WALDEMAR WALCZAK∗
Organizacyjno-prawne aspekty partnerstwa
publiczno-prywatnego w Polsce
Aktualnie coraz czĊĞciej zaczyna siĊ dostrzegaü potrzebĊ zmian w zarzą-dzaniu publicznym i koniecznoĞü wypracowania nowych rozwiązaĔ oraz instrumentów, które umoĪliwią podmiotom publicznym bardziej skuteczne i efektywne realizowanie powierzonych ustawowych zadaĔ. Warto podkreĞliü, Īe sposób zarządzania organizacjami sektora paĔstwowego jest niezwykle waĪnym elementem, który ma istotny wpływ na całą gospodarkĊ, zwaĪywszy na fakt, Īe organy władzy publicznej posiadają uprawnienia decyzyjne dotyczące wydatkowania bardzo duĪych kwot pieniĊdzy. Szczególnego znaczenia nabiera interaktywny charakter powiązaĔ i komplementarnych przepływów kapitało-wych pomiĊdzy podmiotami publicznymi a sektorem przedsiĊbiorstw, jak równieĪ organizacji pozarządowych. NajwaĪniejszą misją administracji publicz-nej powinno byü podejmowanie działaĔ na rzecz dbania o dobro publiczne i realizowanie zadaĔ mających na celu interes społeczny.
W ostatnich latach daje siĊ wyraĨnie zaobserwowaü wzrastające zaintereso-wanie współdziałaniem podmiotów publicznych z sektorem prywatnym w wy-konywaniu szeregu zadaĔ o charakterze publicznym1, co wiąĪe siĊ z potrzebą
okreĞlenia regulacji prawnych wyznaczających ramy podejmowanej współpracy2.
W roku 2009 weszły w Īycie dwie waĪne ustawy, które regulują zasady realizacji inwestycji publiczno-prywatnych: ustawa o partnerstwie publiczno-
∗ Dr, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego.
1 K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne w Europie: cele, uwarunkowania, efekty,
CeDeWu, Warszawa 2010, s. 29–33.
2 K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne, przesłanki, moĪliwoĞci, bariery, CeDeWu,
Warszawa 2008, s. 85–91; K. Łyszyk, M. Domurat, Uregulowania prawne dotyczące PPP oraz
koncesji na roboty budowlane i usługi, [w:] Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 15–26; A. Gajewska-Jedwabny (red.), Partnerstwo publiczno-
-prywatne, C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 109–131.
-prywatnym oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi3.
Wprowadzo-ne rozwiązania prawWprowadzo-ne stały siĊ waĪnym impulsem sprawczym otwierającym szereg nowych moĪliwoĞci podejmowania współpracy pomiĊdzy organizacjami publicznymi i prywatnymi inwestorami. Dodatkowym argumentem, który przemawia na rzecz partnerstwa, jest rosnące zadłuĪenie jednostek samorządu terytorialnego, co rzutuje na ograniczone moĪliwoĞci pozyskiwania nowych kredytów na cele inwestycyjne.
Trzeba pamiĊtaü, Īe w przypadku realizacji inwestycji współfinansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w ramach programów operacyjnych na lata 2007–2013 równieĪ wymagany jest czĊĞciowy wkład własny oraz posiadanie naleĪytego zabezpieczenia finansowego dla planowanego projektu. To wszystko sprawia, Īe podmioty publiczne szukają alternatywnych metod i sposobów, aby pozyskaü zaangaĪowanie kapitałowe prywatnych inwestorów, którzy bĊdą skłonni partycypowaü w złoĪonych i kosztownych przedsiĊwziĊ-ciach.
Celem opracowania jest zaprezentowanie i omówienie organizacyjno-praw-nych aspektów partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, zwracając szcze-gólną uwagĊ zarówno na moĪliwe korzyĞci dziĊki takiej współpracy, jak równieĪ na potencjalne zagroĪenia i bariery wynikające z nieprecyzyjnych zapisów ustawowych. Przedmiotem analiz i rozwaĪaĔ zostały objĊte zagadnienia dotyczące obszarów zastosowania PPP (public-private partnership) i znaczenia takiej formy współpracy, a takĪe nakreĞlono oczekiwania ze strony prywatnych inwestorów oraz ewentualne ryzyko związane z nieprawidłowoĞciami przy wydatkowaniu Ğrodków publicznych.
1. Istota i podstawy prawne partnerstwa publiczno-prywatnego
M. Moszoro opisując istotĊ partnerstwa publiczno-prywatnego, wyraĪa opi-niĊ, Īe jest to „innowacyjne podejĞcie do organizacji przedsiĊbiorstw uĪyteczno-Ğci publicznej”4. Wydaje siĊ, Īe takie sformułowanie moĪe budziü pewnewątpliwoĞci, zwłaszcza, Īe nie do koĔca akcentuje cel oraz przesłanki, jakie są fundamentem oraz podstawą wspólnie podejmowanych działaĔ. Ogólnie rzecz ujmując, moĪna powiedzieü, Īe partnerstwo publiczno-prywatne jest formą współpracy przy realizacji okreĞlonych zadaĔ, podejmowanej na podstawie
3 Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r., nr 19,
poz. 100); Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (DzU z 2009 r., nr 19, poz. 101).
4 M. Moszoro, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze uĪytecznoĞci publicznej, Wolters
podpisanej umowy pomiĊdzy podmiotem publicznym i partnerem z sektora prywatnego, która jest oparta na zasadach i warunkach zgodnych z obowiązują-cymi przepisami okreĞlonymi w stosownej ustawie5. Umowa cywilnoprawna
zawarta pomiĊdzy stronami porozumienia jest najwaĪniejszym dokumentem prawnym regulującym wzajemne zobowiązania, kwestie finansowania wspólnie realizowanego przedsiĊwziĊcia, a takĪe okreĞlającym podział zadaĔ i obowiąz-ków, jak równieĪ podział przyszłych dochodów itp.
Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 2 ustawy, przedmiotem partnerstwa publiczno- -prywatnego jest wspólna realizacja przedsiĊwziĊcia oparta na podziale zadaĔ i ryzyka pomiĊdzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. NaleĪy podkreĞliü, Īe wprowadzone nowe regulacje prawne dają moĪliwoĞü stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego nie tylko do realizacji zadaĔ o charakterze publicznym, co stanowi istotną zmianĊ w stosunku do poprzedniej ustawy. Nowy zapis moĪna zinterpretowaü w ten sposób, Īe w rezultacie podjĊtych działaĔ obie strony mogą liczyü na okreĞlone korzyĞci wynikające ze wspólnego zaangaĪowa-nia w dane przedsiĊwziĊcie. MoĪna sądziü, Īe skłonnoĞü do podejmowazaangaĪowa-nia tego typu współpracy jest w znacznym stopniu zaleĪna od zachowania partnerskich relacji i równowaĪenia korzyĞci. Partnerstwo powinno opieraü siĊ na wnikliwym przeanalizowaniu dąĪeĔ i celów kaĪdej ze stron, aby wspólnie podejmowane działania były wzajemnie zgodne i uzupełniające siĊ. Równie waĪną kwestią powinno byü zagwarantowanie, Īe projekty realizowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego bĊdą ekonomicznie racjonalne oraz bĊdą generowały wymierne korzyĞci dla społeczeĔstwa. Trzeba bowiem zaznaczyü, Īe idea partnerstwa publiczno-prywatnego nie powinna byü wykorzystywana dla realizacji partykularnych interesów wybranej grupy prywatnych przedsiĊbiorców, którzy bĊdą głównymi beneficjentami finansowych korzyĞci. Przyjmując powyĪszą przesłankĊ, naleĪy uznaü, Īe partnerstwo publiczno-prywatne moĪe byü metodą współpracy w celu realizacji okreĞlonego przedsiĊwziĊcia ze sfery zadaĔ publicz-nych6 wówczas, gdy dziĊki tej współpracy moĪliwe jest zapewnienie sprawnego
i efektywnego wykonania zadania i jednoczeĞnie osiągniĊcie pozytywnych skutków z punktu widzenia interesu społecznego.
