Przebudzenie giganta? : gospodarka indyjska w okresie reform = A Revival of the Giant? : Indian Economy in a Period of Reforms

Benon Gaziński

Przebudzenie giganta? : gospodarka

indyjska w okresie reform = A

Revival of the Giant? : Indian

Economy in a Period of Reforms

B en on G a ziń sk i

U n iw e rsy tet W arm iń sk o -M azu rsk i U n iv ersity o f W arm ia an d M azu ry

w O lsztynie in O lsztyn

PRZEBUDZANIE GIGANTA?

GOSPODARKA INDYJSKA W OKRESIE REFORM

A Revival of the Giant?

Indian Economy in a Period of Reforms

S ł o w a k l u c z o w e : Indie, rozwój gospodar- K e y w o r d s : India, econom ic developm ent,

czy, re fo rm a gospodarki. econom ic reform s.

S t r e s z c z e n i e A b s t r a c t

W a rty k u le podjęto próbę syntetycznego uję­ cia dośw iadczeń indyjskich refo rm gospodar­ czych zapoczątkow anych w 1991 r. P u n k te m wyjścia do ro zw ażań n ad sukcesam i i p o rażk am i trw ający ch od p ię tn a s tu la t refo rm je s t niepow o­ dzenie wcześniejszej stra te g ii gospodarczej - prób zn alezien ia „trzeciej d ro g i” rozw oju po­ m iędzy k a p italizm em a socjalizm em . D oprow a­ dziło to do zw ro tu k u reform om rynkow ym . N a ­ stęp n ie sko n cen tro w an o się n a trz e c h isto tn y ch zagadnieniach: pro g ram ie napraw czym se k to ra p rzed sięb io rstw państw ow ych, liberalizacji h a n ­ dlu i o tw arciu n a k a p ita ł z ag ran iczn y (ogranicze­ nie ceł, odchodzenie od licencjow ania im p o rtu , w ym ienialność ru p ii, inw estycje zagraniczne) oraz w pływie podjętych refo rm n a rolnictw o.

In th is article, a com prehended review of experiences o f In d ian econom ic refo rm s, in tro ­ duced in 1991 is p resen ted . As a n in tro d u c to ry p o in t o f c o n sid eratio n s serves a fa ilu re o f deca­ des o f fo rm e r econom ic stra te g y - to find th e th ir d w ay” o f developm ent betw een th e m a rk e t econom y an d socialism . A t u r n to m ark e t-o rie n ­ ted refo rm s becam e inevitable. T hen, th re e basic issues a re d ebated: th e p ro g ram m e to ren o v ate public sec to r e n te rp ris es , tra d e lib eralizatio n an d op en in g to th e foreign cap ital (ta riff re d u c ­ tio n , rem oval o f im p o rt licensing, ru p e e conver­ tib ility an d foreign in v estm en ts) an d im p act of in tro d u c ed refo rm s u p o n a g ricu ltu re.

Wstęp

Odległe kulturow o i geograficznie od Polski Indie w ykazują jedno z isto t­ nych podobieństw. K ilkadziesiąt lat trw ał w tym k raju eksperym ent, jak iem u poddano gospodarkę po odzyskaniu niepodległości po II wojnie światowej - w system ie demokracji parlam en tarn ej podjęto próby w prow adzenia wielu istotnych elem entów właściwych dla realnego socjalizmu, takich ja k pięcioletni

plan gospodarczy, adm inistracyjne regulow anie cen czy rozwój sektora p a ń s t­ wowego. Okazało się jednak, że również w w arunkach dem okracji rozw iązania takie się nie spraw dzają. Z konstytucji indyjskiej n a początku lat 90. zniknął zatem zapis o socjalizmie i kraj te n przystąpił do reform rynkowych.

Mimo że w Polsce w prowadzenie nowego system u nie było wyborem, lecz zostało narzucone z zew nątrz i obejmowało praw ie całą gospodarkę, podczas gdy w Indiach dom inow ała własność pryw atna, a „d y k tatu ra p ro le ta ria tu ” sprow adzała się po p ro stu do d yktatury, poznanie niektórych doświadczeń indyjskich reform gospodarczych może okazać się inspirujące z p u n k tu widze­ n ia transform acji systemowej podjętej w 1989 r. w naszym kraju.

N iep ow odzenia indyjskich prób

„trzeciej drogi” rozwoju

N a w ybór podstawowych przesłanek rozwoju społeczno-gospodarczego nie­ podległych Indii rzutow ały dziesięciolecia dyskusji i sporów w okresie kolonial­ nym. Szczególną uwagę zwracano n a zwalczanie ubóstw a, relacje pomiędzy rolnictw em a przem ysłem , w tym rolę pań stw a i ry n k u w dystrybucji p rodu k tu narodowego zgodnego z ideą strategii podstawowych potrzeb. Poddawano krytyce sposób rządzenia Indii kolonialnych1. W ielu autorów było przekona­ nych - pod wpływem tego, co zdawało się świadczyć o sukcesach transform acji Rosji Radzieckiej - że kluczem do rozwoju je s t szybkie uprzem ysłowienie. W książce P lanned Economy for In d ia stw ierdza się: „Indie nie mogą pro­ sperować inaczej niż poprzez szybkie uprzem ysłow ienie [...] należy zaplano­ wać, zorganizować i przeprow adzić uprzem ysłow ienie [...]. Indie mogą zostać krajem o rozw iniętym przem yśle albo stać się rynkiem zbytu wyrobów przem y­ słowych z zew nątrz, a nie jedno i drugie”2.

Za rozwojem gospodarki planowej opowiadał się Indyjski Kongres N arodo­ wy. W 1938 r. pow stała N arodowa Komisja Planow ania, a n a jej czele stan ął Ja v ah a rla l N ehru. Komisja uznała, że podstaw ą dobrobytu je s t uprzem ys­ łowienie, szczególnie rozwój przem ysłu ciężkiego. Istotne zadanie przypadło w tym procesie p aństw u i sektorowi publicznem u. Jednym z celów gospodar­ czych była sam ow ystarczalność kraju. W rolnictw ie w inna dominować w łas­ ność kolektyw na i formy spółdzielcze. Sektor bankowy i ubezpieczenia oraz hand el zagraniczny m iały być poddane kontroli państw a.

„Problem ubóstw a i bezrobocia, obrony narodowej oraz odnowy gospodar­ czej nie może być inaczej rozw iązany niż przez uprzem ysłow ienie [...]. Co do

1 Por. D. Na o r o i, P o v e rty a n d U n -B ritis h R u le i n l n d i a , Sw an an d S o n nenschein, N ew Y ork 1901.

przem ysłu obronnego, postanowiono, że m usi on pozostawać własnością i być kontrolow any przez państw o. Co do innych kluczowych przemysłów, większość była zdania, że m uszą one pozostawać w rękach państwowych, ale dość znaczna część K om itetu uznaw ała, że w ystarczy k on trola ze strony państw a. K ontrola nad tym i przem ysłam i m usi być jed n ak ścisła. [...] Za cel dla całego k raju przyjm owano jak najszybsze osiągnięcie sam ow ystarczalności żywnoś­ ciowej. Z pewnością nie oznaczało to wykluczenia h a n d lu zagranicznego, ale niepokój, aby nie został on wciągnięty w wir gospodarczego im perializm u. [... ] Ziemia rolnicza, kopalnie, kamieniołomy, rzeki i lasy są form ą bogactwa narodowego, którego własność m usi bezwzględnie pozostawać w rękach naro ­ du indyjskiego. W upraw ianiu ziemi należy stosować zasadę spółdzielczości i rozwijać gospodarstw a spółdzielcze i kolektywne. [...] O ile banki, ubez­ pieczenia itp. nie zostaną znacjonalizowane, w inny one przynajm niej znaj­ dować się pod kontrolą państw a, umożliwiając regulow anie przez nie kapitałów i kredytów. P ożąd an a byłaby również k o ntro la państw ow a nad eksportem i im p ortem ”3. Podobne prześw iadczenia odnajdujemy w książce z 1944 r. (autorstw a Banerjee i in.) People’s P lan for Economic Development o f India, gdzie czytamy: „Jest również niezbędne, aby państw o sprawowało skuteczną kontrolę nad bankam i i innym i instytucjam i finansowym i w kraju. W inno ono ponadto pełnić rolę m onopolisty w h a n d lu zagranicznym oraz w transakcjach finansowych z innym i k rajam i”4.

