Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 701. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. 2006. Helena Tendera-Właszczuk Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej. Anna Starzec Koło Naukowe Handlu Zagranicznego. Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich 1. Wprowadzenie Ugrupowanie integracyjne, niezależnie od przyjętej koncepcji i formy integracji (strefa wolnego handlu, unia celna, wspólny rynek, unia gospodarcza, unia gospodarcza i walutowa), musi stworzyć instytucje, których zadaniem jest czuwanie nad realizacją celów ugrupowania. W wypadku niższych form integracji są to instytucje, których zadaniem jest koordynowanie współpracy międzynarodowej, w wypadku wyższych form integracji, kiedy następuje konieczność przekazania części uprawnień narodowych krajów integrujących się na szczebel ponadnarodowy, niezbędne staje się przyjęcie takiego systemu instytucjonalnego, który nie będzie zagrażał interesom któregokolwiek z państw członkowskich. Konieczne staje się więc zabezpieczenie nie tylko interesów krajów członkowskich, ale także interesów obywateli tych państw. Nie mniej ważnym zagadnieniem jest nadanie instytucjom ugrupowania kompetencji pozwalających na realizację celów ugrupowania integracyjnego. Wspólnoty Europejskie wraz z kolejnymi poszerzeniami i przyjmowaniem nowych krajów członkowskich, zaczęły odczuwać rosnącą presję na zmianę zasad funkcjonowania instytucji wspólnotowych i mechanizmu podejmowania decyzji. Do chwili obecnej Wspólnoty rozszerzały się pięciokrotnie (por. tabela 1), nie licząc tak zwanego „cichego rozszerzenia”, które polegało na rozszerzeniu Wspólnot o pięć landów wschodnich Niemiec (byłą NRD), co nastąpiło 3 października 1990 r. Poprzednie rozszerzenia były jednak mniej skomplikowane od tego, które. ZN_701.indb 65. 1/30/08 1:15:31 PM.

(2) Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 66. nastąpiło 1 maja 2004 r. Obecne poszerzenie stanowi bezprecedensowe wyzwanie dla Unii, co wynika z faktu, że do Unii przystąpiły kraje o znacznym potencjale ludnościowym (dwanaście krajów kandydujących, tj. 10 nowych krajów członkowskich oraz Bułgaria i Rumunia, liczy w sumie ponad 105 mln mieszkańców). To największe z dotychczasowych rozszerzeń wymusiło dokonanie istotnych zmian w systemie podejmowania decyzji i reform instytucjonalnych. Reforma instytucjonalna jest jednak koniecznym warunkiem dalszego, sprawnego funkcjonowania Unii w nowym, powiększonym składzie. Tabela 1. Harmonogram dotychczasowych rozszerzeń Wspólnot Europejskich 1958. Belgia. Holandia Luksemburg Francja. 1973 Dania Irlandia. Wielka Brytania. Niemcy (RFN). Włochy. 1981. Grecja. 1986. Hiszpania. Portugalia. 1995. Austria. 2004 Cypr. Finlandia. Rep. Czeska. Szwecja. Estonia Litwa Łotwa Malta. Polska. Słowacja. Słowenia Węgry. Źródło: opracowanie własne.. Próby gruntownego reformowania systemu instytucjonalnego Wspólnot podejmowane były kilkakrotnie. Konferencja międzyrządowa 1996 r., zakończona podpisaniem Traktatu amsterdamskiego, nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Rozszerzenie o kraje Europy Środkowowschodniej oraz Cypr i Maltę spowodowało konieczność wprowadzenia istotnych zmian. Próbą usunięcia ostatniej bariery instytucjonalnej w drodze do rozszerzenia był niewątpliwie Traktat nicejski, którego postanowienia „są wynikiem kompromisu narodowych interesów państw członkowskich, wielu wizji dalszego rozwoju procesów integracyjnych, tempa i jakości integracji”. Pozytywny wynik szczytu w Nicei stanowił warunek. R. Grzeszczak, Traktat nicejski. Opinie i komentarze w państwach europejskich, „Wspólnoty Europejskie”, nr 2 (114), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2001, s. 10.. ZN_701.indb 66. 1/30/08 1:15:31 PM.