Uzyskane rezultaty i efekty powinny byü przewaĪające w stosunku do ko-rzyĞci, jakie byłyby moĪliwe dziĊki samodzielnej realizacji tego zadania lub przedsiĊwziĊcia przez powołany w tym celu podmiot publiczny. Udział w przedsiĊwziĊciu prywatnego inwestora powinien byü zatem racjonalnie uza-sadniony z punktu widzenia ekonomicznego, a takĪe gwarantowaü najwyĪszą jakoĞü wykonanych zadaĔ, np. ze wzglĊdu na posiadane unikalne zasoby,
5 Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r., nr 19,
poz. 100); zob. szerzej: M. Kania, P. Marquardt, Partnerstwo publiczno-prywatne. Komentarz do
ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku, Dom Organizatora, TNOiK, ToruĔ 2010.
6 Por. A. Cenkier, Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda wykonywania zadaĔ
umiejĊtnoĞci, kluczowe kompetencje. Warto dodaü, Īe przede wszystkim powinno siĊ przyjąü perspektywĊ osiągniĊcia wymiernych korzyĞci i generowa-nia wartoĞci w perspektywie strategicznej, a nie tylko patrzeü na iluzoryczne i pozorne oszczĊdnoĞci ekonomiczne. Jest to niezwykle waĪny problem, niestety, doĞü czĊsto lekcewaĪony przez władze, które postrzegają rzeczywistoĞü społeczno-gospodarczą poprzez pryzmat doraĨnych sukcesów propagandowych i politycznych.
Dla dalszych rozwaĪaĔ zasadne jest, aby przybliĪyü interpretacje najwaĪ-niejszych pojĊü, jakie są stosowane w ustawie o partnerstwie publiczno- -prywatnym, w celu wyjaĞnienia, kto moĪe byü stroną takiego porozumienia. Pod pojĊciem podmiot publiczny naleĪy rozumieü:
1) jednostkĊ sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o fi-nansach publicznych;
2) inną osobĊ prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeĪeli podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, pojedynczo lub wspólnie, bezpoĞrednio lub poĞrednio przez inny podmiot:
– finansują ją w ponad 50%,
– posiadają połowĊ udziałów albo akcji,
– sprawują nadzór nad organem zarządzającym,
– mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;
3) związki podmiotów wymienionych w pkt 1 i 2.
Podmiotem publicznym są organy administracji rządowej, jednostki samo-rządu terytorialnego oraz ich związki czy teĪ fundusze celowe. Warto dodaü, Īe publiczną stroną umowy o PPP mogą byü równieĪ takie instytucje jak paĔstwo-we szkoły wyĪsze, jednostki badawczo-rozwojopaĔstwo-we, Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, paĔstwowe lub samorządowe instytucje kultury, paĔstwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrĊbnych ustaw w celu wykonania zadaĔ publicznych.
Praktyka dowodzi, Īe projekty PPP najczĊĞciej są realizowane przez jed-nostki samorządu terytorialnego, głównie ze wzglĊdu na szeroki zakres zadaĔ tych jednostek, obejmujący m. in. infrastrukturĊ drogową, gospodarkĊ komunal-ną, słuĪbĊ zdrowia, ochronĊ Ğrodowiska itd. WaĪnym argumentem przemawiają-cym na korzyĞü takiej współpracy jest upatrywanie formuły PPP jako realnej szansy przeprowadzenia inwestycji przekraczających moĪliwoĞci budĪetowe lokalnych samorządów.
Drugą stroną umowy PPP jest partner prywatny, którym moĪe byü przed-siĊbiorca lub przedprzed-siĊbiorca zagraniczny7. Na gruncie obowiązujących w Polsce
przepisów pojĊcie przedsiĊbiorcy jako podmiotu prawa jest szeroko definiowane m. in. w kodeksie cywilnym, a takĪe w ustawie o swobodzie działalnoĞci gospodarczej.
Zgodnie z zapisami art. 431 kodeksu cywilnego przedsiĊbiorcą jest osoba
fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 33, § 1, prowadząca we własnym imieniu działalnoĞü gospodarczą lub zawodową8.
Według art. 4 ustawy o swobodzie działalnoĞci gospodarczej przedsiĊbiorcą jest osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebĊdąca osobą prawną, której odrĊbna ustawa przyznaje zdolnoĞü prawną – wykonująca we własnym imieniu działalnoĞü gospodarczą. Za przedsiĊbiorców uznaje siĊ takĪe wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalnoĞci gospodarczej, którą naleĪy interpretowaü jako działalnoĞü wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóĪ, a takĪe działalnoĞü zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.
PrzedsiĊbiorcą zagranicznym jest osoba zagraniczna wykonująca działal-noĞü gospodarczą za granicą (art. 5). Pod pojĊciem osoby zagranicznej naleĪy rozumieü9:
– osobĊ fizyczną nieposiadającą obywatelstwa polskiego, – osobĊ prawną z siedzibą za granicą,
– jednostkĊ organizacyjną niebĊdącą osobą prawną posiadającą zdolnoĞü prawną, z siedzibą za granicą.
Partnerstwo publiczno-prywatne odbywa siĊ poprzez wspólne zaangaĪowa-nie stron w realizacjĊ danego przedsiĊwziĊcia, które ustawodawca definiuje jako10:
– budowĊ lub remont obiektu budowlanego, – Ğwiadczenie usług,
– wykonanie dzieła, w szczególnoĞci wyposaĪenie składnika majątkowego w urządzenia podwyĪszające jego wartoĞü lub uĪytecznoĞü, lub
– inne Ğwiadczenie połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składni-kiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsiĊwziĊcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany.