Inaczej pojmował istotę rozwoju M ahatm a G andhi, który opowiadał się za rolnictw em i powiązanym z nim przem ysłem lokalnym, przeciw staw iając się strategii rozwoju opartej n a wielkim przem yśle. Jed en z jego zwolenników w książce The G andhian Plan o f Economic Development for In d ia z 1944 r. ujmował to następująco: „Nasze planow anie winno opierać się n a rodzimej k u ltu rze i cywilizacji naro d u oraz być zgodne z isto tą organicznego rozwoju; winno także promować dobrobyt i szczęście całego naro d u [...], stąd też planow anie gospodarcze winno zawierać możliwie najm niejszą ilość kontroli i przym usu ze strony państw a [...] zdrowy system gospodarki narodowej w inien nie dopuszczać do nadm iernej rozpiętości dochodów jednostek. Inaczej - wcześniej czy później - dem okracja prowadzić będzie do plutokracji czy oligarchii. [...] W szystkie trzy typy planow ania - nazistow ski, am erykański czy radziecki - nie spełniają naszych ideałów. [...] J a k a je s t zatem alternatyw a? Rozwiązanie znajdujem y w prostocie, decentralizacji i wiejskiej industrializacji. I z takiego p u n k tu widzenia poglądy ekonomiczne Gandhiego nabierają nie­

3 J. Ne h r u, Soviet R u ssia . So m e ra n d o m sketches a n d reflections, C h etan a, Bom bay 1929, s. 401,

403-404.

4 Cyt za: J . N. Bh a g w a t i, P. Be h a r i, In d ia . P la n n in g fo r in d u stria liza tio n , Oxford U n iv ersity

zwykłego znaczenia, w czasie, gdy inne teorie ekonomiczne prow adzą nas w ślepy zau łek ”5.

T ak więc podstawy strategii gospodarczej powojennych Indii ukształtow ały się w okresie poprzedzającym uzyskanie niepodległości. W latach 1947-1964, kiedy s te r władzy państwowej dzierżył J. N ehru, wyłonił się system biuro­ kratycznego państw a poddającego potężnej kontroli procesy gospodarcze. Co praw da, podjęty n a początku la t 50. Program W spólnot Rozwojowych w swoich założeniach stanow ić m iał narzędzie w szechstronnego rozwoju społeczności wiejskich, wykorzystując inicjatywę społeczności lokalnych, ale jego s tru k tu ra organizacyjna była zbyt zcentralizow ana i odgórnie zarządzana, by przyjęte cele mogły być osiągnięte. Próby decentralizacji i oparcia się w zarządzaniu projektem n a sam orządach lokalnych (panchayat) zostały zaniechane, zanim jeszcze mogły przynieść wyniki. Po kilku latach eksperym entow ania z roz­ wojem oddolnym nastąp ił zw rot ku centralizacji, ta k w yraźny w okresie drugiego planu pięcioletniego. Podstaw rozwoju k raju upatryw ano w przem yś­ le, ekspansji sektora publicznego oraz rozbudowanej kontroli gospodarki ze strony adm inistracji państwowej. System te n obejmował licencjonowanie prze­ m ysłu - zgody adm inistracji wymagały nie tylko skala, lokalizacja i technologia wszelkich projektów inwestycyjnych, lecz również dalszy rozwój przedsię­ biorstw czy zm iana s tru k tu ry produkcji. W h an d lu zagranicznym obowiązywał system kontroli dewiz - wpływy z eksportu m usiały być odprowadzane do b an k u centralnego po oficjalnym kursie wymiany, a zakupy n a rynkach światowych ograniczano poprzez licencjonowanie im portu.

K ontroli poddano rynek kapitałowy. N a podstawowe dobra konsum pcyjne obowiązywały niskie, sztywno u stalan e adm inistracyjnie ceny. Dotyczyło to szczególnie takich produktów rolnych, jak: zboża, cukier czy oleje. Z kolei dotowano podstawowe nakłady: nawozy, wodę do naw adniania, paliwa i elekt­ ryczność. Producenci krajowi znaleźli się we względnej izolacji od rynków światowych - obowiązująca d oktryna oznaczała w praktyce dążenie do sam o­ wystarczalności niezależnie od kosztów.

Rozbudowywany przez dziesięciolecia system był w praktyce kontrolą prew encyjną - zm ierzał bardziej do ograniczania odchyleń od obowiązujących celów politycznych, niż do k a ra n ia odstępstw od obowiązującego praw a. Sytua­ cję tę jed en z autorów określił ironicznie: „o ile w system ach opieki zdrowotnej preferuje się bardziej działania zapobiegawcze niż lecznicze, z pewnością nie dotyczy to regulacji w sferze przem ysłu. Ale w Indiach od la t 50. rozprze­ strzeniły się rozw iązania lecznicze w służbie zdrowia i zapobiegawcze w prze- m yśle”6.

5 Cyt. za: J.S . Ma t h u r, A.S. Ma t h u r, E conom ic th o u g h t o f M a m a th a G a n d h i, C h aitan y a,

A llahabad 1962, s. 13-14.

6 T. N. Sr i n i v a s a n, E conom ic L ib a ra liza tio n a n d E conom ic D evelopment; In d ia , „ Jo u rn al o f A sian

P róba rozluźnienia gorsetu adm inistracyjnych ograniczeń, dławiących in ­ dyjską gospodarkę, n astąp iła w latach 1964-1966, po śmierci J. N ehru, przez jego następcę n a urzędzie prem iera - Lal B ah adu r Shastriego. Indie znaj­ dowały się wtedy w stanie wojny z Pak istanem oraz doświadczały poważnego kryzysu żywnościowego. S hastri w latach 1958-1960 był w gabinecie N ehru m in istrem h a n d lu i przem ysłu, a następnie m inistrem spraw w ew nętrznych. Dał się poznać jako pragm atyk, który - w przeciw ieństwie do głębokiej nieufności, ja k ą N eh ru darzył pryw atnych przedsiębiorców, znajdował łatwy k o n tak t i zrozum ienie w kręgach biznesu.

P ow stanie g ab in etu Shastriego w 1964 r. dawało nadzieję n a zm ianę nastaw ien ia wobec se k to ra pryw atnego. W rządzie nowego p rem iera znaleźli się zwolennicy większego u działu m echanizm ów gospodarki rynkow ej, tacy ja k m in iste r rolnictw a C. S u b ram an ian , A. M ehta, k tó rem u powierzono kierow nictw o świeżo utw orzonego M in isterstw a Planow ania, czy osobisty se k re tarz p rem iera L. K. Iha, bardzo aktyw ny w wielu kom itetach i ciałach doradczych. Jedynym m in istrem zdecydowanie przyw iązanym do ideologii socjalistycznej w gabinecie Shastriego zdaw ał się być m in iste r pracy D. Sanjivayya7.

Rozwiązania prom ujące przedsiębiorczość i rozwój były coraz bardziej potrzebne wobec narastających trudności gospodarczych: stagnacji produkcji rolniczej, zm niejszenia tem pa rozwoju przem ysłu, wyczerpyw ania się rezerw dewizowych oraz szerzącego się bezrobocia. Stąd też zapowiedziano ogranicze­ nie adm inistracyjnego nadzoru w przem yśle stalowniczym i cementowym, po czym m iano ocenić zakres kontroli w innych przem ysłach8. S h astiri powołał Radę Doradczą ds. Przedsiębiorczości jako ciało opiniodawcze w tw orzeniu czwartego plan u pięcioletniego, w którym znacznie więcej miejsca niż poprzed­ nio miało przypaść sektorowi pryw atnem u oraz kapitałow i zagranicznem u9.

Przedw czesna śm ierć prem iera poddała ciężkiej próbie nadzieje w prowa­ dzenie w życie zdecydowanych zm ian w gospodarce Indii. Co praw da In d ira G andhi przejaw iała wolę kontynuacji zapoczątkow anych reform , to jedn ak spraw y gospodarcze nie pociągały jej i polegała n a opiniach swoich doradców. E kspertam i nadal byli w tym czasie C. S ubram anian, L. K. Iha oraz L. N. Birk - zwolennicy reform w poprzednim gabinecie. Nagłe przeprow adzenie dewalu­ acji rupii, k tó ra w dniu 6 czerwca 1966 r. straciła do dolara ponad 50% wartości, naraziło Indirę G andhi n a gw ałtow ną krytykę ze strony większości ugrupow ań politycznych i prasy. Poparcie i zrozum ienie okazały jedynie sfery

7 Zob. M. Br e c h e r, Succession in In d ia . A S tu d y in D ecision-M aking, Oxford U n iv ersity P ress,

L ondon 1966, s. 113-114.

8 C. P. Sr i v a s t a v a, L a l B a h a d u r S h a stri. A L ife o f T r u th in P olitics, Oxford U n iv ersity P ress,

D elhi 1995, s. 108-116.

