszystkim na wspieranie wïaĂcicieli-uĝytkowników mieszkañ, natomiast roz-wój prywatnego wynajmu jest subwencjonowany gïównie przez ulgi podatkowe ( Schaefer 2003). Najem wbsektorze publicznym dokonywany z pomocÈ pañstwa dotyczy przede wszystkim zmniejszajÈcej siÚ w ostatnich latach liczby oferowanych mieszkañ w zasobie typu HLM. Sumarycznym, wymiernym efektem takiego procesu decentralizacji polityki mieszkaniowej i jej orientacji na sektor prywatny jest przedkryzysowy deficyt mieszkañ na poziomie 0,8 mln lokali w 2008 r., dotyczÈcy gïównie sïabo sytuowanych materialnie gospodarstw domowych (Zubrzycka-Czarnecka 2011a).

We Francji kryzys finansowo-ekonomiczny pojawiajÈcy siÚ pod koniec 2008 r. pogar-sza w najwiÚkszym stopniu sytuacjÚ mieszkaniowÈ osób mïodych oraz samotnych matek. Wbpakiecie antykryzysowych narzÚdzi wspieranie budownictwa mieszkaniowego obej-muje wszakĝe niskooprocentowane kredyty dla sïabiej sytuowanej ludnoĂci na nabycie wïasnego domu (Zubrzycka-Czarnecka 2009). Stanowi to element kontynuacji groěnego promowania wïasnoĂci mieszkaniowej przez kierowanie uïatwieñ finansowych dla grup ludnoĂci obpodwyĝszonym ryzyku spïaty zobowiÈzañ. PogïÚbia siÚ nierównowaga efektyw-nego popytu i podaĝy na rynku mieszkaniowym. Maleje poziom wydatków publicznych na mieszkalnictwo, przede wszystkim z budĝetu pañstwa. Wzrost zasobu HLM utrzymuje siÚ na niskim poziomie i nie ma charakteru ĂciĂle spoïecznego, gdyĝ powstaje stosunkowo maïo mieszkañ o niskich czynszach

W Polsce po 1989 r. gïówne zaïoĝenia polityki mieszkaniowej, sformuïowane w tzw. Nowym ïadzie mieszkaniowym z 1992 r. (Nowy ïad… 1992), rodzÈ niedïugo po ogïoszeniu wÈtpliwoĂci Ărodowiska polskiej szkoïy mieszkaniowej (Siïy… 1993). Wzorem HLM, towa-rzystwa budownictwa spoïecznego (TBS) zarzÈdzajÈ takĝe powstaïym zasobem, a Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM) udziela kredytów równieĝ dla spóïdzielczoĂci lokatorskiej i gmin w zakresie infrastruktury pod budownictwo mieszkaniowe, w tym takĝe prywatne.

W Polsce nie wyksztaïca siÚ nowy ïad mieszkaniowy. Przeksztaïcenia mieszkalnictwa spoïecznego stanowiÈ maïo kontrolowanÈ wypadkowÈ dziaïania zmiennych siï politycz-nych. NiepewnoĂÊ, w tym wspóïgrajÈca z lÚkiem lokatorów polityczna tendencja do wspie-rania prywatyzacji, stanowi istotny czynnik dÈĝenia do wïasnoĂci mieszkania lub domu (Cesarski 2009b). Spoïeczna polityka mieszkaniowa napotyka w Polsce problemy znajdu-jÈce wyraz w przeksztaïceniach rozwiÈzañ instytucjonalno-prawnych oraz w ewolucji sytu-acji mieszkaniowej. PolitykÚ tÚ charakteryzujÈ nadmierna orientacja na mechanizmy rynku oraz doraěnoĂÊ i krótkowzrocznoĂÊ regulacji instytucjonalno-prawnych. Uekonomicznie-nie gospodarki mieszkaniowej Uekonomicznie-nie przeciwdziaïa w dostateczny sposób pogïÚbianiu siÚ strukturalnego kryzysu mieszkalnictwa, w tym spadkowi spoïecznej dostÚpnoĂci mieszkañ. Rynkowy wzrost ekonomiczny, poddany w Polsce od lat 90. kierunkowi neoliberalnemu, i miejsce w tym wzroĂcie polityki mieszkaniowej zostajÈ zakwestionowane trwajÈcym od 2008 r. kryzysem spoïeczno-gospodarczym. Kryzys ten, nabierajÈcy cech strukturalnych, równieĝ w Polsce, zostaï wywoïany w wielu rozwiniÚtych pañstwach gospodarki rynkowej bezpoĂrednio i w znacznym stopniu bïÚdami polegajÈcymi na odchodzeniu od budownic-twa spoïecznego w stronÚ promowania prywatnej wïasnoĂci nieruchomoĂci