Takie zapisy oznaczają, Īe strony mogą siĊ angaĪowaü w realizacjĊ projek-tów obejmujących swoim zakresem róĪne obszary działalnoĞci. Warto podkre-Ğliü, Īe w nowej ustawie zrezygnowano z ograniczenia partnerstwa wyłącznie do wykonywania zadaĔ publicznych, co sprawia, Īe dziĊki takiemu rozwiązaniu moĪliwe staje siĊ nawiązywanie znacznie szerszej i bardziej elastycznej współ-pracy pomiĊdzy sektorem publicznym i prywatnym. Trzeba jednakĪe pamiĊtaü,
8 Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, z póĨn. zm.; Ustawa z 8 stycznia 2010 r.
(DzU z 2010 r., nr 40, poz. 222).
9 Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalnoĞci gospodarczej, z póĨn. zm.; Ustawa
z 19 grudnia 2008 r. (DzU z 2009 r., nr 18, poz. 97).
iĪ dominującym kryterium oceny zasadnoĞci współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego powinno byü podejmowanie takich inicjatyw, które w szczególnoĞci bĊdą przyczyniały siĊ do rozwiązywania istotnych problemów społeczno-gospodarczych, takich jak:
– zapewnienie sprawnego systemu opieki zdrowotnej,
– przeciwdziałanie bezrobociu i tworzenie nowych miejsc pracy,
– budowa nowych budynków mieszkalnych, poprawa efektywnoĞci i spraw-noĞci zarządzania posiadanym przez władze samorządowe majątkiem komunal-nym,
– zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeĔstwa energetycznego Polski,
– budowa infrastruktury transportowej (drogi ekspresowe, autostrady), przebudowa i modernizacja dworców kolejowych,
– rewitalizacja obszarów miejskich, rozbudowa i modernizacja infrastruk-tury wodno-kanalizacyjnej, odnawianie zabytków, budowa obiektów sportowo- -rekreacyjnych,
– budowa oczyszczalni Ğcieków, działania proekologiczne,
– upowszechnianie nowoczesnych technologii informacyjno-komunikacyj-nych,
– komercjalizacja badaĔ naukowych, transfer wiedzy z uczelni do biznesu, zacieĞnianie współpracy pomiĊdzy sektorem nauki a praktyką gospodarczą, stwarzanie warunków do rozwijania innowacyjnoĞci polskiej gospodarki,
– działania podejmowane na rzecz polityki spójnoĞci i zrównowaĪonego rozwoju regionalnego.
Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym ma charakter ramowy i zawie-ra wytyczne odnoĞnie do sposobu nawiązania współpzawie-racy i wykonywania zadaĔ w ramach partnerstwa. Trzeba dodaü, Īe wpisuje siĊ ona w regulacje juĪ funkcjonujące w polskim systemie prawnym i stanowi spójną całoĞü z innymi ustawami. Istotne znaczenie ma przede wszystkim ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi, stwarzająca nowe moĪliwoĞci wykonywania zadaĔ publicznych przy zaangaĪowaniu Ğrodków prywatnych i wykorzystaniu poten-cjału podmiotów z sektora prywatnego.
Ustawa o koncesji wprowadza nową procedurĊ wyboru koncesjonariusza. Jest to procedura umoĪliwiająca koncesjodawcy ograniczenie formalnoĞci związanych z prowadzeniem postĊpowania o zawarcie umowy koncesji (np. weryfikacja spełniania warunków udziału w postĊpowaniu nastĊpuje po wyborze najkorzystniejszej oferty) oraz przyspieszenie prowadzonego postĊpowania11.
Przedmiotem koncesji moĪe byü robota budowlana lub usługa w rozumieniu PZP. Umowa koncesji jest umową odpłatną, a wynagrodzenie podmiotu prywatnego – koncesjonariusza – polega albo wyłącznie na przekazaniu prawa do korzystania z przedmiotu koncesji, albo na przekazaniu takiego prawa wraz
z płatnoĞcią podmiotu publicznego – koncesjodawcy. PłatnoĞü ta z kolei nie moĪe prowadziü do odzyskania całoĞci związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. Okres, na jaki zostaje zawarta umowa, zasadniczo nie powinien byü dłuĪszy niĪ 30 lat w przypadku koncesji na roboty budowlane i 15 lat dla koncesji na usługi12. W odróĪnieniu od umowy
o PPP, która uwzglĊdnia podział zadaĔ i ryzyka pomiĊdzy stronami umowy, ustawa o koncesji przewiduje, iĪ koncesjonariusz ponosi w zasadniczej czĊĞci ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji.
W polskim systemie prawnym, oprócz wymienionych ustaw, istnieją dodat-kowe akty prawne, które okreĞlają relacje i zasady współpracy pomiĊdzy sektorem publicznym i prywatnym13.
Analizując istotĊ współpracy w ramach PPP, naleĪy zwróciü uwagĊ, Īe
Prawo zamówieĔ publicznych przewiduje, iĪ za wykonaną pracĊ wykonawca
musi otrzymaü pełne wynagrodzenie składające siĊ na wartoĞü zamówienia. W przeciwieĔstwie do elastycznych metod współpracy, jakie zapewniają ustawa o PPP czy ustawa o koncesji, zamawiający nie ma prawa do swobodnego kształtowania sposobu wynagrodzenia partnera prywatnego czy teĪ udziału tylko w czĊĞci kosztów związanych z realizacją przedsiĊwziĊcia. Dlatego teĪ idea partnerstwa publiczno-prywatnego zasadniczo siĊ róĪni od innych moĪliwych
12 Ustawa dopuszcza jednakĪe w uzasadnionych przypadkach przedłuĪenie okresu umowy,
jeĞli jest to związane z przewidywanym okresem zwrotu nakładów poniesionych przez kon-cesjonariusza, art. 24. Koncesjodawca w szczególnych okolicznoĞciach moĪe ponadto zawrzeü z koncesjonariuszem dodatkową umowĊ na wykonanie robót budowlanych nieobjĊtych koncesją (o wartoĞci nie wiĊkszej niĪ 50% koncesji), jeĞli wystąpiły okolicznoĞci, których nie moĪna było przewidzieü w chwili zawierania umowy koncesji, art. 25.
13 1. Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (DzU z 1997 r., nr 9, poz. 43)
z póĨn. zm. Ustawa z 17 paĨdziernika 2003 r. (DzU z 2003 r., nr 199, poz. 1937). Jest to ogólny akt prawny dający podstawĊ współpracy jednostek samorządu terytorialnego z podmiotami zewnĊtrznymi, okreĞla ramy tej współpracy w zakresie zadaĔ publicznych. Zawiera liczne ogra-niczenia co do przedmiotu podjĊtej współpracy w formie kapitałowej spółki prawa handlowego (np. wykazanie realizacji celu publicznego). 2. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoĞciami (DzU z 1997 r., nr 115, poz. 741) z póĨn. zm.; Ustawa z 5 listopada 2009 r. (DzU z 2009 r., nr 206, poz. 1590). UmoĪliwia współpracĊ w przypadku, kiedy wystĊpuje gospodarowanie nieruchomoĞciami naleĪącymi do jednostki samorządu terytorialnego lub gdy dana nieruchomoĞü jest zarządzana przez partnera prywatnego na podstawie umowy o zarzą-dzanie. NieruchomoĞci naleĪące do jednostek samorządu terytorialnego mogą zostaü sprzedane lub oddane w uĪytkowanie wieczyste, dzierĪawione lub wynajĊte okreĞlonym podmiotom. Podejmo-wane działania mają sformalizowaną postaü i dotyczą współpracy w ramach umów okreĞlających charakter dysponowania nieruchomoĞciami, co w rozumieniu PPP stanowi jeden z etapów szerszej współpracy. 3. Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieĔ publicznych (DzU z 2004 r., nr 19, poz. 177) z póĨn. zm. Ustawa z 2 grudnia 2009 r. (DzU z 2009 r., nr 223, poz. 1778). OkreĞla metodĊ współpracy pomiĊdzy zamawiającym i wykonawcą ograniczającą siĊ do wykonania kon-kretnego zamówienia za konkretną sumĊ. Ustawa zawiera takĪe sformalizowane procedury pro-wadzące do wyboru wykonawcy. Zamówienie publiczne jest umową odpłatną zawieraną miĊdzy zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.