9 H. Ve n k a t s u b b i a h, E n terp rise a n d E conom ic Change. 50 Years o fF IC C I, V ikas, N ew D elhi 1977,

wielkiego biznesu, zarazem wyrażające nadzieję, że w ślad za tą decyzją n astąp ią dalsze odważne kroki - zm niejszenie kontroli gospodarki oraz ograni­ czenie podatków. N iestety, In d ira G andhi wobec kryzysu politycznego wycofa­ ła się z reform . Proreform atorskich polityków i doradców w jej otoczeniu zastąpili zwolennicy bardziej etatystycznych rozw iązań. Za p rio rytet przyjęto sam ow ystarczalność żywnościową, czego przejaw em stał się program „zielonej rew olucji”. N astąpił zw rot ku centralizacji i wszechobecnej kontroli ad m inist­ racyjnej. O przeciwnym kursie polityki Indiry G andhi niż zainicjowany przez Shastriego świadczyła nacjonalizacja banków. W prowadzono ponadto szereg rozw iązań krępujących rozwój sektora pryw atnego, takich ja k U staw a o m ono­ polach i restrykcyjnych praktykach w h a n d lu czy U staw a o regulow aniu h a n d lu zagranicznego10.

N astępca Indiry G andhi n a urzędzie prem iera, jej syn Rajiv Gandhi, opowiedział się za otw arciem gospodarki Indii n a oddziaływanie ry n k u i kon­ kurencji międzynarodowej. I tym razem próba zw rotu w polityce gospodarczej okazała się jed n a k k rótkotrw ała. Tylko w jednej dziedzinie reform y przyniosły widoczne wyniki - w oprogram ow aniu i przem yśle kom puterowym . W lis­ topadzie 1984 r. przyjęto politykę k orzystną dla tego nowoczesnego sektora gospodarki - obniżono cła im portow e oraz wprowadzono zachęty dla inw es­ torów. N a zm iany w całej gospodarce przyszło czekać do początku kolejnej dekady11.

Zwrot ku program ow i reform rynkowych

W latach 80. produkcja przem ysłow a w zrastała średnio o 8%, co oznaczało podwojenie w okresie dziesięciolecia. Był to szczególnie pom yślny okres dla przem ysłu samochodowego, naftowego oraz górnictw a węglowego. Przykłado­ wo: w 1980 r. w artość produkcji globalnej przem ysłu budowy m aszyn wyniosła 1,7 m ld rupii, a w 1990 - 7,6 mld. W przypadku u rządzeń dla przem ysłu cementowego w zrost te n był dziesięciokrotny: z 300 m ln do 3 m ld rupii (dane w cenach bieżących). Liczba ciągników rolniczych, dostarczonych przez p rze­ m ysł indyjski, w okresie dekady powiększyła się z 71 do 143 tys., a motocykli i skuterów - z 447 tys. do 1,8 m ln 12.

O ożywieniu gospodarczym Indii świadczył roczny średni w zrost PKB o 5,4% w pierwszej połowie lat 80. i o 6,3% - w drugiej połowie. W artość dodana

10 M. M. Ku d a i s y a, R efo rm s by Stealth: In d ia n E conom ic Policy, B ig B u sin ess a n d the P rom ice o f

S h a stri Years, 1964-1966, S o u th Asia, vol. 25, 2, 2002, s. 205-229.

11 A.L. Sa x e n i a n, Bangalore. T he S ilicon Valley o f A sia?, (w:) E conom ic P olicy R efo rm s a n d the

In d ia n E conom y, ed. A.O. K rueger, U n iv e rsity o f Chicago P re ss 2003, s. 169-203.

12 D. Ro t h e r m u n d, The E conom ic H isto ry o f In d ia . F rom P re-colonial T im es to 1991, R outledge,

w rolnictw ie (w stałych cenach) w zrosła średnio o 3,1%, a w zrost produkcji żywności n a osobę w ciągu dekady osiągnął 12%13.

Mimo korzystnych wyników ilościowych, w latach 80. n a ra stały problem y stru k tu ra ln e gospodarki. S tan in fra stru k tu ry , ju ż wcześniej daleki od satysfak­ cjonującego, uległ jeszcze w zględnem u pogorszeniu, gdyż tem po rozwoju in fra ­ s tru k tu ry pozostało w tyle za rozwojem całej gospodarki.

Coraz gorsze relatyw nie wyniki odnotowywał sektor przedsiębiorstw p ub­ licznych. Nie spełnił on swej roli jako czynnik przyśpieszenia rozwoju gos­ podarczego. W prost przeciw nie - w zrost te n ham ow ał, wysysając coraz więcej z budżetu publicznego, w którym następnie brakow ało środków n a inne cele, w tym n a rozwój in fra stru k tu ry . W te n sposób powiększały się w ydatki budżetowe, m ierzone jako procent PKB, n a ra s ta ł deficyt fiskalny, a inflacja osiągnęła w drugiej połowie lat 80. ponad 7% rocznie, by w 1991 r. wynieść 13,5%.

Coraz większym obciążeniem dla budżetu były subsydia, alokowane w spo­ sób nie sprzyjający ożywieniu gospodarki i ochronie środow iska przyrodnicze­ go - znaczna ich część przypadała n a wodę i elektryczność, nawozy i żywność (za pośrednictw em tanich sklepów Publicznego System u Zaopatrzenia). P rzy ­ padało n a nie do ro ku 1990 11,6% wydatków rządowych oraz 2,3% PKB. Ujm owane jako „pomoc dla stan ów ” stanow iły 12,1% w ydatków budżetowych rząd u centralnego, zwiększane o kolejne 7,1% tzw. pozaplanowych „pożyczek dla stanów ”. Obciążenia takie uzasadniano potrzebą w sparcia dla biednych. Efektyw ność tych działań była wątpliwa, gdyż, ja k stw ierdzono w jednym z krytycznych opracowań: „Wiele dowodów przem aw ia za tym , że znacząca część tych środków ląduje ostatecznie w kieszeniach osób zamożnych, lecz spełniających przyjm owane k ry teria wsparcia, a ponadto sprzyja m arn o tra w st­ wu deficytowej wody, energii, nawozów itp., przyczyniając się zarazem do złych wyników finansowych sektora publicznego w tych dziedzinach oraz ogranicza­ jąc jego możliwości inw estow ania”14.

T ak więc mimo dość szybkiego tem pa w zrostu gospodarczego, pod koniec lat 80. w Indiach n a ra s ta ł kryzys gospodarczy. Brakowało k o rekt i przesunięcia środków tam , gdzie przyniosłyby większe efekty. O złej kondycji finansów pań stw a świadczy zm niejszenie w pierwszych m iesiącach 1991 r. rezerwy środków płatniczych do poziomu odpowiadającego w artości dwutygodniowego im portu. Szacowano, że n a przełom ie lat 80. i 90. 1/3 deficytu sektora publicz­ nego stanow iły subsydia jedynie do nawozów, wody i elektryczności15.

13 W orld D evelopm ent R eport, W ash in g to n 1988, s. 226, 234.

14 A. O. Kr u e g e r, S. Ch i n o y, T he In d ia n E conom y in Global Context, (w:) E conom ic Policy

R efo rm s a n d In d ia n E conom y, ed. A. O. K rueger, T he U n iv e rsity of Chicago P ress 2003, s. 20.

15 V. Jo s h i, I. M. D. Li t t l e, In d ia . M acroeconomics a n d P olitical Econom y. 1964-1991, W orld

W takich w arunkach narastającego kryzysu gospodarczego i niestabilności sceny politycznej w m aju 1991 r. ofiarą zam achu padł Rajiv Gandhi. Wybór N arashim h a Rao n a prem iera i przewodniczącego P a rtii Kongresowej 26 czerwca 1991 r. był zarazem postaw ieniem n a ciągłość i zmianę. Rao nie wywodził się z dynastii N ehru, ale pełnił różne funkcje m inisterialne (był m in istrem spraw w ew nętrznych, obrony i spraw zagranicznych) w gabinetach ta k Indiry, ja k i Rajiva Gandhiego. Polityk te n był również głównym m inistrem w stanow ym rządzie A ndh ra Pradesz - m iał zatem doświadczenia również n a poziomie lokalnym. W okresie rządów mniejszościowych wybór tego podeszłego wiekiem (70 lat) i schorowanego polityka mógł uchodzić za tymczasowy. W w arunkach kryzysu po zabójstwie Rajiva Gandhiego oraz po dw ukrotnych wyborach w okresie zaledwie dwóch lat bez w yłonienia większości rządzącej, ja k również przy stanie gospodarki wymagającej śmiałych reform Rao znalazł się w sytuacji, k tó rą m ożna porównać z rokiem 1964, kiedy urząd prem iera zajmował L. B ah adur Shastri. Szanse akceptacji program u reform były, w kon­ tekście doświadczeń początku lat 90., większe niż ćwierćwiecze wcześniej16.

