A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA IUR1DICA 8, 1982
Lila Mackiewicz-Golnik
PODSTAW Y FIN ANSOW ANIA UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH
I. EW O LUC JA PROCESU FINA N SO W A N IA UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W POLSCE
Rozpatrując proces w ykształcenia się i rozwoju podstaw finansow a-nia ubezpieczeń społecznych w Polsce czynimy to zwykle oddzielnie dla okresów międzywojennej i powojennej ekonomiki. Odmienność stosunków społeczno-ekonomicznych bowiem decyduje w tym wzglę-dzie o zasadniczych różnicach w funkcjonowaniu finansów ubezpie-czeń społecznych obu okresów. Z perspektyw y lat można stwierdzić, że ubezpieczenie społeczne jest instytucją społeczną, dla której charakte-rystyczny jest stały rozwój, poszukiwanie nowych rozwiązań, prawnych, organizacyjnych i finansowych, stosow nie do warunków spo -łeczno-ekonomicznych.
Dla okresu międzyw ojennego punktem w yjścia rozw oju były w Pol-sce system y ubezpieczeń społecznych dziedziczone po zaborach, stop-niowo ujednolicane i modyfikowane. W wyniku kolejnych zmian (w szczególności ustaw y scaleniow ej z 1933 r.) rozwiązania w zakre-sie finansow ania ubezpieczeń społecznych okresu m iędzywojennego można scharakteryzow ać następująco:
1. Polski system ubezpieczeń społecznych obejmow ał przed wojną ryzyko choroby i macierzyństwa, starości, inwalidztwa (wypadkowości) i niektórych chorób zawodowych, śmierci żywiciela rodziny. Środki na pokrycie świadczeń z tytułu ryzyk objętych ubezpieczeniem gro-madzone były za pośrednictwem składek, wnoszonych po części przez pracowników i pracodawców, a proporcje rozłożenia między nimi cię-żaru zależały od rodzaju ubezpieczenia. Każdy rodzaj zdarzenia loso-wego objęty był osobnym rodzajem ubezpieczenia. Dla każdego ro-dzaju ubezpieczenia istniała odrębna składka, przy czym praco wnik nie musiał podlegać wszystkim rodzajom ubezpieczenia. W ysokość Składki obciążającej pracownika zależna była od w ysokości jego
upo-sażenia. W ymiar składek i świadczeń odbywał się na podstaw ie fak-tycznych zarobków, przy czym obowiązyw ał górny pułap (norma) za-robków, stanow iący podstaw ę w ymiaru świadczeń. Kwoty nadwyżek przekraczające normy były wolne od składek, tym samym nie miały wpływu na w ysokość świadczeń. W ysokość składek określano w pro-centach. Pracodaw ca był płatnikiem składek oraz potrącał składkę z w ynagrodzenia pracow nika. Je śli nie dokonał potrącenia, w ówczas całą składkę płacił z własnych środków. W ysokość składek ilustruje tab. 1.
T a b e l a 1 W ysok ość sk ła dk i na ubezpieczenie społeczne w Polsce w 1938 r. w procencie
indyw idualnych zarobków pracow nik a“
Ubezpieczenie
Pracaw nicy um ysłow i Robotnicy
razem
w tym część pła-cona przez p
ra-cow nika
razem
w tym część pła-cona przez
pra-cow nika C horobow e 4,6 2,3 5,0 2,5 Em erytalne* 8,0 4,0 5,3 3,3 W ypadkowe^ 2,0 — 2,0 -Bezrobocie 2,0 1,0 2,0 0,5 16,6 7,3 14,3 6,3
a Bez dodatkowych sk ł.dek na ubezpieczenie górników, robotników sezonowych itp. b W zależności od w ysokości poborów pracownik płaci od 2,5 do 3,5% składki.
с Składka na ub ezpieczenie wypadkowe wynosiła przeciętnie 2%. Była ona zróżnicowana według stopnia bezpieczeństwa pracy w poszczególnych branżach i wynosiła faktycznie od 0,2 do 8 % zarobków.
2. Każdy rodzaj ubezpieczenia oparty był na odrębnych podsta-wach finansowych, tworząc odrębne fundusze1 odznaczające się sam o-w ystarczalnością finansoo-wą (autonomizm finansoo-wy). Środki pozosta-jące w gestii funduszów zabezpieczały realizację świadczeń w rozm ia-rze i na zasadach określonych obowiązującymi ustawami. W obrębie
1 W 1934 r. ZUS adm inistrow ał pięciom a funduszami. Były to: Fundusz Ubezpie-czenia Em erytalnego Robotników, Fundusz UbezpieUbezpie-czenia Em erytalnego Pracowników Umysłow ych, Fundusz Ubezpieczenia od W ypadków i Chorób Zawodow ych, Fundusz Ubezpieczenia na W ypadek Braku Pracy Pracow ników Um ysłow ych i O gólny Fun-dusz Ubezpieczenia na W ypadek C horoby i M acierzyństw a. Dla ubezpieczenia ro-botników na w ypad ek braku pracy funkcjonow a ły dwa fundusze: Fundusz Bezro-bocia (1924 r.) i Fundusz Pracy — połączone w 1934 r. w jeden fundusz — Fundusz Pracy, fun kcjonujący poza za sięgiem ZUS,
każdego rodzaju ubezpieczeń stosowano różne system y finansowania świadczeń:
— system repartycji rocznych wydatków — stosow any w ubezpie-czeniu chorobowym i na w ypadek braku pracy. Polegał on na ustale-niu składki w takiej w ysokości, która by pokryw ała bieżące wydatki i pozw alała na utworzenie pewnej rezerwy na éw entualne wahania wydatków;
— system kapitałow ego pokrycia przyznanych rent — stosowany w ubezpieczeniu od wypadków. Składkę w tym system ie ustalano w takiej w ysokości, aby pokrywała kapitałow ą w artość przyznanych rent w danym roku;
-— system kapitałow ego pokrycia przyszłych świadczeń -— stoso-wany w ubezpieczeniu em erytalnym pracowników umysłowych i ro-botników. System ten w ym agał ustalenia składki stałej, pokryw ającej nie tylko bieżące wydatki, lecz także tw orzącej rezerwy na pokrycie przyszłych świadczeń. Dzięki temu system ow i w obrębie ubezpiecze-nia em erytalnego gromadziły się duże kapitały, będące przedmiotem polityki i działalności lo kacyjnej, co zapewniało ubezpieczeniu dodat-kowe dochody na cele świadczeniowe.