form współdziałania sektora prywatnego i publicznego. Paradoksalnie ta róĪnica moĪe z jednej strony stwarzaü nowe moĪliwoĞci i płaszczyzny współpracy, z drugiej strony i tak czĊĞü przedsiĊbiorców jest bardziej zainteresowanych pozyskiwaniem kontaktów na lukratywne zamówienia publiczne, nie ponosząc dodatkowego ryzyka, a takĪe nie partycypując w kosztach realizowanego przedsiĊwziĊcia (rys. 1).
ZAMÓWIENIA PUBLICZNE
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE
Rys. 1. Współpraca w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego ħ r ó d ł o: opracowanie własne.
Reasumując, moĪna powiedzieü, Īe partnerstwo publiczno-prywatne cha-rakteryzuje:
1) umowa, która stanowi podstawĊ do nawiązania współpracy – zgodnie z zapisami ustawy o PPP umowa jest warunkiem zaistnienia partnerstwa;
Odpowiada wyłącznie za wykonanie danej usługi (okreĞlonego zadania, zamówienia), stając siĊ tym samym beneficjentem wy-miernych korzyĞci finansowych z tytułu zakoĔczenia realizacji przedsiĊwziĊcia. Podmiot prywatny jest zainteresowany zakoĔczeniem realizacji projektu zgodnie z okreĞlonymi warunkami, nie ponosi ry-zyka i odpowiedzialnoĞci za dalszy cykl Īycia produktu projektu (efekty, rezultaty).
Cykl Īycia produktu projektu Pomiot publiczny i podmiot prywatny wspólnie odpowiadają za przygotowanie i realizacjĊ danego przedsiĊwziĊcia projektowego
Podmiot publiczny Podmiot prywatny
Organ władzy paĔstwowej jest stroną, która przeznacza Ğrodki publiczne na realizacjĊ danego przedsiĊwziĊcia, jest zleceniodawcą i jednostką nadzorującą wykonanie zama-wianej usługi.
Podmiot publiczny ponosi ryzyko i wszy-stkie koszty związane z finansowaniem pro-jektu, jak równieĪ jest stroną odpowie-dzialną za dalsze wykorzystywanie pro-duktu projektu.
Cykl Īycia projektu
Współpraca obejmuje kwestie finansowania przedsiĊwziĊcia, podział ryzyka, a przede wszystkim wspólną odpowiedzialnoĞü nie tylko za zakoĔczenie realizacji projektu, lecz dalsze efekty i rezultaty związane z wykorzysty-waniem produktu projektu.
2) współdziałanie i współodpowiedzialnoĞü partnerów za realizacjĊ przed-siĊwziĊcia;
3) podział zadaĔ i ryzyka pomiĊdzy stronami porozumienia – np. partner prywatny zobowiązuje siĊ do poniesienia czĊĞci wydatków związanych z reali-zacją projektu, a partner publiczny do współdziałania w osiągniĊciu celu współpracy poprzez wniesienie wkładu własnego;
4) wynagrodzenie finansowe podmiotu prywatnego jest pochodną udziału oraz stopnia zaangaĪowania w dane przedsiĊwziĊcie, a takĪe zaleĪy od rzeczy-wistego wykorzystania lub faktycznej dostĊpnoĞci przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, co oznacza, iĪ jest skorelowane z efektami i rezultatami wykorzystywania produktu projektu;
5) Ĩródło pochodzenia wynagrodzenia partnera prywatnego warunkuje za-stosowana procedura wyboru partnera.
2. Organizacyjne formy współpracy w ramach partnerstwa
publiczno-prywatnego
SpoĞród kilkunastu prób stworzenia typologii formuł realizacji przedsiĊ-wziĊü PPP wg rozmaitych kryteriów, jedną z powszechnie uznawanych jest klasyfikacja projektów pochodząca z Wytycznych dotyczących udanego
partner-stwa publiczno-prywatnego, opracowana przez KomisjĊ Europejską.
Klasyfika-cja w wytycznych KE opiera siĊ na załoĪeniu, Īe podstawowym czynnikiem róĪnicującym przedsiĊwziĊcia PPP jest stopieĔ prywatnej kontroli nad projektem oraz zakres zaangaĪowania finansowego w projekt partnera prywatnego. W wytycznych KE współpraca sektora publicznego i prywatnego została podzielona na cztery kategorie: partnerstwo publiczno-prywatne w formie „kontraktowania”, BOT, DBFO oraz „koncesji”14.
Kontraktowanie (contracting) jest rodzajem współpracy, która odbywa siĊ
poprzez zlecenie stronie prywatnej zaprojektowania i budowy obiektu uĪytecz-noĞci publicznej. Projektowanie i budowa obiektu w całoĞci finansowana jest przez sektor publiczny i obiekt stanowi jego wyłączną własnoĞü. Przy stosowa-niu tego partnerstwa chodzi przede wszystkim o przeniesienie ryzyka projekto-wego i budowlanego na partnera prywatnego.
Według KE zastosowanie tego typu partnerstwa jest zasadne w przypadku projektów, które nie wymagają duĪych nakładów pracy i czasu związanych z póĨniejszą bieĪącą obsługą obiektu oraz w przypadku, kiedy jednostka
14 B. Korbus, Wskazówki Komisji Europejskiej dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego,
publiczna chce sama zarządzaü obiektem. Taki rodzaj PPP oznacza tradycyjne zamówienia sektora publicznego w zakresie budowy obiektów uĪytecznoĞci publicznej, kierowane do sektora prywatnego. Dla rzetelnoĞci prowadzonych rozwaĪaĔ warto jednak odnotowaü, Īe taka współpraca nie jest organizacyjną formą partnerstwa publiczno-prywatnego zgodnie z rozumieniem definicji ustawowej tego pojĊcia.
BOT (build, operate, transfer; wybuduj, eksploatuj/zarządzaj, przekaĪ).