Do najbliższych współpracowników nowego p rem iera należał M anm ohan Singh, m in ister finansów. T en w szechstronnie wykształcony n a uniw ersyte­ tach w Oxfordzie i Cam bridge ekonom ista pracow ał w adm inistracji rządowej od 1966 r., m .in. jako doradca ekonomiczny prem iera oraz g u b ern ato r ban ku narodowego (the Reserve B ank of India).

W przygotow aniu kompleksowego program u reform m iało pomóc kilka kom itetów ekspertów powołanych przez rząd Rao: finansów (N arasim han Com m ittee), podatków (Chelliach Com m ittee), polityki upadłościowej (Gos- wam i Com m ittee), ubezpieczeń (M alostra Com m ittee), prywatyzacji przedsię­ biorstw państw owych (R angarajan Com m ittee). R aporty tych kom itetów oraz innych zespołów ekspertów pracujących nad technicznym i aspektam i reform zostały poddane publicznej debacie z udziałem kręgów przedsiębiorców, nauk i oraz związków. Zostały one uwzględnione w rządowych dokum entach, takich jak: „Ósmy p la n ”, „R aport dyskusyjny o ram owych założeniach i etapach w drażania plan u stabilizacyjnego oraz refo rm ” (z czerwca 1993) oraz „Raport dyskusyjny o reform ie sektora bankow ego” (z czerwca 1993 r.)17. Reformy zapoczątkow ane w lipcu 1991 r. okazały się zw rotem w polityce gospodarczej Indii - nastąpiło porzucenie indyjskiej drogi do socjalizmu, zapoczątkowanej przez J. N eh ru i trwającej przez całe dziesięciolecia. Podstawowy kierunek reform - mniej państw a, więcej ry n k u w gospodarce - przybliżał gospodarkę indyjską do gospodarki światowej.

16 A. G. Ru b i n o f f, In d ia a t the C rossroads, „ Jo u rn a l o f A sian an d A frican S tu d ie s” 1993, vol.

XXVIII, n r 3 -4 , s. 198-215.

Celem krótkookresow ym rząd u była stabilizacja gospodarki. T em u służyła m.in. dewaluacja ru pii i ograniczanie w ydatków budżetowych. Stopniowo zm niejszał się deficyt finansowy, który w m omencie w prow adzenia reform wynosił 8,4% PKB. W rok po podjęciu reform (1991-1992) zmniejszył się on do 6%, a w rok później do 5,7% PKB.

P akiet w prowadzanych reform obejmował wiele różnorodnych, powiąza­ nych ze sobą działań zm ierzających do zm niejszenia zakresu interw encji pań stw a w gospodarce n a rzecz regulacji poprzez m echanizm rynkow y18: - ograniczenie dotacji i zakresu inwestycji publicznych;

- stopniowe wycofanie się z rządowych zakupów produktów dostarczanych przez przedsiębiorstw a państwowe;

- wycofanie się państw a z system u licencjonowania h a n d lu z uwolnieniem k u rsu rupii, ta k aby utrzym ać bilans h a n d lu i rozliczeń bieżących;

- usunięcie ograniczeń w inw estow aniu przez pryw atny k apitał w sektorach dotychczas zastrzeżonych dla p aństw a i stw orzenie zachęt do napływ u k ap itału zagranicznego;

- zapowiedź stopniowej prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych; - obniżenie staw ek podatków bezpośrednich i pośrednich oraz ceł;

- zwiększenie dyscypliny finansowej poprzez m .in. przyjęcie m aksym alnej sumy, do jakiej rząd może się zadłużyć w Reserve Bank of India oraz reform y system u bankowego;

- decentralizację ze w zrostem u praw nień władz stanow ych i adm inistracji lokalnej.

R e fo rm y sekto ra p rze d s ię b io rstw państw ow ych

Sektor przedsiębiorstw państw owych tw orzono w latach 50. ze względów ideologicznych, łącząc z nim nadzieję n a równość ekonom iczną i szybki rozwój. Oczekiw ania te zawiodły, ale - z upływem czasu - jego istnienie uzasadniano innym i, mniej w yrazistym i przesłankam i, takim i ja k zrównoważony rozwój czy tw orzenie miejsc pracy. W praktyce sprowadzało się to do ochrony z a tru d ­ nienia. U padające przedsiębiorstw a pryw atne przejmowało państw o, co prze­ nosiło ich n isk ą efektywność. W m iarę w zrostu protekcjonizm u narastały obciążenia budżetu. Polityka dom inow ała zatem nad ekonomią. Kondycja ekonom iczna przedsiębiorstw państw owych coraz bardziej ustępow ała sek­ torow i pryw atnem u.

W przyjętej polityce gospodarczej dla sek tora publicznego rezerwowano wybrane przem ysły czy produkty, zapew niając im m onopolistyczną pozycję

i izolując od konkurencji, ta k n a ry n k u wew nętrznym , ja k i międzynarodowym. M iał on wyłączność m .in. w przem yśle obronnym , kolejnictwie, łączności. W trzydziestoleciu poprzedzającym rozpoczęcie reform 1991 r. udział sektora publicznego w górnictwie i kam ieniołom ach wzrósł z 19% do 100%, a więcej niż podwoił się w bankowości i ubezpieczeniach. Łącznie jego udział w PKB powiększył się w okresie trzydziestolecia (1960/61 - 1991/92) ponadtrzykrot- nie: z 8% do 26% (tab. 1).

T ab ela 1. U dział se k to ra publicznego w tw o rz en iu PKB* w w ybranych gałęziach gospodarki (w %)

W y s z c z e g ó ln ie n ie l 9 6 0 / l 9 6 l l 9 7 0 / l 9 7 l l9 S C /l9 S l l 9 9 l / l 9 9 2

Rolnictw o 1 2 2 2

Leśnictw o 10 10 10 9

G órnictw o i kam ieniołom y 19 31 91 10

P rzem y sł 5 10 13 17

E lektryczność i gaz 79 92 91 96

Budow nictw o 6 7 16 21

H andel, h o tele i re stau ra cje 1 3 6 3

T ra n s p o rt, przechow alnictw o i łączność, 55 57 54 51

w tym :

- kolejnictw o 100 100 100 100

- łączność 100 100 100 100

- pozostałe środki tr a n s p o r tu

i przechow alnictw o 24 29 31 19

B ankow ość i ubezpieczenia 35 69 85 85

A d m in istracja pu b liczn a i przem ysł

zbrojeniow y 100 100 100 100

In n e u słu g i 14 26 39 44

R azem 8 14 20 26

* przyjęto ceny sta łe z 1980/1981 r.

Źródło: N a tio n a l A ccounts S ta tistics, CSO, N ew Delhi (różne w ydania).

Ponieważ - zgodnie z przyjm ow aną strateg ią rozwoju - sektor państwowy, w tym szczególnie przem ysł ciężki m iał przyśpieszać rozwój gospodarczy, ok. 60% inwestycji w głównych przedsiębiorstw ach państw owych przypadało n a stal i inne m etale, m inerały, węgiel, ropę i energię. W chwili rozpoczęcia reform udział głównych przedsiębiorstw państw owych w całkowitej (rejestrow anej) produkcji przemysłowej przekraczał 14% (tab. 2).

W założeniach reform atorskiej polityki z 26 lipca 1991 r. przyjęto, że przedsiębiorstw a państw ow e stanow ią nie tyle aktyw a, co obciążenie dla rządu. Potrzebne zm iany m iały być poprzedzone oceną ich sta n u ekonomicznego, szczególnie w gałęziach o mało zaaw ansow anych technologiach, w

nieefektyw-T ab ela 2. U dział se k to ra głów nych p rzed sięb io rstw państw ow ych w całkow itej produkcji przem ysłow ej (1990/1991)

G ałąź p rzem ysłu P rz ed sięb io rstw a p a ń stw o w e (m ln rupii)

P rod ukcja glob aln a

(m ln rupii) U d ział p rocen tow y

Metalurgiczny 118 752 338 971 35,0

Maszynowy 78 866 313 363 25,2

Chemiczny 56 676 295 190 19,2

U rządzeń transportow ych 23 614 158 884 14,9

Tekstylny 11 697 725 710 3,8

Dóbr konsumpcyjnych 16 620 725 710 2,3

Ogółem 306 080 2 136 664 14,3

Źródło: A n n u a l S u rvey o f In d u strie s 1990-1991, CSO, Delhi, s. 119-124.

nych drobnych przedsiębiorstw ach oraz branżach, które dość dobrze rozwinęły się już w sektorze pryw atnym . Znacząco zmniejszono obszary przem ysłu zarezerwow anego dla sektora publicznego z 17 do 8 (a następnie do 6). Ponadto przew idziano udział sektora pryw atnego w branżach nadal będących dom eną państw a, ja k przem ysł obronny czy naftow y19.