mieszkanio-wych i rezydualnych akcji budownictwa socjalnego. Likwidacji KFM w 2009 r., przynoszÈcej doraěne oszczÚdnoĂci budĝetowe, nie towarzyszy powoïanie równowaĝnej instytucji finanso-wego wsparcia lokatorskiego budownictwa spoïecznego. Likwidacja KFM jest symbolem niepewnej przyszïoĂci caïego mieszkalnictwa spoïecznego podczas szerszych zagroĝeñ jego statusu i rozwoju w okresie Ăwiatowego kryzysu finansowo-ekonomicznego nieomijajÈcego Polski (Cesarski 2011a). Kryzys ten, odznaczajÈcy siÚ cechami strukturalnymi, ma w Polsce stosunkowo ïagodny przebieg, co jest zwiÈzane z nieporównanie gorzej wyksztaïconymi noelibralnymi finansowymi instytucjami, w tym kreujÈcymi kredyty typu subprime. Liczba gospodarstw domowych przypadajÈca na 100 mieszkañ zamieszkanych roĂnie w latach 1989–2002 z 111,7 do 114,6 i zwodniczo spada do 112,3 w 2011 r. (Cesarski 2015b). Sk ïa-dajÈ siÚ na to: starzenie siÚ spoïeczeñstwa, trend rosnÈcego migracyjnego ubytku ludnoĂci po przyjÚciu Polski do UE oraz mankamenty w jego wiarygodnej rejestracji w latach kryzysowych (Cesarski 2016a), a takĝe niedostateczny poziom spoïecznego budownictwa mieszkaniowego wymuszajÈcy wspóïzamieszkiwanie rodzin wielopokoleniowych i inne (Cesarski 2016b). Polityka mieszkaniowa w Polsce wnosi dodatkowe argumenty przema-wiajÈce za schyïkiem paradygmatu rynkowego wzrostu ekonomicznego w aspekcie moĝ-liwoĂci rozwoju spoïecznego mieszkalnictwa.

Zako

ñczenie i wnioski

Polityka mieszkaniowa ma liczne zwiÈzki z politykÈ spoïecznÈ (Supiñska 2005). WyodrÚb-niany instytucjonalno-redystrybucyjny model polityki spoïecznej, oparty na odpowiedzial-noĂci pañstwa za wystÚpowanie i rozwiÈzywanie kwestii spoïecznych (KsiÚĝopolski 2013), jest najbliĝszy spoïecznej polityce mieszkaniowej. Jego mieszkaniowym odpowiednikiem jest model socjaldemokratyczny, w którym pañstwo ogranicza bezpoĂrednio wpïyw rynku na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych (KsiÚĝopolski 1999). Umoĝliwia to odchodzenie od tradycyjnej socjalnej pomocy mieszkaniowej, ze wzglÚdu na jej pïytkÈ spoïecznÈ treĂÊ, takĝe w rozwiniÚtych gospodarkach rynkowych (Cesarski 2014).