Zgodnie z nazwą kontrakt tego typu obejmuje zaprojektowanie obiektu, jego budowĊ oraz bieĪącą eksploatacjĊ przez z góry ustalony okres. W ramach tego typu partnerstwa obiekt jest finansowany przez sektor publiczny i pozostaje jego własnoĞcią. Powodem dla realizacji tego typu partnerstwa jest potrzeba przenie-sienia nie tylko ryzyka projektowego i budowlanego, jak to miało miejsce przy „kontraktowaniu”, ale równieĪ ryzyka związanego z eksploatacją obiektu. Według KE partnerstwo takie doskonale sprawdza siĊ w sektorach gospodarki wodnej i zarządzania odpadami oraz gdy zarządzanie obiektem jest procesem złoĪonym, wymagającym specjalistycznej wiedzy lub nastrĊcza szczególnych trudnoĞci, np. natury technicznej. Istnieją równieĪ dwie doĞü popularne odmiany partnerstwa typu BOT15:
1) BOOT (build, own, operate, transfer; wybuduj, bądĨ właĞcicielem, za-rządzaj/eksploatuj, przekaĪ) róĪni siĊ od klasycznego BOT czasowym przenie-sieniem praw własnoĞci na podmiot prywatny;
2) ROT (rehabilitate, operate, transfer; przywróü do stanu uĪywalno-Ğci/podnieĞ standard, eksploatuj, przekaĪ) dotyczy obiektu juĪ istniejącego; zadaniem partnera prywatnego jest – zgodnie z nazwą formuły – przywrócenie go do stanu uĪywalnoĞci lub podniesienie jego standardu uĪytkowe-go/funkcjonalnego.
DBFO (design, build, finance, operate; zaprojektuj, wybuduj, finansuj,
eks-ploatuj/zarządzaj). Partnerstwo w formie DBFO przewiduje, Īe podmiot prywat-ny bĊdzie odpowiedzialprywat-ny za projekt, budowĊ oraz zarządzanie obiektem przez okreĞlony w umowie okres. Ponadto, w odróĪnieniu od partnerstwa w formule BOT, obiekt staje siĊ w czasie trwania kontraktu własnoĞcią strony prywatnej – jest ona jednak odpowiedzialna za pozyskanie finansowania projektu. Podczas zarządzania obiektem podmiot prywatny odzyskuje zainwestowane Ğrodki z sub-wencji przekazywanych przez podmiot publiczny. Zastosowanie takiego partner-stwa umoĪliwia transfer ryzyka do sektora prywatnego w obszarze projektowa-nia, budowy, eksploatacji oraz pozyskiwania finansowania.
15 Szerzej na ten temat pisze W. Grzybowski, Aneks nr 2 do umowy Warianty wdroĪeĔ PPP
róĪnice i zastosowanie, Zasady partnerstwa publiczno-prywatnego, za: http://www.mg.gov.pl
Koncesje (concessions) przypominają w zasadzie DBFO. Główna róĪnica
polega na tym, Īe podmiot prywatny nie korzysta z subwencji publicznych, lecz odzyskuje poniesione koszty z opłat wnoszonych przez uĪytkowników obiektu. Stosowanie tego schematu jest polecane przez KE wtedy, gdy ma zastosowanie unijna zasada „zanieczyszczający płaci” oraz korzystne jest przeniesienie na podmiot prywatny ryzyka projektowego, budowlanego, eksploatacyjnego i finan-sowego. Schemat ten znajduje zastosowanie szczególnie w przypadku projek-tów, które umoĪliwiają wprowadzenie opłat pobieranych od uĪytkowników danej infrastruktury, np. przy budowie autostrad, w sektorze gospodarki wodnej oraz zarządzaniu odpadami.
NaleĪy zaznaczyü, Īe Komisja Europejska nie definiuje jednoznacznie PPP, a jedynie zakreĞla pewne ramy oraz charakter relacji pomiĊdzy sektorem publicznym i prywatnym. NajwaĪniejszą kwestią w przygotowywaniu i realiza-cji partnerstwa jest wybranie właĞciwej formy wdraĪania projektu, jednoznacz-nie precyzującej zakres obowiązków i odpowiedzialnoĞci kaĪdej ze stron uczestniczących w przedsiĊwziĊciu. OkreĞla ona równieĪ w zarysie odpowie-dzialnoĞü partnerów za pozyskanie finansowania realizacji inwestycji oraz jej póĨniejszej eksploatacji.
Analiza prawno-organizacyjnych aspektów realizacji PPP wymaga skonsta-towania, Īe nowa ustawa stwarza moĪliwoĞü podejmowania współpracy sektora publicznego i prywatnego w dodatkowej formule organizacyjnej, jaką jest zawiązanie spółki.
3. Partnerstwo publiczno-prywatne w formie spółki
Według polskiego ustawodawstwa umowa o partnerstwie publiczno-prywat-nym moĪe przewidywaü, Īe podmiot publiczny i partner prywatny dla realizacji okreĞlonego przedsiĊwziĊcia powołają spółkĊ kapitałową, spółkĊ komandytową lub komandytowo-akcyjną. Podmiot publiczny nie moĪe byü komplementariu-szem. Cel i przedmiot działalnoĞci takiej spółki nie moĪe wykraczaü poza zakres okreĞlony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym. Prawa z naleĪących do Skarbu PaĔstwa udziałów lub akcji w spółce wykonuje organ administracji rządowej, który zawiązał spółkĊ jako podmiot publiczny16. Obejmuje to
natural-nie kompetencje delegowania przedstawicieli do zarządu i rady nadzorczej takiej spółki17. Ponadto podmiotowi publicznemu przysługuje prawo pierwokupu akcji
lub udziałów partnera prywatnego w spółce.
16 Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, art. 14.
17 Por. K. Wąsowski, Rola zasad corporate governance w partnerstwie
WaĪnym zagadnieniem jest kwestia zagwarantowania ochrony długu pu-blicznego, co znajduje swoje odzwierciedlenie w zapisach ustawy. Artykuł 17 stanowi, Īe „łączną kwotĊ, do wysokoĞci której organy administracji rządowej mogą w danym roku zaciągaü zobowiązania finansowe, okreĞla ustawa budĪe-towa”. KoniecznoĞü zapewnienia bezpieczeĔstwa finansów publicznych spowodowała wprowadzenie wymogu uzyskania zgody Ministra Finansów na realizacjĊ przedsiĊwziĊü finansowanych z budĪetu paĔstwa w przypadkach gdy kwota przekracza 100 mln zł18. Minister Finansów podejmuje swoją decyzjĊ
w terminie 6 tygodni od dnia otrzymania wniosku.