Podjęto też problem tzw. chorych przedsiębiorstw państwowych. Rada R estrukturyzacji Przem ysłu i H andlu m iała je ocenić i zdecydować o in ­ dywidualnym sposobie napraw y. Zaproponowano również osłonę socjalną dla pracowników zakładów objętych restru k tury zacją. Przedsiębiorstw a pozosta­ wione w sektorze publicznym m iały uzyskać większą niezależność. Zapowie­ dziano także decyzje o sposobie przeprow adzenia prywatyzacji, ta k aby zm niej­ szyć obciążenia budżetu oraz um ocnić przedsiębiorstw a pozostające w tym sektorze, by skutecznie konkurow ały n a rynku. Spośród 240 głównych przed­ siębiorstw państw owych do kw ietnia 1994 r. 53 uznano za nierentow ne, kierując je do Rady R estrukturyzacji Przem ysłu i H andlu, by zadecydowała o ich napraw ie. Przyjęto złożoną i długotrw ałą procedurę dla przedsiębiorstw objętych postępow aniem napraw czym . Najpierw o przyszłości przedsiębiorst­ wa m usi wyrazić się rząd, jako właściciel, poprzez m inistrów tych resortów , do których należy dane przedsiębiorstwo. Grupie m inistrów opiniujących przed­ siębiorstw a przewodzi m in ister finansów. Zazwyczaj Rada zw raca się do przedsiębiorstw a objętego postępow aniem , aby przedstaw iło własne propozycje restrukturyzacji. Jeśli nie są one przekonywające, wyznacza się agencję opera­ cyjną oceniającą żywotność przedsiębiorstw a. Po przedstaw ieniu przez nią propozycji rekonstrukcji bądź likwidacji przedsiębiorstw a rozpoczynają się konsultacje zainteresow anych stron: właścicieli, reprezentantów pracowników

19 I.M.D. Li t t l e, I n d ia ’s E conom ic R efo rm s 1991-1996, „ Jo u rn al o f A sian E conom ics”, 1996, n r

i wierzycieli. Po ich zakończeniu w ydaw ana je s t decyzja, od której każda ze stro n może się odwołać. Jeśli n adal b rak kom prom isu, spraw ę m ożna skiero­ wać do sądu.

W przedsiębiorstwach zakwalifikowanych do grupy „chorych” w pierwszej połowie lat 90. zatrudniano 400 tys. pracowników z ogółu 2,15 m ln pracujących w głównych przedsiębiorstwach państwowych. Co najmniej drugie tyle, ok. pół miliona, pracowało w innych przedsiębiorstwach przynoszących straty, nie za­ kwalifikowanych jednak do grupy „chorych”. Pracownicy ci byli zagrożeni u tra tą pracy w wyniku upadku przedsiębiorstwa bądź zmniejszenia zatrudnienia sk ut­ kiem postępowania naprawczego. Stąd też w roku 1992 powołano Narodowy Fundusz Odnowy w celu osłony pracowników tracących pracę w wyniku restru k ­ turyzacji. Do zadań Funduszu należało organizowanie szkoleń umożliwiających przekwalifikowanie i podjęcie pracy w innym miejscu, jak również kreowanie zatrudnienia n a obszarach dotkniętych restrukturyzacją. Fundusz miał również wypłacać odprawy pracow nikom odchodzącym n a wcześniejsze em erytury.

Pierw sze ostrożne próby prywatyzacji przedsiębiorstw państw owych pod­ jęto w pierwszej połowie lat 90. N a sprzedaż wystawiono akcje 34 przedsię­ biorstw przynoszących zyski, co przyniosło łącznie 95 m ln rupii (ok. 3,2 mld dolarów), przy czym w gestii rząd u pozostawiono co najm niej 51% udziałów. Stąd też zwolennicy bardziej radykalnej prywatyzacji wskazywali, że je s t to zaledwie podreperow anie budżetu - sprzedaż mniej niż połowy akcji naw et form alnie nie je s t spryw atyzowaniem . T ak ograniczona form a przekształceń nie rozwiązuje stru k tu raln y ch ograniczeń sektora publicznego, nie stanow i też dalekosiężnej form uły jego rozwoju.

W program ie z 1991 r. zabrakło zatem klarownego określenia zakresu reform w przedsiębiorstwach państwowych - czy ich celem m a być wycofanie się państw a i całkowita prywatyzacja, czyjedynie większa autonom ia i konkurencyj­ ność przedsiębiorstw pozostawionych jednak w sektorze publicznym. Brakowało również pogłębionej oceny ograniczeń rozwoju sektora publicznego, ja k również wizji docelowej roli tego sektora w gospodarce przyszłości. Ponadto poza grupą przedsiębiorstw podlegających procedurze naprawczej jako „chore” wraz z wy­ branym i częściowo sprywatyzowanymi przedsiębiorstwam i przynoszącymi zyski pozostało ok. 150 zakładów przynoszących straty bądź zyski, przy czym nie określono, czy w przyszłości czeka je prywatyzacja i n a czym m a ona polegać.

W Indiach wypracowanie rozw iązań je s t bardzo tru dnym zadaniem z powo­ du zróżnicow ania i wielkości kraju, ja k też dużego udziału sekto ra państw o­ wego w gospodarce narodowej. Przedsiębiorstw a tego sektora istnieją w róż­ nych gałęziach gospodarki, co powoduje, że podlegają różnym m inisterstw om bądź d epartam entom rządowym. Rozmycie odpowiedzialności (oddzielne m ini­ sterstw a bądź departam en ty istnieją m .in. dla stali, węgla, wyrobów p etro ­ chemicznych, elektroniki, wyrobów tekstylnych czy żywności) sprzyja ukrytej

grze interesów i u tru d n ia koordynację podejmowanych reform . Stąd też debata nad sektorem publicznym w pierwszej połowie lat 90. nie wyszła poza ram y dość ogólnych stw ierdzeń. Uśw iadom iła n ato m iast potrzebę reform , które są w arunkiem szybszego rozwoju przem ysłu, unow ocześnienia technologii i sys­ tem ów zarządzania w przedsiębiorstw ach, ja k również zm niejszenia obciążenia budżetu publicznego, zwolnienia części środków n a inne cele, ja k ośw iata czy zdrowie. Podjęte reform y ułatw iają napływ k ap itału pryw atnego, ta k krajow e­ go, ja k i zagranicznego do sektorów wcześniej zarezerwow anych dla przedsię­ biorstw publicznych. Zm niejszane są cła i inne ograniczenia w handlu. Coraz większe otwarcie gospodarki przyczynia się do poddaw ania przedsiębiorstw państw owych narastającej konkurencji.

Proces te n je s t jed n ak powolny, a reform y ostrożne, co powoduje prze­ dłużanie bytu przedsiębiorstw om przynoszącym straty , względnie mało efek­ tywnym. U tru d n ia to wyjście pań stw a z kryzysu finansowego oraz szkodzi gospodarce. P ryw atni inw estorzy m uszą się bowiem liczyć z tym , że w przypad­ k u przedsiębiorstw państwowych, z którym i konkurują, obowiązują inne reg u ­ ły, że w znacznej m ierze działają one nadal w w arunkach „miękkiego b u d ż e tu ”, nie podlegając karze ze strony ry n k u za swą ociężałość. O połowiczności pierwszego dziesięciolecia reform świadczy to, że do połowy 2000 r. spryw aty­ zowano tylko jedno przedsiębiorstw o - branży piekarniczej. Z 64 zakładów, którym i zajm owała się kom isja pryw atyzacyjna w 1999 r., opracowano zalece­ n ia dla 58, ale jedynie w 13 przypadkach w skazania te wprowadzono w życie20. W skazać m ożna n a potrzebę zróżnicow ania podejścia do prywatyzacji różnych przedsiębiorstw . Względnie łatwo m ożna sprywatyzować m ałe przedsiębiorst­ wa, szczególnie handlowe. Interesujące tu taj m ogą być doświadczenia krajów Europy Środkowo-W schodniej21.

D rugą grupę przedsiębiorstw państw owych stanow ią te, które działają już w konkurencyjnym otoczeniu rodzimego sektora pryw atnego bądź rynk u światowego (import). Pryw atyzacja tych przedsiębiorstw pow inna być sto su n ­ kowo łatw a i przebiegać możliwie szybko. W ażniejsze przy tym od zysków z prywatyzacji dla budżetu je s t zapew nienie w arunków rozwoju przedsiębiorst­ wom pryw atnym powstałym po przekształceniach. Należy się liczyć z dużymi trudnościam i w prywatyzacji tych dziedzin, w których przez la ta sektor państw owy m iał pozycję monopolisty. W te działy gospodarki obecnie w kracza kapitał pryw atny i zaczyna konkurow ać z byłymi monopolami. W yraźne określenie m odelu docelowego, jak i m a zaistnieć w w yniku podejmowanej restru ktu ryzacji, przyśpieszyłoby tem po napływ u pryw atnego k ap itału i in ­ nych przeobrażeń.