3. Zarząd funduszami, kontrola ich stanu, okresowe sporządzanie bilansów ubezpieczeniowo-technicznych należały do Zakładu Ubezpie-czeń Społecznych (ZUS). Poza system em scalonym, obow iązującym na terenie całego kraju, działały system y dodatkowe, zawiadyw ane przez odrębne organy ubezpieczeniowe (np. Górnicza K asa Bracka lub
Spół-ka BracSpół-ka w Tarnowskich Górach). Miały one odmienne podstaw y prawne i finansowe, oparte o odrębną składkę, albo też były finansowane z budżetu państwa (np. świadczenia rentowe etatow ych pracow -ników i funkcjonariuszy państwowych) lub z funduszy em erytalnych
tworzących je instytucji (np. banki).
4. Jednolitą jednostką organizacyjną dla całego kraju był od 1934 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz ubezpieczalnie społeczne (po-wołane w m iejsce kas chorych). Zakład miał 5 oddziałów terenowych (w Poznaniu, Chorzowie, Krakowie, Lwowie i Łodzi)L obejm ujących po kilka województw. Załatw iały one spraw y związane z ubezpieczeniem emerytalnym i wypadkowym . Spraw y tyczące się ubezpieczenia cho-robowego załatwiało kilkadziesiąt ubezpieczalni społecznych, * obejm u-jących na ogół jed en lub kilka powiatów. Ubezpieczalnie udzielały nie tylko świadczeń leczniczych, lecz także przyznaw ały zasiłki choro-bowe i macierzyńskie, świadczenia na wypadek braku pracy dla pra-cowników umysłowych oraz przyjm ow ały i kom pletowały wnioski o renty. Każda ubezpieczalnia była w zasadzie autonomiczną
jednost-ką organizacyjną i finansową. Ubezpieczalnie .podlegały jednak nadzo-rowi i kontroli ZUS, który ustalał wytyczne dla ich działalności, orga- niczając tym samym ich autonomię. Każda z ubezpieczalni
zobowiąza-na była do przekazyw ania części swoich dochodów do Ogólnego Fun-duszu na W ypadek Choroby, na pokrycie nadzoru i wspólnych kosz-tów (np. koszty prow adzenia sanatoriów) oraz na tworzenie tzw. duszu wyrów nawczego. Fundusz ten, stanow iący sw ego rodzaju fun-dusz reasekuracji, służył do subw encjonowania przez ZUS ubezpieczalni, które nie mogły okresowo (np. na skutek epidemii lub wzrostu zacho-rowań) bądź trwale (np. ubezpieczalnie działające na terenach słabo uprzem ysłowionych) zrównoważyć swoich dochodów i wydatków.
5. W zakresie świadczeń ubezpieczeniowych obowiązyw ała zasada równowartości składek i świadczeń, co oznaczało, że sumy świadczeń i składek m usiały się równoważyć, zaś w ysokość każdego św iadcze-nia pozostaw ała w pewnej zależności w stosunku do ilości i w ysokości opłaconych składek.
Ewolucja ubezpieczeń społecznych okresu m iędzywojennego zmie-rzała do sprecyzow ania zasad finansowych i w ykształcenia takich form organizacyjnych funduszów ubezpieczeniowych, które zapewniałyby zrównoważoną gospodarkę finansową, gw arantującą z jednej strony w ypłacalność należnych świadczeń, z drugiej zaś zapew niającą możli-wość dostosow yw ania się do zmiennych warunków koniunktury eko-nomicznej, procesów demograficznych i innych czynników. Znacznym osiągnięciem tego okresu było podporządkowanie rozw oju ubezpieczeń społecznych idei ujednolicenia i scalenia organizacyjnego instytucji ubezpieczeniowych, odziedziczonych po państwach zaborczych. Dąże-nia te w dużym stopniu zostały osiągnięte.
W pierwszych latach Polski Ludowej cały w ysiłek skierow ano na reaktywowanie ubezpieczenia społecznego w ykształconego w okresie międzywojennym. Ubezpieczenia społeczne bowiem uznane zostały za spraw ę o randze ogólnospołecznej. Stąd cały koszt ubezpieczenia jed -nostek przejęło na siebie państwo. Odpowiednio do potrzeb powołano ubezpieczenie chorobowe i m acierzyńskie, emerytalne, od wypadków i chorób zawodowych. Reaktywowany ZUS scalił poszczególne działy ubezpieczeń pod względem organizacyjnym i stanu materialnego. Ubez-pieczenie na wypadek bezrobocia zostało zawieszone. W 1948 r. powołano natom iast nowy dział: ubezpieczenie rodzinne.
-Finanse ubezpieczeń tego okresu były kontynuacją system u przed-wojennego, z w yjątkiem tego, że składką obciążono w całości pra-codawców.
Z czasem system ten przestał odpow iadać nowym warunkom. Po-jaw iła się potrzeba scalenia funduszów ubezpieczeniowych i pow iąza-nia ich z systemem finansowym państw a. Proces scalaiąza-nia funduszów i likw idacji odrębności finansowej poszczególnych rodzajów ubezpie-czeń dokonał się u progu planu 6-letniego, okresu silnej industrializa-cji kraju, dla którego charakterystyczne było scalenie funduszów pu-blicznych w ogóle, co znalazło wyraz w kom pleksowej reformie budże-towej (1951 r.).
Z dniem 1 I 1951 r. fundusze ubezpieczeń społecznych zostały zin-tegrowane z system em budżetowym państwa pełnymi sumami docho-dów (głównie składek) i wydatków (świadczeń), bez zachowania zależności między stroną dochodową i w ydatkow ą. Składki stały się je d -nym z rodzajów dochodów budżetowych, a w ydatki na świadczenia przestały być determinowane w ysokością dochodów ze składek. Ewen-tualne nadwyżki dochodów ze składek nad wydatkam i miały stanowić dochód budżetu, zaś św iadczenia w pełnej w ysokości miał pokryw ać budżet. „Było to równoznaczne z przekreśleniem uwarunkowań stano-wiących niezbędny element w szelkiej odrębności (autonomii) finanso-wej ubezpieczeń"2.
Stopniowo uproszczono system wymiaru i poboru składek. W la -tach 1949 i 1950 w m iejsce odrębnych składek na każdy rodzaj pieczenia wprowadzono składkę jednolitą na w szystkie rodzaje ubez-pieczenia. W 1952 r. dokonano dalszego uproszczenia wym iaru skła-dek. Zaprzestano obliczać składkę od indywidualnych w ynagrodzeń poszczególnych pracowników i przyjęto zasadę naliczania jej od funduszu płac, przy czym w ysokość składki została zróżnicowana jed y -nie w zależności od form w łasności (wobec uspołecznionych zakładów ustalono składkę 15,5%; wobec pryw atnego sektora 30% od faktycz-nie w ypłaconych zarobków, bez prawa potrącania jakiejkolw iek częś-ci składki od zarobku pracownika; • za uczniów odbyw ających naukę rzem iosła obciążono pracodaw ców składką 15,5%, za innych pracow -ników zatrudnionych w rzemiośle składka wynosiła 22% i 27%).