Nieprecyzyjny jest zapis art. 6, który rodzi problemy interpretacyjne: „naj-korzystniejsza jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagro-dzenia i innych kryteriów odnoszących siĊ do przedsiĊwziĊcia”. PojĊcie „najko-rzystniejszy” moĪna rozumieü jako róĪnicĊ pomiĊdzy wynikiem uĪytecznym a kosztami działania, natomiast efekty działaĔ ocenia siĊ poprzez pryzmat ekonomii oraz prakseologii. Ustawodawca wskazuje, Īe „kryteriami oceny są”: podział zadaĔ i ryzyka, terminy i wysokoĞü płatnoĞci podmiotu publicznego oraz „mogą byü” dodatkowe, natomiast nie okreĞla, jaką wagĊ naleĪy przypisywaü jednej i drugiej kategorii. Warto jeszcze dodaü, iĪ w praktyce nie zawsze zmiana „korzystnoĞci” jest proporcjonalna do zmiany ekonomicznej, a zatem najko-rzystniejszy wariant nie zawsze jest zarazem najbardziej ekonomiczny.
Kolejny niezwykle waĪny problem rozstrzyga art. 32 ustawy, który umoĪ-liwia realizacjĊ projektów PPP z wykorzystaniem Ğrodków UE. Oznacza to, Īe w ramach programu operacyjnego dofinansowane mogą byü takĪe projekty, które są realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, na podsta-wie nowej ustawy z 19 grudnia 2008 r. Bez wątpienia ten przepis otpodsta-wiera dodatkowe moĪliwoĞci pozyskiwania Ğrodków finansowych na realizacjĊ projektów PPP19.
W tym miejscu naleĪy wyraĨnie zaznaczyü, Īe kaĪdy projekt PPP oparty musi byü na złoĪonej strukturze prawnej, włączając regulacje obowiązujące na poziomie UE, krajowym i lokalnym. Trzeba pamiĊtaü, Īe projekty dofinansowa-ne ze Ğrodków unijnych muszą takĪe odpowiadaü kryteriom w ramach dadofinansowa-nego programu operacyjnego w latach 2007–2013.
18 Z wyłączeniem Ğrodków przeznaczonych na finansowanie programów operacyjnych,
o których mowa w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
19 Zob. szerzej: Aspekty prawne PPP. Fundusze Europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce,
projekt szkoleniowy realizowany przez FundacjĊ Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, która uzyskała dotacjĊ na organizacjĊ 16 wydarzeĔ konferencyjno-warsztatowych w ramach pomocy technicznej ze Ğrodków Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Projekt był realizowany w 16 województwach w okresie wrzesieĔ 2009 – marzec 2010 dla podmiotów publicznych i prywatnych; za: http://www.centrum-ppp.pl (26.04.2010).
Na przedsiĊwziĊcia PPP ma wpływ hierarchia ustrojów prawnych20, co
ob-razuje rys. 2.
Rys. 2. Hierarchia struktur prawnych w projektach partnerstwa publiczno-prywatnego ħ r ó d ł o: opracowano na podstawie: Partnerstwo publiczno-prywatne w rozwoju przestrzeni
miejskiej, s. 8.
MoĪna sądziü, Īe rozwój i kształt projektów PPP jest zaleĪny przede wszystkim od ram prawnych, jakie wyznacza dla tego typu przedsiĊwziĊü prawo krajowe, dlatego teĪ zostały w 2009 r. wprowadzone w Īycie dwie nowe ustawy. Rolą postanowieĔ kontraktowych jest sprecyzowanie zobowiązaĔ partne-rów, zawsze jednak muszą byü one zgodne z regulacjami narzuconymi przez struktury lokalnej czy krajowej legislatury, a ostatecznie z prawem tworzonym na poziomie Unii Europejskiej.
20 T. Tasan-Kok, M. ZałĊczna, Partnerstwo publiczno-prywatne w rozwoju przestrzeni
miej-skiej. Polska praktyka na tle regulacji unijnych, Sprawne PaĔstwo. Program Ernst & Young, Warszawa 2010, s. 8. Prawo UE Projekt PPP Kontrakt projektowy Prawo miejscowe materialne i ustrojowe
Prawo krajowe dotyczące m. in.:
– zamówieĔ publicznych, finansów publicznych, ordynacji podatkowej – wdraĪania programów operacyjnych na lata 2007–2013
– prawa pracy, kodeksu spółek handlowych, swobody działalnoĞci gospodarczej
– systemu opieki zdrowotnej, transportu, ochrony Ğrodowiska, gospodarki komunalnej, gospodarki nieruchomoĞciami itp. Ustawy ramowe:
z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi
4. MoĪliwe korzyĞci osiągane dziĊki projektom PPP
i pojawiające siĊ zagroĪenia
Przy okazji rozwaĪania korzyĞci, jakie moĪna odnieĞü dziĊki zaangaĪowa-niu w partnerstwo publiczno-prywatne, powinno siĊ uwzglĊdniü kilka płasz-czyzn. Jest to podyktowane faktem, Īe analizując pozytywne aspekty współpra-cy w ramach PPP, moĪna skierowaü uwagĊ na wiązkĊ potencjalnych wymier-nych efektów, która moĪe byü inaczej postrzegana przez władze paĔstwowe, prywatnych przedsiĊbiorców, a takĪe odczuwana przez społeczeĔstwo. Ta swoista triada przeplatających siĊ oczekiwaĔ, celów oraz partykularnych interesów sprawia, Īe harmonizowanie potrzeb mieszkaĔców z realnymi moĪliwoĞciami władzy wydaje siĊ najwaĪniejszym wyzwaniem.
Do głównych zalet realizowania projektów w formule PPP zalicza siĊ: 1) moĪliwoĞü wygenerowania dodatkowych funduszy inwestycyjnych bez naruszania ograniczeĔ budĪetowych;
2) zwiĊkszoną efektywnoĞü ekonomiczną poniesionych nakładów w sto-sunku do osiągniĊtych celów i pełniejszy stopieĔ zaspokojenia potrzeb publicz-nych w ramach Ğrodków znajdujących siĊ w dyspozycji podmiotów publiczpublicz-nych;
3) lepszą alokacjĊ ryzyka, w ramach której kaĪdy z partnerów bierze na siebie elementy ryzyka związanego z wykonaniem zadaĔ, z którymi najlepiej sobie poradzi, przy najmniejszych kosztach;
4) motywacjĊ stron do racjonalizacji wydatków i poszukiwania zysków, poniewaĪ wynagrodzenie partnera prywatnego jest powiązane z efektami wykorzystywania produktu projektu;
5) partner prywatny moĪe znacząco poprawiü swoją pozycjĊ na rynku, zy-skując tym samym pewne Ĩródło przyszłych dochodów;
6) społeczeĔstwo moĪe zyskaü wyĪszą jakoĞü i poziom Ğwiadczonych usług publicznych, np. w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, a takĪe korzystaü z lepszej sieci transportowej itd.
W ramach realizacji duĪych przedsiĊwziĊü inwestycyjnych poszczególne przypadki nawiązania partnerstwa mogą okazaü siĊ cennymi moĪliwoĞciami pozyskania alternatywnych Ĩródeł finansowania i efektywną metodą pozyskiwa-nia dodatkowych Ğrodków finansowych. NajwaĪniejszą zaletą jest fakt, Īe w ramach współpracy miĊdzy sektorem prywatnym i publicznym opartej na koncepcji PPP istnieje wiele rozmaitych form ułoĪenia wzajemnych relacji, adekwatnie do specyfiki uwarunkowaĔ konkretnego projektu i sektora, w którym ma byü realizowany.