20 A. O. Kr u e g e r, S. Ch i n o y, op. cit., s. 39-45.

21 Zob. P riva tiza tio n in P ost-C o m m u n ist C ountries, B. Błaszczyk, R. W oodw ard (ed.), vol. I-II, CASE, W arszaw a 1996.

L ib e ra liz a c ja h a n d lu i o tw a rc ie n a zag ra n ic zn y k a p ita ł

W strategii gospodarczej przyjętej przez Indie po odzyskaniu niepodległości i kontynuow anej - mimo prób korekt, zwłaszcza w latach 80. - dominowało dążenie do samowystarczalności. Przejaw em „pesym izm u co do ek sp o rtu ” były wszechobecne ograniczenia w h an d lu zagranicznym , takie ja k skomplikowany system dopłat eksportowych czy ograniczenia w dopływie k ap itału zagranicz­ nego.

Szczególnie w ażna w pakiecie reform podjętych latem 1991 r. była zatem liberalizacja h an d lu i otwarcie n a inwestycje k ap itału pryw atnego, rodzimego i zagranicznego. Doraźnie zm iany w ym uszał kryzys bilansu płatniczego i po­ trz e b a przyw rócenia stabilności m akroekonom icznej. Liberalizacji h an d lu i in ­ w estow ania m usiały towarzyszyć zm iany zmierzające do deregulacji gospoda­ rk i i jej dostosow ania do w arunków gospodarki rynkowej - w polityce przem ys­ łowej, usługach finansowych oraz in frastru k tu rze.

O izolacji gospodarka indyjskiej świadczyła niew ym ienialność waluty, za­ wyżony i oderwany od relacji rynkowych k u rs wym iany rupii. U dział Indii w światowym eksporcie system atycznie spadał. W latach 1850-1913, a więc w pierwszym okresie form ow ania się kapitalizm u, sięgał on 5% i był kilk ak ro t­ nie wyższy niż Jap on ii22. W latach 80., czyli w okresie poprzedzającym w prowa­ dzanie reform , udział te n zmniejszył się ok. dziesięciokrotnie, do ok. 0,5% (tab. 3).

T abela 3. C h a ra k te ry s ty k a indyjskiego h a n d lu zagranicznego

O kres

R oczn e tem p o w zrostu U d zia ł w PKB (%) _{U d ział In d ii w św iatow ym} e k sp o rcie (%) ek sp ort im port eksp ort im p ort

1951-1960 0,7 8,6 6,3 8,0 1,4

1961-1970 4,6 0,3 4,2 5,8 0,9

1971-1980 6,8 8,7 5,8 6,7 0,5

1981-1990 6,1 3,9 6,5 8,4 0,5

1997-1997 11,4 14,4 9,9 10,6 0,6

Źródło: A. O. Kr u e g e r, S. Ch i n o y, op. cit., s. 13.

Joshi i Little ograniczenia w indyjskim h an d lu zagranicznym w przededniu wprow adzania reform oddają słowami: „Mimo nieśm iałej liberalizacji lat 80., całość im po rtu podlegała licencjonowaniu, inaczej był on zabroniony. Licencje z zasady wydawano wtedy, gdy wykazano b rak dostatecznego zaopatrzenia

22 M. T. Kh a n, I n d ia ’s Foreign Trade in 21-st C entury, „In d ia Q u a rte rly ” 1999, vol. LV, n r 1-2,

krajowego. [...] W szystkie tow ary masowe, takie ja k zboża, ropa, rudy, m etale, czy nawozy [...] mogły być im portow ane jedynie przez rządowe monopole. [...] W lipcu 1991 ro ku Indie były najbardziej autarkistycznym niekom unistycznym krajem w świecie”23.

Reformy podjęte w 1991 r. obejmowały: zniesienie wymogów licencji im por­ towych, znaczące zm niejszenie ceł, ograniczenie restrykcji w dopływie k ap itału zagranicznego.

L icen cjo n o w an ie im p o rtu

Istniejące w latach 80. restrykcje im portow e łagodziło przyjęcie „Otwartej ogólnej listy licencyjnej”. Um ieszczenie n a niej półproduktów dla produkcji krajowej ułatw iało znacznie procedury importowe. Ich uelastycznienie w im ­ porcie dóbr kapitałow ych miało sprzyjać postępowi technologicznem u, szcze­ gólnie produkcji n a eksport. N iestety złagodzeniu tych procedur towarzyszyły często wyższe cła.

W połowie rok u 1991, kiedy zapoczątkowano reform y, produkty im por­ tow ane klasyfikowano n a 26 listach o odrębnych procedurach licencyjnych. W system ie klasyfikacyjnym taryfy celnej ujęto ok. 5000 różnych kodów towarów, a ponad 4000 z nich otrzym ały 10 rodzajów licencji importowych. Już n a początku reform zmniejszono ilościowe ograniczenia im portu. W kw ietniu 1992 r. te n złożony, uznaniow y system zastąpiono p ro stą listą negatyw ną, n a której znalazły się przede w szystkim dobra konsum pcyjne oraz niektóre półprodukty i dobra kapitałow e. Im port produktów spoza tej listy nie wymagał zezwoleń. W imporcie produktów przemysłowych zakres restrykcji, jako w ar­ tość produktów im portow anych objętych zezwoleniami, w stosun ku do w arto­ ści całego im p o rtu zmniejszył się z 90% w chwili w prow adzania reform do ok. 50% w 1994/95 r. (do 29% w przypadku dóbr kapitałow ych oraz 35% dla surowców i półproduktów). Zezwoleń wymagały nadal niektóre produkty petrochem iczne, ale nie m iały one c h a ra k te ru restrykcji ilościowych.

W 1992 r. rozpoczęła się również liberalizacja im po rtu dóbr konsum pcyj­ nych. W prowadzono specjalne zezwolenia im portowe, do których dostęp uzys­ kali „wielcy im p orterzy ” im portujący dobra konsum pcyjne um ieszczone n a specjalnej dodatniej liście (w ilości ok. 5% w artości eksportu). Mimo tych reform , im port dóbr konsum pcyjnych w połowie lat 90. nadal podlegał znaczą­ cym ograniczeniom.

C ła

N a początku la t 90. poziom ceł w Indiach należał do najwyższych w świecie i dla całości gospodarki wynosił 128% (tab. 4).

T ab e la 4. S tr u k tu r a ceł (w %) S e k to r g o s p o d a r k i Ś r e d n ia z a l a t a W a ż o n a ś r e d n ia im p o r tu 199C/91 l 9 9 l/ 9 2 l9 9 2 /9 4 1994/95 199C/91 1991/92 1993/94 1994/95 C ała gospodarka 128 94 71 55 87 64 47 33 P ro d u k ty rolnicze 106 59 37 31 70 30 25 17 G órnictw o b.d. b.d. 71 48 b.d. b.d. 33 31 D obra k onsum pcyjne 142 92 76 59 164 144 33 48 P ó łp ro d u k ty 133 104 77 59 117 55 40 -D obra k apitałow e 109 86 58 45 97 76 50 38

b.d. - b ra k danych, w la ta c h 1990/91 i 1992/93 górnictw o zaliczano do półpro d u k tó w

Źródło: In d ia : R ecent E conom ic D evelopm ents a n d Prospects, W orld B ank W ashington, DC. 1994, s. 47

T rzeba pam iętać, że wysokim cłom towarzyszyły istotne ilościowe ograni­ czenia im portu. Stąd też zm niejszanie ceł należało do kluczowych elem entów wprowadzanych reform . Liczbę staw ek celnych zmniejszono z 22 w pierwszej połowie rok u 1991 do 8 w kw ietniu 1995 r. Znacznie ograniczono cła im por­ tow anych dóbr kapitałowych. W przypadku zaliczenia ich do tzw. im p o rtu inwestycyjnego łączną staw kę celną obniżono z 85% do 25%. W imporcie urządzeń do w ytw arzania elektryczności, górnictw a węglowego i rafinerii cła ograniczono do 20%. N a nawozy m ineralne przyjęto zerow ą staw kę celną.

Pozostały w mocy wcześniejsze udogodnienia bezcłowego im p ortu dóbr kapitałow ych dla przedsiębiorstw zaliczonych do jednostek zorientow anych w 10 procentach n a eksport bądź należących do s tre f przetw órstw a ekspor­ towego. Rozszerzono możliwości przystępow ania przedsiębiorstw do projektu promocji eksportu dóbr kapitałow ych, w którym mogły im portow ać dobra kapitałow e przy cle zm niejszonym do 15%, o ile ich eksport w okresie 5 lat będzie pięciokrotnie wyższy od w artości dokonanego im portu. Znacząco ogra­ niczono cła w imporcie stali, tworzyw sztucznych, wyrobów elektronicznych i wielu podstawowych produktów chemicznych24. Szybkie ograniczanie ceł w drugiej połowie lat 90. u tru d n iało także to, że stanow ią one w ażną pozycję wpływów budżetu centralnego, nie dzieloną ponadto n a stany.