Inkaso składki oraz kontrolę prawidłowości naliczania i termino- . wości ich przekazu na rachunek budżetu przekazano instytucjom ban-kowym kontrolującym gospodarkę funduszem płac poszczególnych za-kładów pracy3. Co do tak uproszczonego system u składek wysunięto
a W. S z u b e r t , Z arys praw a pracy, W arszaw a 1976, s. 319.
3 Por. Z. R a d z i m o w s k i , Sk ła d k a na ubezpieczenie społeczne i je ] przem ia-ny w Polsce Ludow ej, ,,Przegląd Ubezpieczeń Społeczia-nych" 1954, nr 11, s. 305.
z czasem postulat zniesienia ich w ogóle, a w szczególności od jedno-stek budżetowych4.
W łączenie funduszów ubezpieczeniowych do system u budżetowego wynikało z założenia, że autonomia finansowa ubezpieczeń nie jest możliwa do pogodzenia z zasadam i integralnej gospodarki planowej państwa. W arto przypom nieć, że teza ta miała swoich oponentów5.
W łączenie funduszów ubezpieczeniowych do system u budżetowego wywołało burzliwą dyskusję, a w publicystyce odnotowane zostały poglądy o zanikaniu ubezpieczenia społecznego w warunkach Polski i przeradzaniu się go w zabezpieczenie społeczne. W edług niektórych opinii także fundusz ubezpieczeniowy przestał istnieć«, a składka,
któ-rej w ysokość nie jest kalkulowana na zasadach ubezpieczeniowych (tz:n. odpowiednio do szacow anej wysokości szkód), traci rację bytu. Je śli jednak składka utrzymuje się, to raczej tylko siłą tradycji, bez istotnych ekonomicznych przesłanek7. Poglądy te nie spotkały się z całkowitą aprobatą8. W polemice nie pominięto także kwestii likwi-dacji autonomizmu finansowego ubezpieczeń społecznych.
Tendencja centralizacji i koncentracji finansów ubezpieczeń nie utrzymała się w późniejszym okresie. ,,Roztopienie się " funduszów ubezpieczeniowych w ogólnych dochodach budżetowych spotkało się z krytyką, w skazującą na potrzebę stworzenia takich form organizacji środków, które sprzyjałyby „bardziej planowemu gospodarowaniu ty-mi funduszaty-mi przy uwzględnieniu prognoz rozwoju społeczno-gospo-darczego i trendów dem ograficznych"9. Koncepcje te z czasem zna-lazły wyraz w zmienionym ustaw odaw stw ie, zapoczątkow ującym pro-ces dezintegracji funduszu ubezpieczeniowego.
4 Zob. S. В o 11 a n d, O niektórych problem atycznych elem entach naszego sy ste -mu iinąnsow ego, „Finanse" 1957, nr 1, s. 3— 15 oraz L. A d a m , O niektórych pro-blem atycznych elem entach naszego system u finansow ego, „Finan se” 1957, nr 3, s. 36— 49.
5 Zob. Z. R a d z i m o w s k i , S. P a w l i k , O przyw rócenie sam odzielności finan-so w ej ubezpieczeniom społecznym „Przeglą d Ubezpieczeń Społecznych" 1957, nr 4.
6 P ojęcie funduszu ubezpieczeniow ego zosta ło odmiennie sform ułow ane w arty-kule L. M a c k i e w i c z - G o l n i k , Zróżnicow ane czy jednolite form y orga nizacyjne funduszu ubezpieczeniow ego? „P ra ca i Z abezpieczenie Społeczne" 1977, s. 22— 24 i n.
7 Zob. Z. F e d o r o w i c z , Finanse w gospo da rce socja listycznej, W arszaw a 1966, s. 499—500.
* Zob. J. C h e c h l i ń s k i , O tak zw anym zanikaniu ubezpieczeń społecznych, „P rzegląd Ubezpieczeń Społecznych" 1957, nr 8/9, s. 231, L. M a c k i e w i c z G o l -n i k, Fu-n kcje fu-nduszu ubezpiecze-nia społecz-nego, W arszaw a 1969, s. 29__35; E. M o d l i ń s k i , Podstaw ow e zaga dnienia praw ne ubezpieczeń społecznych, W ar-szaw a 1968, s. 83, 87 i in.
W wyniku potrzeby rozciągnięcia ubezpieczenia społecznego na inne — poza pracow niczą — grupy ludności pojaw iły się: w 1965 r. wydzielony FUSRz10, a w rok później FLJSNGL.11, na rzecz których ustalona została odrębna składka wnoszona przez sam ych zaintereso-wanych (ubezpieczonych). Można domniemywać, że odrębnie ustalona składka na r*zecz wymienionych funduszy miała zagw arantow ać sam o-w ystarczalność o-w zakresie pokryo-w ania śo-wiadczeń i innych o-wydatkóo-w m anipulacyjnych.
Proces dezintegracji pogłębił się jeszcze bardziej, gdy w roku 1968 powołano Fundusz Em erytalny12 (FE), na rzecz którego budżet zrzekł się części składki wnoszonej przez zakłady pracy (w w ysokości 8,5%), a ponadto wprowadzono 3-procentową składkę pracowniczą, która w późniejszym czasie, wraz z przejściem na system wynagrodzeń net-, to, zaniknęła13. W tym czasie wobec uspołecznionych zakładów pracy podwyższono składkę z 15,5 do 20% zarobków (i z 10 do 14% w sto-sunku do państw owych gospodarstw rolnych, przeznaczając dodatko-wo 4% podstawy wymiaru na rzecz Funduszu Em erytalnego14. Dodat-kowym dochodem FE m ogą być odsetki uzyskiwane od nadwyżek funduszu lokowanych w budżecie bądź w instytucjach banko-wych15.
FE w zasadzie służy do finansowania rent i em erytur z tzw. pow-szechnego zaopatrzenia em erytalnego (p.z.e.). Dodatkowo finansuje on także świadczenia typu zaopatrzenia emerytalno-rentowego18, na po-krycie których służy dotacja na rzecz funduszu udzielana z budżetu państw a17. Jak o wyodrębniony fundusz budżetowy (tzw. pozabudżeto-wy lub parabudżetow y) o charakterze celopozabudżeto-wym, unormowany prawem
10 Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rzemieślników.