ZachodzÈce od lat 70. przemiany polityki mieszkaniowej we Francji oraz kierunek rozwoju tej polityki w Polsce po 1989 r. uwydatniajÈ coraz bardziej zaniedbywanÈ pod-stawowÈ rolÚ pañstwa i sektora publicznego w jej prowadzeniu w wymiarze spoïecznym. Czy owe przemiany nie mówiÈ aby o istnieniu nieprzekraczalnych barier prowadzenia spoïecznej polityki mieszkaniowej, które rosnÈ wraz z neoliberalnÈ ekspansjÈ rynkowego paradygmatu wzrostu? Dzisiejszy schyïek tego paradygmatu przemawia za celowoĂciÈ przewartoĂciowania roli spoïecznego mieszkalnictwa z perspektywy koniecznych prze-ksztaïceñ rozwoju cywilizacyjnego przez wydatniejszÈ realizacjÚ koncepcji trwaïego roz-woju o nachyleniu promieszkaniowym, stanowiÈcym podstawÚ równowaĝenia przestrzeni zamieszkanej (Cesarski 2012). Nachyleniu zyskujÈcym oddolne spoïeczne poparcie (Hol-lowey 2007; Harvey 2012; Cesarski 2015a). Sprawdza siÚ wiÚc tu filozoficzna maksyma zalecajÈca krytykÚ zastanego stanu spoïecznego przez niedopuszczanie do zagubienia siÚ ludzi w aktualnych ideach i sposobach postÚpowania (Horkheimer 1987).

Bibliografia

Andrews, D. (2010). Real house prices in OECD countries: the role of demand shocks and structural and policy factors. OECD, Economics Department, Working Paper, 831, s. 2–32.

Andrzejewski, A. (1987). Polityka mieszkaniowa. Warszawa: Polskie Wydawnictwo Eko-nomiczne.

Auty, R.M., Brown, K. (1997). An overview to approaches to sustainable development. W: R.M. Auty, K. Brown (red.), Approaches to sustainable development. London: Routledge, s. 3–20.

Balchin, P.N., Isaac, D., Chen, J. (2000). Urban economics. A global perspectives. London: Macmillan Press, New York: Palgrave.

Castells, M. (1982). Kwestia miejska. Warszawa: Pañstwowe Wydawnictwo Naukowe. Cesarski M. (1993). Prywatyzacja mieszkañ w Zjednoczonym Królestwie. Sprawy

Miesz-kaniowe, nr 1, s. 82–88.

Cesarski, M. (2004). Mieszkania czynszowe w spoïeczeñstwach XIX i XX w. — Polska, Europa Zachodnia, Stany Zjednoczone. W: J. Osiñski (red.), Europa w gospodarce,

polityce i kulturze Ăwiatowej. MiÚdzy dziedzictwem i przyszïoĂciÈ. Warszawa: Oficyna

Wydawnicza SGH, s. 67–82.

Cesarski, M. (2009a). Mieszkalnictwo spoïeczne a kryzysy gospodarcze XX i XXI w. W: J. Osiñski (red.), Wymiary kryzysu — przyczyny, przejawy, prognozy i Ărodki zaradcze. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH, s. 277–296.

Cesarski, M. (2009b). Mieszkalnictwo spoïeczne w pañstwach i perspektywie UE. Retro-spekcja i wyzwania. Problemy Rozwoju Miast, nr 1–2, s. 39–50.

Cesarski, M. (2009c). Spoïeczne mieszkalnictwo w krajach Europy Zachodniej. Czïowiek

i ¥rodowisko, nr 1–4, s. 67–82.

Cesarski, M. (2010). Z problematyki mieszkaniowo-osadniczych atutów i sïaboĂci wspóï-czesnej cywilizacji zachodniej. W: J. Osiñski (red.), Wspóïczesna cywilizacja zachodu

— atuty i sïaboĂci. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH, s. 341–355.

Cesarski, M. (2011a). Budĝet a mieszkalnictwo i budownictwo spoïeczne w Polsce. Trans-formacja i perspektywy. Problemy Polityki Spoïecznej. Studia i Dyskusje, nr 15, s. 29–51.

Cesarski, M. (2011b). Ewolucja zachodniej spoïecznej polityki mieszkaniowej na przykïa-dzie Francji. Problemy Rozwoju Miast, nr 1–2, s. 29–40.

Cesarski, M. (2012). Od funkcjonalnego mieszkania ku zrównowaĝonej przestrzeni zamieszkiwania — rola infrastruktury osadniczej. Studia i Prace KES, nr 2 (10), s.b125–149.