P o lity k a k u rsu w y m ia n y i p ro m o w a n ia ekspo rtu

Prow adzona do lipca 1991 r. restrykcyjna polityka sprzyjała utrzym yw aniu wyższego k u rsu wymiany, niż kształtow ałby się przy bardziej liberalnym handlu. Aby przezwyciężyć obciążenia ukrytym i kosztam i n a etapie produkcji, w tym cłam i w imporcie środków produkcji, wprowadzono różnorodne sub­ sydia eksportowe. Pod koniec lat 80. zyski z eksportu zwolniono z podatku. W produkcji eksportowej wprowadzono zwolnienia od cła im p ortu surowców i dóbr kapitałowych. Rozwiązania te obciążały budżet oraz kom plikowały i ta k już złożony system biurokratycznych regulacji. Tego rodzaju zachęty ekspor­

towe w w arunkach utrzym yw ania restrykcji im portow ych były nieskuteczne25. Stąd też w lipcu 1991 r. dokonano - w dwóch krótko po sobie następujących krokach - dewaluacji rupii o 24%. Ponadto odstąpiono od subsydiów ekspor­ towych w form ie „wyrównawczych płatności gotówkowych”, stanowiących istotne obciążenie centralnego budżetu (27 m ld rupii; 3,3% ogółu wydatków w roku 1989/90).

W m arcu 1993 r. wprowadzono „ujednolicony płynny k urs w ym iany”. K urs ru pii względem dolara am erykańskiego wynosił wtedy ok. 31:1, co oznaczało w zrost o blisko 60% w porów naniu do obowiązującego przed reform ą (w czerwcu 1991 r. oficjalny k u rs wym iany wynosił 20 rupii za jeden dolar). Był to pierwszy istotny krok ku pełnej wym ienialności rupii, zgodnie z wymogami Międzynarodowego F u n duszu Walutowego.

In w estycje zag ran iczn e

W okresie przed w prow adzaniem reform szereg działów gospodarki za­ strzeżono dla sektora publicznego - były one niedostępne nie tylko dla inw es­ torów zagranicznych, lecz naw et dla rodzimego kapitału. W drugiej połowie dekady lat 80. podejmowano nieśm iałe próby przyciągania obcego k ap itału do wybranych gałęzi gospodarki. Preferow ano inwestycje łączące się z transferem technologii. Zasadnicze zm iany w dostępie k ap itału zagranicznego nastąpiły już w pierwszym ro ku reform . O dstąpiono od ograniczeń w dopływie bezpo­

średnich inwestycji zagranicznych (FDI), otw ierając przed nim i praw ie w szyst­ kie sektory gospodarki. Zrezygnowano z wszelkich ograniczeń w dopływie obcego k ap itału w produkcji zorientow anej n a eksport, w energetyce, elektro­ nice oraz w przem yśle oprogram ow ania kom puterowego, gdzie obcy kapitał mógł wynosić 100%.

Uproszczono procedury adm inistracyjne napływ u obcego kapitału. W „priorytetow ych przem ysłach”, gdy udział k ap itału zagranicznego nie prze­ kracza 51% dla przedsięwzięć całkowicie nastaw ionych n a eksport (gdzie kapitał zagraniczny może wynosić naw et 100%) oraz przy imporcie technologii (jeśli um ow a spełnia odpowiednie w arunki), udzielana je s t „autom atyczna akceptacja” przez Reserve B ank of India. W pierwszej połowie lat 90. tak ą procedurą objęto praw ie co p iątą inwestycję zagraniczną. W pozostałych przypadkach zagraniczne zgłoszenia inwestycyjne podlegały procedurze oceny ze strony Rady Promocji Inwestycji Zagranicznych. W pierwszych czterech latach swej działalności Rada zaaprobow ała inwestycje o łącznej wartości blisko 10 m ld dolarów. Dla porów nania - w o statnim pięcioleciu przed pod­ jęciem reform roczne inwestycje zagraniczne nie przekraczały 140 m ln dola­

rów.

Zmieniono U staw ę o regulacji wym iany z zagranicą, usuw ając szereg ograniczeń dla przedsiębiorstw z udziałem 40% i więcej k ap itału zagranicznego - nowe praw o tra k tu je je tak, ja k przedsiębiorstw a indyjskie. Aby zapewnić kapitałow i zagranicznem u stabilne w arunki, Indie przystąpiły do W ielostron­ nej Agencji G w arancji Inwestycyjnych. O różnicy procedur udzielania zgody n a inwestycje zagraniczne świadczy przykład dwóch koncernów: Pepsi-Cola i Co­ ca-Cola. Form alności poprzedzające wejście pierwszego z nich n a rynek indyj­ ski w 1990 r. trw ały pięć lat. W 1992 r. Coca-Coli zajęło to niespełna trzy miesiące!

W 1992 r. rząd indyjski przyjął również rozw iązanie udostępniające obcemu kapitałow i inwestycje portfelowe ja k system y em erytalne i różnorodne fu n ­ dusze. Przedsiębiorstw a indyjskie uzyskały dostęp do zagranicznych rynków kapitałowych. W krótce po w prow adzeniu nowych przepisów, w latach 1993/94 i 1994/95, stru m ień portfelowych inwestycji z zagranicy wyniósł blisko 7 mld dolarów26.

W p ływ re fo rm ekonom icznych n a ro ln ic tw o

W okresie poprzedzającym w prowadzanie reform polityka rolna Indii była zakładnikiem przyjmowanej przez te n kraj strategii rozwoju. Realizację s ta ­ wianych celów m iały zapewnić plany pięcioletnie, ujm ujące przyjęte zadania n a poziomie krajowym i stanowym. W pierwszych latach niepodległości podjęto reform ę roln ą zm ierzającą do usunięcia pośrednictw a podatkowego oraz do bardziej rów nom iernego podziału ziemi. Podejmowano szereg program ów

rozwoju wsi i rolnictw a realizow anych n a obszarze całych Indii (jak P rogram Rozwoju W spólnot) bądź koncentrujących się n a wybranych regionach rol­ niczych (jak „zielona rew olucja”). W ich realizację angażow ano znaczne siły i środki. Podejmowano też program y rozwoju in fra stru k tu ry , w tym naw ad­ n ian ia i elektryfikacji. Rozwijano również program y badawcze, w których szczególna rola przypadła stanow ym uniw ersytetom rolniczym, Indyjskiej Radzie Badań Rolniczych oraz służbom doradztw a rolniczego (tak istotnym we w drożeniu „zielonej rew olucji”).

Podczas trw an ia indyjskiej wersji gospodarki planowej ceny produktów rolniczych podlegały adm inistracyjnej kontroli. Dotyczyło to zwłaszcza skupu, przechow alnictw a i dystrybucji zapewniającej biedniejszym konsum entom ży­ wność po niskich cenach (sieci „tanich sklepów”). Państw ow a kontrola izo­ lowała rynek w ew nętrzny od rynków międzynarodowych. Znaczną część środ­ ków z budżetu publicznego przeznaczonych n a rolnictwo pochłaniały dotacje, szczególnie wody, elektryczności i nawozów. Zachęcać do inw estow ania w rol­ nictwie m iały dotowane kredyty.

Kres dziesięcioleciom tej polityki położył program reform rynkowych z po­ czątku la t 90. Zgodnie z założeniam i nowej polityki, rolnictwo zaczęto tra k ­ tować ja k każdy inny sekto r gospodarki, o alokacji zasobów zaczęły rozstrzygać nie decyzje adm inistracyjne, lecz cena i rynek. W inno się zatem ograniczać skup adm inistrow any przez państw o oraz wsparcie cenowe. Reguły ryn ku przem aw iają za odstępow aniem od subsydiów oraz kontrolow ania cen żywno­ ści, powodujących złą alokację zasobów oraz ich n adm ierne zużycie.

Rozwojowi wsi i rolnictw a nie sprzyjała strateg ia gospodarcza zm ierzająca do szybkiego uprzem ysłow ienia, n ad m ierna protekcja rodzimego przem ysłu i ustalony adm inistracyjnie k u rs wym iany rupii. Ceny produktów rolnych - zorientow ane n a konsum entów - utrzym yw ano n a sztywnym, niskim pozio­ mie jako wsparcie biednej ludności m iast. To rolnicy ponosili w znacznej m ierze koszty istn ien ia niewydolnych s tru k tu r dystrybucji żywności, takich ja k Kor­ poracja Żywnościowa Indii. N iekorzystnych relacji ekonomicznych dla rolnict­ wa nie zm ieniały znaczne subsydia27. Stąd też wiele z kom ponentów w prowa­ dzanych reform : liberalizacja h andlu, zm niejszenie ceł, ograniczenie protekcji przem ysłu oraz reform a finansów z dewaluacją rupii w inny mieć korzystny długoterm inow y wpływ n a rozwój rolnictw a.