11 Fundusz Ubezpieczenia Społecznego N iektórych Grup Ludności. 1! U staw a z 23 I 1968 r. o Funduszu Emerytalnym , DzU nr 3, poz. 7.
13 Sk ła d k a pracow nicza (od 0,5 do 3%) de iacto nie ob cią żyła pracow ników , gdy ż 3-procentow ej sk ła dce tow arzyszyła rów nocześnie w tym zak resie red uk cja po-datku od w ynagrodzeń, co równało- się przeznaczeniu części dotychczasow ego do-chodu podatkow ego na rzecz budżetu. Przechodzenie w ostatnich latach z system u w ynagrodzeń brutto na system netto przy jed noczesnej lik w id acji podatku od w y-nagrodzeń, w yelim inow ało niem al całkow icie w ystępow anie sk ładk i pracow niczej.
14 R ozporządzenie R ady M inistrów z 6 X 1972 r. w spraw ie w ysok ości sk ła dek na ubezpieczenie społeczne, DzU nr 44, poz. 277.
15 U staw a z 23 I 1968 r. o Funduszu Em erytalnym , DzU nr 3, poz. 7.
18 Em erytury i renty dla zaw odow ych żołnierzy, inw alidów w ojskow ych i w ojen-nych, funk cjonariuszy MO i straży w ięziennej.
17 P ełniejszą ch ara ktery styk ę praw no-ekonomiczną tego funduszu zaw iera artykuł L. M a c k i e w i c z G o l n i k , Funkcjonow anie Funduszu Em erytalnego w sy ste
budżetowym18, RE wchodzi do budżetu (część 9) jedynie w formie „pla-nu finansow ego". Tym sposobem FE w znaczeniu pla„pla-nu jest corocz-nie uchwalany przez Sejm i podlega jego kontroli, łączcorocz-nie z budżetem państwa.
W yodrębnienie FE z budżetu państwa dało ponowną okazję po-wrotu do wcześniej zapoczątkowanej polemiki na temat autonomizmu finansowego ubezpieczeń. Podczas gd.y jedni kw estionują istnienie autonomii finansow ej, inni dostrzegają ją, tyle że w zmienionej for-mie19. N iemożliwość urzeczywistnienia autonomii upatrywana jest w skali środków przeznaczanych na ten cel, a ponadto w tym, że ,,gw arancję wypłaty [...] świadczeń oraz niezbędnego ich wzrostu sta- -nowią [...] nie tyle odrębnie gromadzone i ewidencjonowane fundu-sze, co zobowiązanie przyjęte przez państwo w drodze ustawow ej re-gulacji świadczeń ubezpieczeniowych oraz rozwój kierow anej przez nie gospodarki narodow ej"20.
Dalsze zmiany w zakresie gospodarki funduszowej ubezpieczeń spo-łecznych wyraziły się w połączeniu w 1977 r. z Funduszem Em erytal-nym dwóch wcześniej wyodrębnionych funduszów (o małym zresztą znaczeniu, gdy chodzi o udział w finansowaniu całości świadczeń): FUSRz i FUSNGL21 oraz powołaniu od 1 I 1978 r. nowego, odrębnego Funduszu Emerytalnego Rolników (FER)22, z którego m ają być pokry-wane w szystkie św iadczenia dla rolników indywidualnie gospodarują-cych, objętych ubezpieczeniem społecznym. Ustaw'a z dnia 27 X 1977 r. rozszerzyła dotychczasowe uprawnienia emerytalne rolników oraz przyznała rolnikom nowe świadczenia (zasiłki chorobowe w przypadku choroby zawodowej lub wypadku przy pracy, odszkodow ania w ypad-kowe oraz zasiłki porodowe i zasiłki na dzieci kalekie).
FER tworzony jest ze składek wnoszonych przez rolników oraz
" Z arządzenie m inistra finansów z 1 II 1972 r. w spraw ie funduszów celow ych (MP nr 10, poz. 74), w ydane na p od staw ie usta w y z 25 XI 1970 r. (DzU nr 29, poz. 244).
ie P rzeciw staw ne p oglą dy w tej kw estii zob. m. in.: E. M o d l i ń s k i , Ubez-pieczenie społeczne czy ja k a ś now oczesna iorm a lilanłropii, „N ow e P ra w o "’ 1973, nr 4, s. 539, 542; W. S z u b e r t , O ch ara kterze praw nym ubezpieczenia społecz-nego, „P raca i Z abezpieczenie Społeczne" 1972, nr 3, s. 6.
*° S z u b e r t , Z arys praw a pracy, s. 320—321.
21 R ozporządzenie R ady M inistrów z 10 II 1977 r. w spraw ie finansow ania ubez-pieczenia społecznego rzem ieślników 1 niektórych innych grup ludności, DzU nr 5, poz. 21.
88 U staw a z 27 X 1977 r. o zaopatrzeniu em erytalnym oraz< innych św iad cze-niach dla rolników i ich rodzin, DzU nr 32, poz. 140.
z dotacji budżetu państw a23. Składka na fundusz wynosi 8,5% przy-chodu szacunkowego (stanow iącego podstawą wym iaru podatku grun-towego) i 5% szacunkowego dochodu działów specjalnych, nie mniej jednak niż 600 zł i nie w ięcej niż 24 tys. zł rocznie24. Główny ciężar sfinansowania ubezpieczenia rolników indywidualnych w początkowym okresie przejm uje państwo. Krótki okres funkcjonowania FER nie poz-wala jeszcze na szczegółow ą jego ocenę, jednak w późniejszym okre-sie fundusz ten będzie z pew nością wym agał bardziej właściw ej kal-kulacji składki oraz operow ania rezerwami.
Obok dwóch funduszów (FE i FER) o zasadniczej wadze w zakre-sie realizacji świadczeń w ogóle — w finansowaniu świadczeń biorą udział uspołecznione przedsiębiorstw a i budżet państwa. Uspołecznio-ne zakłady pracy — prócz wnoszenia składki ubezpieczeniowej na
rzecz budżetu i FE — finansują: •
1) dodatki wyrównawcze do wynagrodzenia (w przypadkach okre-ślonych w kodeksie pracy);
2) świadczenia wyrównawcze powypadkowe; \
3) do 1 I 1976 r. — zwrot ZUS-owi wydatków świadczonych na w y-padki przy pracy25;
4) od 1 I 1976 r. zasiłki chorobowe (domowe i szpitalne) z fundu-szu płac( wypłacane pracownikom fizycznym i umysłowym w okresie trwania stosunku pracy2« (po ustaniu stosunku pracy zasiłki pokry-wane są ze środków budżetowych).