Trzeba jednak mieü na uwadze, Īe partnerstwo publiczno-prywatne jest wy-łącznie jednym z moĪliwych instrumentów realizacji zadaĔ publicznych, a decyzja o zaangaĪowaniu w konkretne przedsiĊwziĊcie powinna byü gruntow-nie przeanalizowana i rozwaĪona. Aby zminimalizowaü gruntow-niebezpieczeĔstwo
wystąpienia nieprawidłowoĞci w ramach realizacji PPP, partnerzy od samego początku powinni jasno okreĞliü cele, jakie chcą osiągnąü w ramach współpracy. Po wyznaczeniu celów planowanego przedsiĊwziĊcia władze mogą wybraü najstosowniejszy dla ich osiągniĊcia model partnerstwa. Zostanie on zapisany w umowie okreĞlającej relacje i podział zadaĔ miĊdzy partnerami. Wszystkie Ğwiadczenia stron powinny zostaü precyzyjnie zdefiniowane, a podmiot publicz-ny na etapie ustaleĔ współpracy z podmiotem prywatpublicz-nym powinien skoncentro-waü siĊ na zabezpieczeniu interesu publicznego przed niebezpieczeĔstwami, jakie wystąpiü mogą przy realizacji nie doĞü starannie wynegocjowanych warunków umowy. Nie budzi wątpliwoĞci fakt, Īe odpowiednie zdiagnozowanie krytycznych czynników ryzyka związanego z realizowanym przedsiĊwziĊciem oraz właĞciwy ich podział pomiĊdzy stronami zwiĊksza szanse skutecznej realizacji danego przedsiĊwziĊcia.
MoĪna wyszczególniü kilka najwaĪniejszych kategorii ryzyka, jakie wystĊ-pują w realizacji projektów PPP. Zalicza siĊ do nich m. in.21 ryzyko związane z:
– błĊdami popełnionymi w fazie konceptualizacji danego przedsiĊwziĊcia, brakiem starannoĞci na etapie przygotowania planu projektu, nieznajomoĞcią metodyki zarządzania projektami, brakiem odpowiednich zasobów materialnych i niematerialnych (wiedza, doĞwiadczenie, kluczowe kompetencje) niezbĊdnych dla zapewnienia skutecznej realizacji nadrzĊdnych celów projektu,
– nietrafnym wyborem partnera prywatnego,
– błĊdnym skalkulowaniem całkowitych kosztów przedsiĊwziĊcia,
– błĊdnym oszacowaniem przyszłych dochodów, jakie ma przynosiü dane przedsiĊwziĊcie,
– nieprawidłowym zdefiniowaniem głównych ograniczeĔ projektowych, jakimi są czas, koszty, zakres i jakoĞü projektu – niewłaĞciwe zbilansowanie tych kluczowych parametrów,
– zawieraniem kontraktów i systemem regulacji,
– wymogami ochrony Ğrodowiska oraz zachowania dziedzictwa kulturowe-go obszarów, na których wdraĪane jest przedsiĊwziĊcie,
a takĪe ryzyko:
– utraty kontroli nad jakoĞcią Ğwiadczonych usług, – związane z pracami budowlanymi (konstrukcyjnymi), – kursowe,
– polityczne, ukryty protekcjonizm.
W przypadku konkretnego przedsiĊwziĊcia kaĪda z wymienionych kategorii ryzyka moĪe mieü róĪną siłĊ oddziaływania i wartoĞü, co oznacza, Īe zawsze trzeba rozpatrywaü ryzyko z uwzglĊdnieniem uwarunkowaĔ indywidualnego projektu. Dlatego teĪ zaleca siĊ, aby analizowaü kategorie ryzyka w sposób kompleksowy, dostrzegając jednoczeĞnie wzajemne powiązania oraz interakcje.
Takie podejĞcie zapewni bardziej obiektywne i merytoryczne spojrzenie na złoĪonoĞü i wielowymiarowoĞü omawianej problematyki.
Wnikliwa obserwacja konstruującej siĊ rzeczywistoĞci społeczno-politycz-nej oraz paradygmaty zarządzania stosowane w jednostkach administracji publicznej skłaniają do uzasadnionej refleksji, Īe najpowaĪniejszym ryzykiem jest to, aby formuła PPP nie stała siĊ formułą prawną legalizującą komplemen-tarne przepływy Ğrodków publicznych nakładających siĊ na sieü układów i powiązaĔ partyjno-biznesowych. Argumentem, który wzmacnia słusznoĞü i zasadnoĞü wyraĪonej konstatacji są procesy i zjawiska, które moĪna obserwowaü w JST, mające swój wymiar finansowy, odnoszące siĊ do takich działaĔ, jak:
1) definiowanie wymagaĔ i kryteriów w ogłoszeniach konkursowych pod konkretne wczeĞniej „ustawione” osoby – „zasady przeprowadzania otwartych i konkurencyjnych naborów” na wolne urzĊdnicze stanowiska pracy, kryteria awansów na stanowiska kierownicze w formule powierzania obowiązków, w Ğwietle zagwarantowanych w kodeksie pracy zasad równego traktowania w zatrudnieniu itd.;
2) metodyka profilowania SIWZ w postĊpowaniach o udzielenie zamówieĔ publicznych;
3) „kryteria” doboru osób wyznaczanych do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej w spółkach z udziałem kapitałowym JST, czego dalszą kontynuacją jest metodyka powoływania prezesów spółek i członków zarządu (brak przejrzy-stoĞci, ogólnej dostĊpnoĞci, jawnoĞci procedur; stanowiska „zarezerwowane” dla wąskiego krĊgu osób, dominanta partykularnych korzyĞci nad interesem publicznym itp.).
NakreĞlone zjawiska i procesy mają fundamentalne znaczenie, bowiem są odzwierciedleniem wzmacnianych i utrwalanych wzorców zachowaĔ, które rzutują na kierunek przepływu Ğrodków publicznych do wąskiej grupy wybra-nych beneficjentów z tzw. krĊgu zaufawybra-nych fachowców. Trudno jest zgodziü siĊ z tezą, Īe te nasilające siĊ patologie są wyrazem dbania o dobro publiczne oraz słuĪą poprawie funkcjonowania administracji, a takĪe mają na celu pogłĊbianie zaufania obywateli do paĔstwa i jego organów.
Organizacje sektora finansów publicznych, w tym urzĊdy administracji sa-morządowej, które zgodnie z załoĪeniami ustawy powinny działaü w sposób jawny, przejrzysty, nie budzący uzasadnionych podejrzeĔ i wątpliwoĞci związa-nych z dysponowaniem Ğrodkami pochodzącymi z naszych podatków, stały siĊ miejscem, które zostało przejĊte i zawłaszczone przez wąskie grono polityków, którzy traktują organizacje utrzymywane z pieniĊdzy podatników jak prywatne folwarki, słuĪące realizacji partykularnych interesów.