Cesarski, M. (2013a). Kryzys istoty kapitalizmu. Biuletyn Komitetu Prognoz „Polska 2000

Plus” przy Prezydium PAN, PRZYSZ’O¥m: ¥wiat — Europa — Polska nr 2(28), s.b22–33.

Cesarski, M. (2013b). Powojenna polityka mieszkaniowa w Europie Zachodniej — sektor publiczny a paradygmat wzrostu ekonomicznego. W: J. Osiñski (red.), Kryzys,

niepew-noĂÊ i niestabilniepew-noĂÊ we wspóïczesnej Europie. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH,

s.b255–267.

Cesarski, M. (2014). Publiczna socjalna pomoc mieszkaniowa — losy, rozwiÈzania i treĂÊ.

Studia i Prace KES, nr 1, s. 115–134.

Cesarski, M. (2015a). Fikcje rynku mieszkaniowego a prawo do miasta. W: J. Osiñski (red.), Wspóïczesny matrix? Fikcja w ĝyciu gospodarczym, politycznym i spoïecznym.

War-szawa: Oficyna Wydawnicza SGH, s. 261–277.

Cesarski, M. (2015b). Sytuacja i polityka mieszkaniowa w Polsce — miejsce sektora publicznego w latach 2002–2011. Studia i Prace KES, nr 2, s. 205–227.

Cesarski, M. (2016a). SprawiedliwoĂÊ spoïeczna migracji osiedleñczych w kapitalizmie. W: J. Osiñski (red.), Kapitalizm a sprawiedliwoĂÊ spoïeczna. Warszawa: Oficyna Wydaw-nicza SGH, s. 121–140.

Cesarski, M. (2016b). Sytuacja mieszkaniowa w Polsce lat 2002–2014 — Ăwiatowy kryzys, niewiadome i szanse zamieszkiwania. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH.

Dieleman, F.M. (2002). Social rented housing. Valuable asset or unsustainable burden. W: M. Pacione (red.) The city. Critical in social sciences. London–New York: Routledge, s. 471–493.

Gustin, P., Dubois, C. (2001). Information and consultation in the field of social housing in France. W: Citizens as partners: information, consultation and public participation in

policy-making. Paris: OECD, s.191–205.

Harvey, D. (2012). Bunt miast. Prawo do miast i miejska rewolucja. Warszawa: Fundacja BÚc Zmiana.

Horkheimer, M. (1987). Spoïeczna funkcja filozofii. Wybór pism. Warszawa: Pañstwowy

Instytut Wydawniczy.

Hollowey, J. (2007). Change the word without taking power. W: A. Szylak & O. Ressler (red.), Alternative economics. Gdañsk: Wyspa Institute of Art/Progress Fundation, s.b172–175.

KsiÚĝopolski, M. (1999). Polityka spoïeczna, wybrane problemy porównañ

miÚdzynarodo-wych. Katowice: Wydawnictwo Naukowe „¥lÈsk”.

KsiÚĝopolski, M. (2013). Wspólnie czy osobno. Rozwaĝania o polityce spoïecznej. Warszawa: Dom Wydawniczy ELIPSA.

Lis, Z. (2012). Wahania cykliczne rynków mieszkaniowych. Aspekty teoretyczne i praktyczne. Toruñ: Wydawnictwo Adam Marszaïek.

Malpass, P. (2008). Histories of social housing: a comparative approach. W: K. Scanlon, Ch. Whitehead (red.), Social housing in Europe II. A review of policies and outcomes. London: LSE, s. 15–30.

Meadows, D. i inni (1973). Granice wzrostu. Warszawa: Pañstwowe Wydawnictwo Eko-nomiczne.

Mesarovic, M., Pestel, E. (1978). LudzkoĂÊ wbpunkcie zwrotnym. Warszawa: Pañstwowe

Norris, M., Domañski, H. (2009). Housing conditions, states, markets and households: AbPan-European analysis. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and

Prac-tice, nr 3, (11), s. 385–407.