Spośród wymienionych zobowiązań finansowych przedsiębiorstw z tytułu ubezpieczenia społecznego najw ięcej kontrow ersji budzą re-guły finansowania zasiłków chorobowych. Ubezpieczenie chorobowe i macierzyńskie do 1976 r. — generalnie rzecz biorąc — finansowane biyło z limitowanych środków budżetowych wydatkow anych przez zakła-dy pracy, zaś ich przekroczenia pokryw ały zakłazakła-dy, zaliczając je w ciężar straty Mechanizm tak pojętego system u finansow ania zakła-dał, iż poprzez częściowe obciążenie zakładów pracy zostanię, ograni-czone zjaw isko na rastającej absencji chorobowej. J a k wiadomo, ocze-kiwania te zawiodły. Także i nowe zasady finansowania zasiłków chorobowych z funduszu płac nie zahamowały w zrostu absencji cho-robow ej. Dotychczasowe doświadczenia utwierdzają nas w przekona-niu, że system finansowy nie jest jedynym czynnikiem mogącym
ko-23 Art. 37 usta w y z 27 X 1977 r. ** Art. 24 usta w y z 27 X 1977 r.
s> U staw a z 23 I 1968 r. o św iadczeniach pieniężnych przysługują cy ch w razie w ypadków przy pracy, DzU nr 3, poz. 8, art. 18 i 19.
,c U sta w a z 23 X 1975 r. o zmianie ustaw y 01 św iadczeniach pieniężnych z ubez-pieczenia społecznego w razie choroby i m acierzyństw a, DzU nr 34, poz. 185.
rygować absencję chorobową, może natom iast w spom agać proces jej obniżania27.
N a skutek postępującego procesu dezintegracji funduszu ubezpie-czeniowego ostatecznie budżet finansuje świadczenia z tytułu ubez-pieczenia rodzinnego oraz częściow o z tytułu ubezubez-pieczenia chorobo-wego i m acierzyńskiego (w szczególności wobec osób nie pozo stają-cych w stosunku pracy), także zasiłki pogrzebowe po ubezpieczonych i członkach ich rodzin28. Świadczenia budżetowe pokrywane są za poś-rednictwem składki wnoszonej przez zakłady ptacy oraz inne podmio-ty finansowane z budżetu. Budżet państwa w zakresie finansowania ubezpieczeń społecznych stał się zatem niejako kom pensatorem w y-datków nie m ieszczących się w poprzednio omówionych strukturach bądź źródłem równoważenia niedoboru środków wyodrębnionych fun-duszy celowych. Graficzne ujęcie obow iązującego modelu finansow a-nia ubezpieczeń społecznych przedstaw ia schemat 1.
S c h e m a t 1 Struktura funduszu ubezpieczeń społecznych
(dane liczbow e w procentach)
Fundusz ubezpieczeń społecznych
Lata środ ki w yodrębnione zw iązane z innymi środkam iśrodki nie w yodrębnione
Fundusz Fundusz Em erytalny Em erytalny Rolników budżet państw a fundusz płac 1976 58,6 25,5 15,9 1978 62,2 21,9 15,9
Ja k wynika z obliczeń, w latach 1976— 1978 realizacja świadczeń ubezpieczeniowych dokonywała się za . pośrednictwem środków w y-odrębnionych w granicach 58—62% oraz ok. 38% przypadało na środki nie wyodrębnione, realizowane średnio w 22% przez budżet państwa i w ok. 16% przez zakłady pracy z funduszu płac.
Dokonana charakterystyka w skazuje na dwa etapy procesu finan-sow ania ubezpieczeń społecznych. Pierw szy okres, zapocżątkowany bezpośrednio po wyzwoleniu, wyróżnia, się procesem scalania
odręb-!7 Por. M a c k i e w i c z - G o l n i k , Z różnicow ane czy jednolite lor my organiza-cyjne..., s. 27—28.
nych funduszów ubezpieczeniowych, w ykształconych w okresie mię-dzywojennym i reaktywow anych w nowej rzeczyw istości. Proces inte-gracyjny został osiągnięty w 1951 r. przez włączenie scalonych fundu-szów do budżetu państwa, stabilizując tym samym gospodarkę finan-sową ubezpieczeń. Od roku 1965 rozpoczął się drugi etap, w którym pojaw iła się tendencja w kierunku dezintegracji funduszu ubezpiecze-niowego. W procesie tym uwidacznia się m alejąca rola budżetu wobec w zrastającego znaczenia parafunduszowych metod finansowych oraz środków zakładów pracy. Zmiany w yrażające się w zróżnicowaniu me-tod i form finansowych podważyły słuszność tezy o wyłączności bud-żetowej metody finansowania jako jedynie zasadnej w polskim ubez-pieczeniu społecznym. Ja k widać, najlepszym weryfikatorem prawd głoszonych jest praktyka.
W związku z aktualnym stanem form i metod finansowania ubez-pieczeń społecznych wyłania się problem: czy taka złożona konstrukcja jest w pełni uzasadniona — jakie argum enty przem aw iają za je -dnolitym (budżetowym) bądź zróżnicowanym modelem finansowania ubezpieczeń społecznych? Opowiedzenie się za jedną bądź drugą kon-cepcją wym aga analizy metod finansowych. W ydaje się, że istnieją argumenty za jednolitym i zróżnicowanym sposobem finansowania ubezpieczeń. W ybór jednej bądź drugiej koncepcji należałoby uzależ-nić od przewagi korzyści społecznych takiego czy innego rozwiązania.
II. OC ENA FORM FINA N SO W A N IA UBEZPIECZEŃ SPOŁEC ZN YCH W POLSCE
Zwolennicy budżetowego sposobu finansowania ubezpieczeń spo-łecznych reprezentują tradycyjny pogląd o wyłączności budżetu w fi-nansowaniu świadczeń. Można pójść dalej i uznać, że taki sposób finan-sow ania ma cechy prawidłowości, tzn. wyraża obiektywne uwarunko-wanie charakterystyczne dla gospodarki socjalistycznej. Zgodnie z tą tezą ubezpieczenie społeczne w socjalizm ie stanowi wyłączną domenę budżetowego sposobu finansowania. Zwolennicy metody budżetowej nie widzą potrzeby stosow ania innych, pozabudżetowych form finan-sow ania powszechnych świadczeń na rzecz ludności, także w dziedzi-nie ubezpieczenia społecznego. Można przyjąć, że tym samym opo-w iadają się za jednolitym sposobem finansoopo-wania ubezpieczeń. Po-twierdzeniem tej tezy byłyby przykłady państw socjalistycznych, w któ-rych ubezpieczenie społeczne jest finansowane wyłącznie przez budżet. Polska lat pięćdziesiątych była klasycznym tego przykładem. Je d -nakże w miarę upływu lat w polskich warunkach gospodarow ania roz-winęły się pozabudżetowe formy finansowania świadczeń
ubezpiecze-niowych. Są to w szczególności wyodrębnione fundusze celowe (FE i FER) oraz środki finansowe przedsiębiorstw (fundusz płac, rachunek rozliczeniowy).