Indyjskie rolnictwo w w arunkach otw artej gospodarki rynkowej może korzystać ze zmniejszonej protekcji w h an d lu rolnym , wynikającej z u staleń Rundy Urugwajskiej GATT, obligującej kraje gospodarczo rozw inięte do dość istotnego zm niejszenia subsydiów eksportowych oraz części dotacji produkcyj­

27 A. Mo d y, R esource F low s between A g ricu ltu re a n d N on-a g ricu ltu re in In d ia , „Econom ic and

nych w rolnictw ie. Rolnictwo indyjskie - w w arunkach liberalnego h an d lu międzynarodowego - m a szanse wykazać swą przew agę kom paratyw ną w eks­ porcie zbóż, owoców, warzyw, cu k ru oraz niektórych produktów przetw orzo­ nych. W nowym otoczeniu m akroekonom icznym , w dobie globalizacji, samowy­ starczalność żywnościowa traci n a znaczeniu n a rzecz takiej produkcji, k tó ra sprzyja najbardziej efektyw nem u w ykorzystaniu środków.

In n ą ze zm ian wynegocjowanych w porozum ieniach GATT je s t przyjęcie zasady „narodowego tra k to w a n ia ” przedsiębiorstw i k ap itału zagranicznego, co ogranicza możliwości jego dyskrym inacji. Wielkie znaczenie dla wsi i rolnict­ wa m a otwarcie gospodarki indyjskiej dla inw estorów zagranicznych. Do sektora agrobiznesu w kracza coraz więcej firm zagranicznych, zmieniając dotychczasowe stosunki produkcji - po raz pierwszy n a ta k ą skalę chłopi indyjscy zaw ierają umowy kontraktacyjne z zagranicznym i zakładam i p rze­ twórczymi, precyzujące wymogi jakościowe oraz ceny ta k produktów rolnych, przez nich dostarczanych, ja k i środków produkcji, w które się zaopatrują.

W ielu indyjskich ekonom istów niepokoją konsekwencje zapisów ochrony praw intelektualnych uzgodnionych przez GATT. Znaczną część nakładów rolniczych, takich ja k odm iany roślin, będą chronić międzynarodowe patenty. U tru d n i to dostęp do nich indyjskiego rolnictw a oraz uzależni je od zagranicz­ nych dostawców. Zgodnie z tym i wymogami trz e b a będzie zaprzestać lokalnej produkcji, o ile n a ru sz a ona praw a patentow e zagranicznych przedsiębiorstw , które - również w Indiach - uzyskają praw a wyłączności n a ry n k u dla swoich zastrzeżonych praw nie produktów .

W indyjskim system ie dotacji, przyczyniającym się do obciążenia budżetu publicznego, poczesne miejsce zajmowało przez wiele lat subsydiowanie naw o­ zów. W m omencie w prow adzania reform podstawowym m echanizm em ad ­ m inistrow ania produkcją oraz dystrybucją nawozów był wprowadzony w 1977 r. „Program u trzy m an ia równowagi cen i dotacji”. M iał on chronić rolników przed w zrostem cen nawozów. W zastosow aniu nawozów m ineralnych u p a t­ rywano jeden z podstawowych czynników rozwoju rolnictw a, dlatego też - poza przeciw działaniem spadkowi zużycia nawozów przez rolników - system ten w spierał również krajowych producentów nawozów. Ponadto wypłacano „dota­ cję przew ozow ą”, wyrównującą koszty tra n s p o rtu nawozów od producenta do gospodarstwa. W lipcu 1991 r. doszło do 40% w zrostu regulowanych cen nawozów, a rok później, w sierpniu 1992 r., nastąpiło uwolnienie cen nawozów fosforowych i potasowych. Mimo przeznaczenia pewnych środków finansowych n a dalsze dotowanie nawozów fosforowych i potasowych dla drobnych rol­ ników, ja k również obniżenia ceny m ocznika o 10%, w początkowym okresie reform nastąp ił spadek zużycia nawozów. Po „uw olnieniu” cen i ich wzroście w roku 1992 pogorszyła się proporcja zużycia poszczególnych składników (N:P:K). Począwszy od 1994-1995 r., w w yniku sprzeciw u różnych grup

nacisku, determ inacja rząd u w zm niejszeniu subsydiów zaczęła słabnąć - za­ znaczył się n aw et pewien w zrost dotowania. I ta k przedsiębiorstw a nawozowe otrzym ywały dotacje rzędu 12% ich w artości n etto (tab. 5).

T abela 5. Zużycie i dotacje naw ozow e (N + P + K)

L a ta Z u ż y c ie (w 1000 to n ) D o ta c je (w m ld r u p ii) 1980-1981 5 516 5,05 1990-1991 12 546 43,89 1992-1993 12 155 57,96 1994-1995 13 564 52,41 1996-1997 14 308 75,78 1998-1999 16 798 13,24 2000-2001 16 702 13,8

Źródło: In d ia n A griculture. A C o m p en d iu m o f S tatistics, Centre fo r M o n ito rin g In d ia n Econom y, Bom bay 1996, s. 25; Econom ic Survey, GOI, N ew D elhi 2002, s. 196.

W drugiej połowie lat 90. odstąpiono zupełnie z subsydiow ania nawozów z im portu. U stanow iona w lutym 2000 r. Komisja Reformy Wydatków, m ająca ocenić wszystkie w ydatki rządowe, zaproponow ała kilkuetapow e dojście do pełnego urynkow ienia cen mocznika. Podczas pierwszej fazy, od 1 lutego 2001 r. do 31 m arca 2002 r., zastąpiono dotychczasowy „Program u trzy m ania równowagi cen i dotacji” przez „Grupowy program koncesji”, z zakwalifikowa­ niem istniejących przedsiębiorstw zajmujących się m ocznikiem do jednej z pię­ ciu grup (na podstaw ie średnich „zatrzym anych” cen z 1 kw ietnia 2000 r.).

W drugiej fazie, od 1 kw ietnia 2002 do 31 m arca 2005 r., przewidziano zm niejszenie zakresu koncesji dostępnych dla grup, ze stopniowym w zrostem cen m ocznika (o 7% rocznie), ta k aby w rok u 2006 było możliwe odstąpienie od „wszelkiej k o n tro li”, a przem ysł był w stanie konkurow ać z im portem . Z ara­ zem - aby osłonić drobnych rolników - zaproponowano objęcie ich system em podwójnych cen poprzez wprowadzenie „talonów ” oraz zwiększenie ich siły nabywczej poprzez program y wiejskiego zatru d n ien ia28.

Zako ńczen ie

W starożytności Indie przeżywały okres świetności gospodarczej. Świadczą o tym pom niki, które zachowały się do dziś, ja k chociażby odlana w jednej bryle

żelazna kolum na w Delhi, od stuleci nie poddająca się rdzy, czy m isternie rzeźbione w kam ieniu świątynie dżinitów w M ont Abu. O zm ierzchu tej cywilizacji świadczy popadnięcie w uzależnienie kolonialne. W okresie przed II wojną światową form ował się ru ch polityczny zmierzający do przyjęcia wielu wzorców rozwoju zaczerpniętych z Rosji Radzieckiej. N astąpiło to po odzys­ k an iu przez te n kraj niepodległości politycznej. Przyjęty wtedy model rozwoju okazał się jed n a k m ało wydolny i po licznych, lecz niezbyt udanych próbach jego napraw y, postanow iono z niego zrezygnować.

Od roku 1991 weszły Indie n a drogę reform gospodarczych. W prowadzano je ostrożnie, obawiano się m .in. zbyt wysokich kosztów społecznych, uderzają­ cych szczególnie w najuboższych. Mimo b rak u determ inacji politycznej, a nie­ kiedy i konsekwencji, proces przem ian w gospodarce trw a i przynosi wyniki. Indie pozostają nadal nieco w cieniu swego wielkiego sąsiada - Chin. Wiele wskazuje jed n a k n a to, że w dość niedługim czasie Indie dołączą do globalnych graczy - rozwijają się bowiem dynam icznie i odrabiają zaległości m inionych epok, a o ich potencjale świadczy to, że je s t to drugi - i jedyny obok Chin - kraj św iata o liczbie ludności przekraczającej m iliard. F a k t te n stanow i wyzwanie dla dotychczasowych potęg gospodarczych św iata, takich ja k Stany Zjednoczo­ ne czy U nia Europejska.