Komisja Europejska formułuje kilka cennych wskazówek, na jakich powin-na siĊ opieraü współpraca pomiĊdzy sektorem publicznym a prywatnym. Szczególną uwagĊ powinno siĊ zwróciü na koniecznoĞü zapewnienia w ramach
przedsiĊwziĊü PPP otwartego dostĊpu do rynku i konkurencji. Wymogom tym powinny sprostaü w szczególnoĞci stosowane w ramach współpracy procedury wyboru partnerów prywatnych, okreĞlenie zasad, na jakich korzystają oni z pomocy publicznej oraz uregulowanie kwestii dotyczących odnawiania kontraktów (szczególnie w przypadku wariantów PPP angaĪujących koncesjo-nowanie). Kolejnym niezwykle waĪnym elementem jest zapewnienie ochrony interesu publicznego, co łączy siĊ z potrzebą wypracowania sprawnych i skutecznych mechanizmów kontroli poczynaĔ władzy.
NaleĪy zgodziü siĊ z tą słuszną opinią, poniewaĪ bez uwzglĊdnienia powyĪ-szych aspektów partnerstwo moĪe nie spełniü pokładanych w nim nadziei, a tym samym nie bĊdzie słuĪyło realizacji celów związanych z dobrem publicznym.
Podsumowanie
Nowe uregulowania prawne bez wątpienia znacząco upraszczają procedury formalne i dają podstawĊ do bardziej elastycznej współpracy pomiĊdzy sektorem publicznym a prywatnym w Polsce. Dla powodzenia projektów realizowanych w formule PPP bardzo duĪe znaczenie ma upowszechnianie i popularyzacja wiedzy o moĪliwoĞciach podejmowania takiej współpracy, a takĪe promowanie
the best practices na kanwie zrealizowanych z sukcesem projektów. Przyjazny
klimat, wsparcie ze strony władz rządowych dla działaĔ edukacyjnych przybli-Īających i wyjaĞniających istotĊ oraz moĪliwe korzyĞci wynikające z PPP okazuje siĊ równie waĪnym czynnikiem, który odgrywa istotną rolĊ w procesie podnoszenia ĞwiadomoĞci rangi i znaczenia efektywnego zarządzania publicz-nego.
Czynniki tkwiące w otoczeniu, które w istotny sposób uzasadniają perspek-tywy rozwoju PPP w Polsce, to m. in. brak wystarczającej iloĞci Ğrodków budĪetowych na sfinansowanie niezbĊdnych inwestycji publicznych, niewydol-ny system zarządzania publiczniewydol-nymi zakładami opieki zdrowotnej (np. rosnące zadłuĪenie szpitali), deficyt w zakresie szeroko rozumianej infrastruktury (transportowej, energetycznej, budowlanej, informatycznej), wzrastające zadłu-Īenie JST, fundusze strukturalne na lata 2007–2013, które mogą byü wykorzy-stywane jako czĊĞü wkładu publicznego w projekt, organizacja Euro 2012 – wymuszają przyĞpieszenie tempa prac w zakresie realizacji duĪych inwestycji infrastrukturalnych (budowa autostrad, obiektów sportowych, kompleksów rekreacyjno hotelowych).
Jest bardzo waĪne, aby właĞciwie rozumieü i pojmowaü idee partnerstwa publiczno-prywatnego, które nie moĪe oznaczaü prostej prywatyzacji majątku paĔstwowego i zadaĔ publicznych. Partnerstwo naleĪy utoĪsamiaü z formą współpracy opartą na wzajemnym zaufaniu stron, uzgodnionym i
zaakceptowa-nym podziale obowiązków i ryzyka, prowadzącym w rezultacie do równowaĪe-nia osiąganych korzyĞci. Wybór partnera prywatnego powinien gwarantowaü równoĞü szans, dostĊpnoĞü i uczciwą konkurencjĊ, musi byü zatem przeprowa-dzany w oparciu o czytelne i merytorycznie uzasadnione kryteria, uwzglĊdniając przesłanki ekonomiczne, jak równieĪ zagwarantowanie najwyĪszej jakoĞci realizowanego przedsiĊwziĊcia.
Wnikliwych analiz i rozwaĪaĔ wymaga takĪe okreĞlenie najbardziej adekwat-nego i optymaladekwat-nego modelu PPP z punktu widzenia nadrzĊdadekwat-nego celu projektu i najwaĪniejszych uwarunkowaĔ rzutujących na jego skuteczną realizacjĊ. W tym miejscu trzeba takĪe zwróciü uwagĊ na precyzyjne okreĞlenie moĪliwoĞci zaanga-Īowania pieniĊdzy publicznych w dane przedsiĊwziĊcie, wysokoĞü zysków partnera prywatnego, jednak zawsze nadrzĊdnym kryterium oceny musi byü interes społeczny. Nie powinno byü tak, Īe np. dziĊki wybudowaniu nowego odcinka autostrady przede wszystkim ta inwestycja przynosi zyski dla prywatnego przedsiĊbiorcy, który dziĊki kontraktowi ma Ĩródło gigantycznych dochodów, władze rządowe siĊ cieszą i mogą pochwaliü spektakularnym sukcesem, a prze-ciĊtnego Polaka po prostu nie staü, aby zapłaciü wygórowaną opłatĊ za przejazd daną trasą. Podany przykład jedynie wskazuje na przesuniĊcie Ğrodka ciĊĪkoĞci w niewłaĞciwym kierunku, wypaczając tym samym istotĊ załoĪeĔ partnerstwa. Trzeba jednak pamiĊtaü, Īe tego typu kwestie nie są uregulowane Īadnymi przepisami prawnymi, dlatego teĪ stanowią szczególnie wraĪliwy problem. Na koniec naleĪy stwierdziü, Īe oprócz podstaw prawnych niezwykle waĪne dla kształtowania właĞciwych rozwiązaĔ w ramach PPP są takie czynniki, jak uczciwoĞü osób posiadających uprawnienia decyzyjne (zarówno po stronie podmiotu publicznego, jak i prywatnego) oraz stosowane w praktyce zarządzania normy moralno-etyczne – społeczna odpowiedzialnoĞü biznesu.
WALDEMAR WALCZAK
ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN POLAND
In 2009 the two valid Acts regulating the principles of public-private partnership in Poland came into effect. Entered the new legal solutions became important causative impulse opening the row of new opportunities of undertaking the cooperation between public sector and private investors. The subject of public-private partnership is shared completion of a projects based on the division of tasks and risks among the public entity and the private partner.
In the article the author refers to key issues concerning the benefits form partnership of pu-blic and private entities in the new regulatory environment. The particular attention was paid on complex approach for deployment of PPP projects, identifying important dimensions and forms of
possible cooperation, and underlying the potential barriers arising out of inaccurate statutory regulations, and possible risks connected with irregularities at the disbursement of public funds.
Analyzing the conditionality and processes related with PPP in Poland were pointed out the crucial factors which are projecting onto chances and prospects of the partnership development.