W św ietle polskich doświadczeń teza o w yłączności budżetu w fi-nansow aniu ubezpieczeń społecznych w warunkach socjalistycznego sposobu gospodarow ania przestała być prawdziwa. Przykład ew olucji ubezpieczeń społecznych w Polsce jest dowodem, że w gospodarce socjalistycznej niekoniecznie trzeba fetyszyzow ać budżet, przypisując mu w yłączność i prym at w zakresie finansowania sfery nieprodukcyj-nej. Dowodem słuszności takiego poglądu je st także odchodzenie w ostatnich latach od budżetowego finansowania działalności socjalno- -kulturalnej na rzecz upowszechniania metod zapożyczonych z rozra-chunku gospodarczego przedsiębiorstw. Zauważam y więc tendencję do różnicowania się form finansowania niektórych dziedzin tzw. sfery nieprodukcyjnej. Sam a zatem praktyka dowodzi, że w warunkach so c-jalistycznego sposobu gospodarow ania istnieją alternatywne możliwoś-ci finansow ania świadczeń społecznych. W ybór natom iast jednej me-tody — np. jednolitej — bądź zróżnicowanych metod finansowania uzależnić by należało od preferowania zalet przypisywanych tej czy innej formie finansowej.
W socjalistycznej doktrynie finansów uznaje się, że budżetowa me-toda finansow ania ma określone zalety. N as interesują korzyści budże-towej metody finansowania ubezpieczeń społecznych. Upatryw ać je można w szczególności:
1) w społecznej rezerw acji środków zabezpieczających realność gw arancji państwa w zakresie realizacji świadczeń;
2) w tym, że finansowanie ubezpieczeń przez budżet zwiększa inte gralność zasobów publicznych, co ułatw ia planowanie finansowego po-krycia zadań państwa i operowanie rezerw ą finansową z tytułu pobo-ru składki ubezpieczeniowej nad wydatkam i świadczeń — odkąd ubez-pieczenie społeczne zostało włączone do budżetu;
3) w sp rz ęże ^ u ubezpieczeń społecznych z budżetem zapew niają-cym stosunkową taniość kum ulacji środków z punktu widzenia kosz-tów społecznych; z tytułu należnej składki przepływ ają bowiem stru-mienie pieniężne do budżetu przy równoczesnym przekazie innych obciążeń finansowych przedsiębiorstw.
Finansowanie świadczeń ubezpieczeniowych za pośrednictwem w y-odrębnionych parabudżetowych funduszy ma także sw oje uzasadnie-nie.
Generalnie rzecz biorąc, zadaniem funduszowej gospodarki budże-towej je st realizacja określonych zadań ekonomiczno-społecznych.
Z finansowego punktu widzenia charakterystyczne jest to, że dochody wyodrębnionych funduszy pochodzą najczęściej z kilku źródeł. N a j-częściej są nimi:
1) podatkowe i niepodatkowe dochody, z których budżet zrezy-gnował na rzecz określonego funduszu;
2) środki ś(wiadczone na zasadzie obligatoryjnej bądź dobrowolnej przez społeczeństw o lub inne podmioty gospodarujące;
3) dotacje budżetowe.
Dom inacja jednych źródeł nad innymi przesądza charakter tych funduszów, kw alifikując je do grupy funduszów państwowych, inne zaś do grupy funduszów społecznych.
Określone dochody zasilające fundusze trwale zabezpieczają środ-ki na finansowanie konkretnie ustalonych zadań, zaś nie w ykorzysta-ne w danym roku gospodarczym środki pieniężykorzysta-ne funduszu pozostają w dyspozycji tego funduszu, tworząc rezerwę do wykorzystania w póź-niejszych okresach.
Jedną z głównych cech gospodarki funduszowej jest bezpośrednie uzależnienie w ielkości wydatków od wielkości dochodów poszczegól-nych funduszów, co powoduje ich odrębność kasow ą i stwarza o k re ś-lone ram y dla tzw. autonomii finansowej. W warunkach gospodarki socjalistycznej rozumiemy ją jako sw oisty rodzaj sam odzielności finan-sow ej, w ym agającej makroekonom icznego bilanfinan-sow ania wydatków świadczeniowych z podażą rynkową dóbr i usług, na równi z innymi funduszami nabywczym i ludności (kreowanymi za pośrednictwem płac, premii i innych kategorii podziału).
-Przesłanki tworzenia funduszów celowych są złożone i na ogół sw oiste w odniesieniu do poszczególnych funduszów. W przypadku Funduszu Em erytalnego jedną z głównych przesłanek natury ekono-micznej była potrzeba stworzenia finansowego mechanizmu, który za-pewniałby korzystniejsze warunki do okresowych regulacji świadczeń emerytalno-rentowych. Służyć temu m iały na rastające z roku na rok rezerw y tego funduszu. Taka konstrukcja nie zakłada oczyw iście auto-nomicznej możliwości regulacji świadczeń emerytalnych, stwarza na-tom iast finansowe podstawy dla podwyżek. Mechanizm ten został po-nadto wzmocniony uprawnieniem Rady Ministrów do podwyższania ‘ świadczeń w drodze pozaustawowej.
Specyficzne warunki ekonomiczne i społeczno-demograficzne w nictwie polskim zadecydowały o konieczności objęcia ludności rol-niczej ubezpieczeniem społecznym. Jednakże biorąc pod uw agę m. in. dochody realne ludności rolniczej oraz stosunki społeczno-własnościo- we w polskim rolnictwie — nie spotykane zresztą w tej skali gdzie
indziej — wybór metody finansowania nie mógł być odwzorowaniem tradycyjnej techniki ubezpieczeniowej.