Nowy ïad mieszkaniowy (1992). Sprawy Mieszkaniowe, nr 4, s. 5–58.

O’Sullivan, T., Gibb, K. (red.) (2003). Housing economics and public policy. Oxford: Blac-kwell.

Owsiak, S. (2011). Wpïyw kryzysu finansowego na wydatki publiczne. W: A. Aliñska, B. Pietrzak (red.), Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny. Warszawa: Wydawnictwo CeDeWu, s. 69–79.

Platje, J. (2009). Czy zrównowaĝony rozwój gospodarczy jest warunkiem wstÚpnym roz-woju zrównowaĝonego?. W: D. Kieïczewski (red.), Od koncepcji ekorozwoju do

ekono-mii zrównowaĝonego rozwoju. Biaïystok: Wydawnictwo WSE w Biaïymstoku, s. 131–143.

Schaefer, J.P. (2003). Financing social housing in France. Housing Finance International

Journal, nr 7, s. 3–8.

Siïy na zamiary. O „Zaïoĝeniach polityki mieszkaniowej pañstwa”, z prof. Adamem Andrzejewskim rozmawia Teresa Górnicka (1993). Polityka — Mieszkania, nr 3 (23). Sowell, T. (2009). The housing boom and bust. New York: Published by Basics Books. Sturmey, S.G. (1959). Income and economic welfare. London: Longmans.

Supiñska, J. (2005). Miejsce polityki mieszkaniowej w polityce spoïecznej; miejsce polityki spoïecznej w polityce mieszkaniowej. W: L. FrÈckiewicz (red.), PrzeszïoĂÊ i przyszïoĂÊ

polskiej polityki mieszkaniowej. Katowice: IPiSS — Wydawnictwo „¥lÈsk”, s. 9–17.

The lessons from the property boom (2011). The Economist, March 3.

Tinbergen, J. (red.) (1978). Nowy ïad miÚdzynarodowy. Warszawa: Pañstwowe

Wydawnic-two Naukowe.

Ward, B. (1983). Dom czïowieka, Warszawa: Pañstwowy Instytut Wydawniczy.

Zubrzycka-Czarnecka, A. (2009). Programy dziaïañ antykryzysowych we Francji. W: M.bKsiÚĝopolski, B. Rysz-Kowalczyk, C. ¿oïÚdowski (red.), Polityka spoïeczna w

kry-zysie. Warszawa: Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, s. 223–230.

Zubrzycka-Czarnecka, A. (2011a). Polityka mieszkaniowa we Francji na przeïomie XX i XXI wieku. Warszawa: Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR.

Zubrzycka-Czarnecka, A. (2011b). Problemy mieszkaniowe we Francji w Ăwietle raportu Fundacji Abbé Pierre’a z 2011 r. Polityka Spoïeczna, nr 10, s. 29–34.

Summary

Was the development of social housing in the postwar period of evolving market paradigm of economic growth satisfactory? The study examined the history of social housing in terms of its features, including the negligence of the housing policy in countries of Western Europe till the 70s, the apogee of the welfare state and a generally wrong direction of the policy, since the 80s subordinated to economic neoliberalism. The then housing policy was an important factor causing the violent explosion and deepening of world capitalism

structural crisis since 2008. Moreover, social housing was largely reduced to residential social assistance stigmatizing the least affluent social groups, even in developed market economies with large tradition in this area, for example in France. This has been evident also in Poland after 1989, which offers additional arguments proving the decline of the market paradigm of economic growth. This makes it appropriate to reevaluate the role of social housing from the perspective how to better realize the concept of sustainable development.

Key words: housing policy, market, sustainable development

Cytowanie

Maciej Cesarski (2017), Spoïeczna polityka mieszkaniowa w Europie — czy moĝliwa wbrynkowym paradygmacie wzrostu?, „Problemy Polityki Spoïecznej. Studia

ibDysku-sje” nrb36(1), s. 95–106. DostÚpny w Internecie na www.problemypolitykispolecznej.pl [dostÚp: dzieñ, miesiÈc, rok]