W ybór metod i zasad finansow ania ubezpieczeniowych świadczeń dla rolników został poprzedzony publiczną dyskusją, w której w ypo-wiadali się sami rolnicy. W iększość z nich była za objęciem ich pieczeniem. W yniknęła jednak kw estia, jak sfinansować koszt ubez-pieczenia. W śród zwolenników ubezpieczenia znalazła się niezbyt licz-na grupa rolników, którzy godzili się licz-na pokrycie pełnego kosztu ubez-pieczenia. Druga, najliczniejsza grupa rolników zadeklarow ała częścio-wy udział pokrycia wprowadzenia św iadczeń em erytalnych. Natom iast trzecia grupa odm awiała kategorycznie opłacania składek na ubezpie-czenie tłumacząc,- że i pracow nicy przedsiębiorstw i instytucji uspołecz-nionych nie opłacają składki20. W wyniku długotrwałych poszukiw ań najw łaściw szych rozwiązań, powszechnej konsultacji i wytrwałych prac specjalistów wprowadzono system ubezpieczeniowy rolników w iążący funkcję socjalną z produkcyjną. J e st to rozwiązanie zupełnie nowe.
Fundusz Emerytalny Rolników zwiększył rolę funduszów celowych. Mimo rosnącej przewagi funduszowego sposobu gromadzenia środków i redystrybucji świadczeń stosunkowo często spotykam y się z opinią negującą celow ość finansow ania ubezpieczeń społecznych /.a pośred-nictwem funduszów celowych. Oponenci funduszowej gospodarki są zdania, że nie środki FE i jego rezerwy decydują o wzroście wydatków na świadczenia, lecz decyzje centralne i możliwości równoważenia rynku. Naszym zdaniem taka argum entacja nie w yjaśnia w szystkiego. Prawdą jest natom iast, że decyzje centralne w ynikają z program u po-lityki społecznej, który musi uwzględniać z jednej strony aspiracje w zakresie rozwoju społecznego, z drugiej zaś rachunek ekonomiczny w zakresie podziału dochodu narodowego na część akumulowaną i spo-żywaną. W arto dodać, że wyodrębnienie części dochodu narodowego, a ściślej mówiąc, części funduszu spożycia na rzecz ubezpieczonych następuje za pośrednictwem składki ubezpieczeniowej, stanowiącej finansowe narzędzie podziału.
Rezerw y FE są wyrazem nie konsumowanej części dochodu naro-dowego. W skazują one na to, że albo nie umiemy liczyć i pozosta-w iając je niepozosta-w ykorzystane zmieniamy pozosta-w cześniejszą decyzję o podzia-le dochodu narodow ego na część spożyw aną i akumulowaną, albo do-konujem y celow ego odroczenia konsum pcji bieżącej na rzecz je j zwię-kszenia w przyszłym okresie. Taka świadoma decyzja w ym aga jednak
te Por. J. S t a ń c z y k , Św iadczenia lecznicze i em erytalne dla rolników , W ar-szaw a 1978, s. 194 i n.
planistycznego w sparcia, program ującego w planach społeczno-gospo-darczego rozwoju nie tylko przyrosty z tytułu zmian demograficznych, lecz także przyrosty funduszów nabywczych odbiorców świadczeń, bi-lansujące się z m asą towarów i usług na rynku. Świadom a rezygnacja z potencjalnej m ożliwości w ykorzystania rezerw FE na rzecz regulacji poziomu świadczeń bądź brak precyzji planistycznych i k oordynacyj-nych nie może przysłonić, naszym zdaniem, walorów funduszowej me-tody finansowania świadczeń em erytalnych, które określić można w kil-ku punktach:
1. Instytucja funduszowa stwarza możliwość grom adzenia dodatko-wych źródeł dochodów na cele ubezpieczeniowe (m. in. składki pra-cownicze, odsetki od lokat zwrotnych).
2. O ile rezerwy z tytułu ubezpieczeń społecznych w ystępujące w obrębie budżetu, posiad ające charakter definitywnego dochodu bud-żetowego, pom nażają nadwyżkę budżetową w ykorzystyw aną na różne cele, o tyle rezerw a Funduszu Em erytalnego służy wyłącznie na pod-wyżki świadczeń; autonomizm Funduszu Em erytalnego w warunkach racjonalnego sposobu gospodarow ania ma zatem to znaczenie, że rezer-wuje środki nie podlegające uszczupleniu przez wydatkowanie na inne cele społeczne i gospodarcze.
3. Rezerwy Funduszu Emerytalnego w postaci oprocentowanych lo-kat zwrotnych stw arzają korzystne warunki do okresowych regulacji świadczeń emerytalno-rentowych oraz ułatw iają pokrycie przyszłych, rosnących wydatków' na św iadczenia emerytalne w związku z proce-sem starzenia się ludności — poprzez w ykorzystanie narastających w czasie rezerw tego funduszu.
4. Rezerwy Funduszu Em erytalnego sta ją się źródłem kreacji kre-dytu w systemie bankowo-kredytowym bądź źródłem alimentacji sy s-temu budżetow ego; przyjęte rozwiązania w tym zakresie — jak się w ydaje — zapewniają integrację Funduszu Emerytalnego z system em finansowym państwa, bez naruszenia autonomicznego charakteru tego funduszu.
5. Instytucja funduszowa stw arza bardziej urealnione warunki planowania perspektywicznych reform świadczeń emerytalnych, stosow -nie do zmian kosztów utrzymania, relacji płac oraz wzrostu dochodu narodow ego30.
Przeciwstawienie metod budżetowego i funduszowego finansow a-nia ubezpieczeń społecznych w aktualnych warunkach ich funkcjono-wania skłania nas do przypisania większych zalet gospodarce w
bnionych funduszów, pod warunkiem zapewnienia im nie fikcyjnych, lecz autentycznych reguł funkcjonowania.
A kceptując funduszowy mechanizm finansowania świadczeń ubez-pieczeniowych równocześnie opowiadamy się za możliwością w ystę-powania zróżnicowanych form funduszu ubezpieczeniowego, zwłaszcza wtedy, gdy nowe form y zm ierzają do skutecznego uaktywnienia finan-sów ubezpieczeń społecznych poprzez wykorzystanie ich narzędzi do sterowania określonym i procesam i.
W yrazem takiej tendencji jest, naszym zdaniem, próba w ykorzy-stania finansów dla pom niejszenia bądź zahamowania nader niekorzy-stnego zjaw iska społecznego, mianowicie narastającej w czasie absen-cji chorobowej. Ma temu przeciwdziałać samofinansowanie zasiłków chorobowych przez zakłady pracy ze środków funduszu płac.
Nowe zasady finansowania zasiłków chorobowych nie przyniosły jednak oczekiwanych wyników. Utrzymywanie się nadal absencji choro-bowej na stosunkowo wysokim poziomie pozwala sądzić, że trafny wybór metody finansowania choroby musi być w sparty równoczes-nym działaniem innych komponentów polityki społecznej w tym za-kresie.
Obiektywna trudność oceny efektyw ności obecnego system u finan-sow ania zasiłków jest tym większa, że system ten niesie, naszym zda-niem, dodatkowo uboczne działanie.
Z ak ładając istnienie zróżnicowanej zachorow alności załóg pracow -niczych, a tym samym istnienie różnej absencji m iędzygałęziow cj oraz między zakładami o sfeminizowanej załodze a zakładami, w któ-rych dominuje m ęska załoga, można sądzić, że obow iązujący system finansow ania zasiłków chorobowych wywołuje zjawisko nierów nom ier-nego obciążenia funduszu płac, staw iając w gorszej sytuacji płacow ej te zakłady, w których z przyczyn obiektywnych załoga stosunkowo częściej korzysta ze zwolnień lekarskich. Tak pom yślana konstrukcja godzi w interes pracowników zdrowych, wydajnie pracujących, ogra-niczając bądź pozbaw iając ich perspektyw y podwyżek płac. Koniecz-ne bowiem opłacanie zastępstw wywołanych absencją chorobową może odbywać się kosztem niewykonania zamierzonych podwyżek płac, a w krańcowych przypadkach kosztem obniżenia zaplanowanej wypłaty premii z zysku dla pracowników kadry kierowniczej.
z. teoretycznego punktu widzenia pracownicze zasiłki chorobowe uznaje się niekiedy — obok płacy — za koszt społecznej reprodukcji siły roboczej, uwzględniany od strony rachunku ekonomicznego jako element kosztów własnych przedsiębiorstw produkcyjnych. Je śli tak — je st pytanie: czy nie powinniśmy odnosić tego składnika
bezpośred-nio w ciężar kosztów, z pominięciem go w funduszu płac. W ówczas zneutralizujemy negatyw ne oddziaływ anie choroby na poziom płac. W yeliminowanie zasiłków chorobowych z dyspozycyjnego funduszu płac jest tym bardziej zasadne, że w szystkie środki tego funduszu podlegają 20-procentowemu opodatkow aniu na rzecz budżetu. Tym sposobem świadczenia społeczne w postaci pracowniczych zasiłków chorobowych .są aktualnie treścią opódatkowania(I).
N aszym zdaniem, kw estia nierównego rozkładu obciążeń przedsię-biorstwa z tytułu ubezpieczenia społecznego wynika nie tylko z róż-nic zachorow alności załóg pracowróż-niczych, lecz także z przyjętego sposobu naliczania składki ubezpieczeniow ej.
Ja k wiadomo, uspołecznione zakłady pracy aktualnie obciążone są składką o jednolitej wysokości, naliczaną od osobow ego fundu-szu płac. Jednolity wymiar składki m a sw oje uzasadnienie w prostocie je j naliczania i egzekwowania. Są to względy kalkulacyjno-kontrolne. Sama zaś technika naliczania składki (w oparciu o fundusz płac) i od-noszenia jej w ciężar kosztów wywodzi się ze starej tradycji w ykształ-conej w kapitalistycznych warunkach gospodarow ania. Dla kapitalisty bowiem udział w opłacaniu składki stanowił element kosztu.
T ego typu technika wyodrębniania składki nie budziła zastrzeżeń w przeszłości, gdy w ydajność pracy oraz udział pracy żywej w two-rzeniu nowych wartości były stosunkowo rów re w poszczególnych przedsiębiorstw ach z uwagi na wyrównany poziom sił wytwórczych. W dobie rew olucji technicznej jest inaczej. Obok przedsiębiorstw o du-żym jeszcze udziale robocizny w kosztach pojaw iają się kolosy prze-mysłowe o zautomatyzowanych procesach pracy, obsługiw ane przez relatywnie nieliczną, lecz w ysoko kwalifikowaną załogę. Takie organi-zacje gospodarcze odznaczają się niskim udziałem robocizny i nie-współmiernie w ysoką w ydajnością pracy i akum ulatywnością. Je śli uwzględnimy dokonujące się zmiany wyw ołane postępem technicznym, nasuwa się pytanie: czy tradycyjna metoda naliczania składki ubez-pieczeniowej jest w łaściw a, czy nie powinno się dążyć do jej zmody-fikowania tak, aby jej wyznacznikiem uczynić zarówno fundusz płac, jak i poziom uzbrojenia technicznego? -Rzecz idzie o w ypracow anie bardziej precyzyjnego narzędzia podziału, uw zględniającego przyrost produktu czystego osiąganego dzięki postępowi technicznemu. Jedynie tą drogą — jak się w ydaje — można bilansow ać pokrycie w zrastają-cych społecznych kosztów ubezpieczenia i zapewnić zwłaszcza gene-racji w wieku poprodukcyjnym udział we w zroście dochodu narodo-wego.
metod finansowania ubezpieczeń społecznych daje podstaw ę do sfo r-mułowania niektórych wniosków:
1. W ybór metod finansowania ubezpieczeń społecznych nie jest obojętny z punktu widzenia realizacji celów polityki społeczno-ekono-micznej. Dobór form finansow ania powinien służyć tym celom, zapew-niając najskuteczniejszą w danych warunkach mobilizację środków.
2. Metody budżetowego sposobu finansowania ubezpieczeń społecz-nych nie można w aktualspołecz-nych warunkach społeczno-gospodarczych uznać za jedynie zasadną.
3. Istnieje szereg przesłanek przem aw iających za stosowaniem zróż-nicowanych form finansowania ubezpieczeń społecznych. W ynikają one z kilku przyczyn:
a) w yższości metody funduszow ej nad budżetową;
b) konieczności rezerwacji w budżecie środków na finansowanie świadczeń o charakterze zaopatrzeniowym i ewentualnej potrzeby rów-noważenia gospodarki funduszow ej;
c) konieczności urealniania rachunku kosztów jednostek sfery
pro-dukcyjnej. *
4) Istnieje potr.zeba doskonale»ia obecnie obow iązującego system u, w szczególności w zakresie:
a) sposobu finansowania zasiłków chorobowych;
b) w ykorzystania narastających rezerw dla urealnienia poziomu świadczeń;
c) koordynacji planowania finansowego ubezpieczeń społecznych i społeczno-gospodarczego rozwoju kraju;
d) doskonalenia techniki naliczania składki stosownie do wzrostu społecznych kosztów ubezpieczeń społecznych i wzrostu dochodu na-rodowego.
U niw ersytet Łódzki Instytut Ekonomiki Produkcji