(3) Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich. 67. konieczny uzyskania przez UE „gotowości strukturalnej” do przyjęcia kolejnych członków. 1 maja 2004 r. Unia Europejska rozszerzona została o dziesięć nowych państw, tj.: Cypr, Czechy, Estonię, Litwę, Łotwę, Maltę, Polskę, Słowację, Słowenię i Węgry. Po ich akcesji terytorium Unii zwiększyło się o 1 mln km 2, a liczba ludności wzrosła do 450 mln. Rozszerzenie to nie będzie jednak ostatnim etapem jednoczenia się Europy. O przyjęcie do Unii starają się jeszcze Bułgaria, Rumunia, Chorwacja i Turcja. 2. Instytucjonalne implikacje przystąpienia Polski do UE Jedną z najistotniejszych korzyści, wynikających z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest możliwość wywierania wpływu na proces decydowania oraz na proces reformowania Unii Europejskiej i dostosowywanie jej do wyzwań, które w przyszłości staną przed zjednoczoną Europą. Przystąpienie do Unii Europejskiej daje Polsce możliwość współdecydowania o życiu politycznym, gospodarczym i społecznym Europy. Przedstawiciele Polski w Radzie Unii Europejskiej, Parlamencie Europejskim, Komisji Europejskiej i innych instytucjach mają wpływ na podejmowanie decyzji, które będą dotyczyć nie tylko Polaków, ale wszystkich obywateli i państw członkowskich UE. Współuczestnicząc w uchwalaniu wspólnotowych przepisów prawnych, Polska określać będzie kierunki rozwoju i sposób realizacji polityki unijnej, zmierzającej do osiągnięcia podstawowego celu Unii Europejskiej, jakim jest postęp gospodarczy i społeczny, wysoki poziom zatrudnienia oraz harmonijny, trwały i zrównoważony rozwój (art. 2 Traktatu o UE). Odnośnie do postanowień instytucjonalnych strona polska zaakceptowała wspólne stanowisko państw członkowskich UE z 18 kwietnia 2002 r., uwzględniające przede wszystkim „Deklarację w sprawie rozszerzenia UE”, „Deklarację w sprawie progu większości kwalifikowanej oraz liczby głosów wymaganych dla mniejszości blokującej w rozszerzonej UE”, a także postanowienia „Protokołu w sprawie rozszerzenia UE”, dołączone do Traktatu nicejskiego z 26 lutego 2001 r. Ponadto także pierwotne i wtórne prawo instytucjonalne, przepisy regulujące funkcjonowanie komitetów, agencji i innych ciał unijnych oraz stosunki międzyinstytucjonalne, reżim językowy i status urzędników zatrudnionych w instytucjach Unii. Polska nie zgłaszała wniosków o okresy przejściowe, ponieważ, w przeciwieństwie do pozostałych rozdziałów negocjacyjnych, acquis w obszarze „instytucje” nie Udział Polski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej – najważniejsze korzyści, C. Herma, T. Ciszak, R. Dziewulski, P. Ronkowski, K. Smyk, A. Wójcik, Biuletyn Analiz UKIE nr 11, kwiecień 2003, http://www.biuletyn.ukie.gov.pl/ba.nsf.. ZN_701.indb 67. 1/30/08 1:15:31 PM.

(4) Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 68. wymaga się od krajów kandydujących dostosowań prawnych i działań implementacyjnych. Tymczasowe zamknięcie tego rozdziału negocjacyjnego 22 kwietnia 2002 r. nastąpiło przy roboczych założeniach, że najbliższe rozszerzenie obejmie 12 krajów kandydujących oraz że Traktat nicejski wejdzie w życie przed traktatem akcesyjnym. Zarazem strona unijna zadeklarowała zamiar modyfikacji niektórych elementów wspólnego stanowiska w końcowym okresie negocjacji, gdy znana będzie dokładnie liczba państw mających przystąpić do Unii oraz data rozszerzenia Unii. Modyfikacje zostały przedstawione i zaakceptowane przez stronę polską podczas szczytu w Kopenhadze. Dotyczyły one rozwiązań określających pozycję Polski i dziewięciu pozostałych krajów nowo wstępujących w Radzie Unii Europejskiej i Parlamencie Europejskim w okresie przejściowym poprzedzającym uzyskanie docelowego, przewidzianego w „Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE” i wspólnym stanowisku UE podziału miejsc w instytucjach unijnych i progu większości kwalifikowanej podczas głosowań w Radzie. Okres przejściowy trwał od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004 r. r. Konieczność uzgodnienia rozwiązań przejściowych wynikała z rozbieżności terminów wejścia w życie niektórych postanowień instytucjonalnych Traktatu nicejskiego i Traktatu akcesyjnego. Ostatnia reforma Unii Europejskiej dokonana na konferencji międzyrządowej w Nicei w 2000 r. zakończyła się dla Polski pomyślnie. Państwa członkowskie Unii zgodziły się co do tego, że planowana reforma o charakterze konstytucyjnym, która ostatecznie dokonała się na konferencji międzyrządowej w czerwcu 2004 r., nie może stanowić warunku dla kolejnego poszerzenia. Udane zakończenie szczytu nicejskiego pozwoliło państwom członkowskim skoncentrować się na wyzwaniu związanym z poszerzeniem o kraje Europy Środkowowschodniej. Szczyt w Nicei przyznał Polsce taką samą liczbę głosów w Radzie Unii Europejskiej i miejsc w Parlamencie Europejskim, jaką posiada Hiszpania, co jest uznaniem naszego równoprawnego statusu jako członka Unii. Tym samym Polska uzyskała duży potencjał, aby odgrywać istotną rolę w unijnym procesie decyzyjnym. Uzyskanie przez Polskę pełnoprawnego udziału w procesie podejmowania decyzji wiąże się bezpośrednio z prawem do wpływania przez nią na tworzenie prawa wspólnotowego i kształt unijnej polityki oraz ustalanie unijnego budżetu.. Ibidem.. . Ibidem.. . Korzyści i koszty członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport z badań, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003, s. 233. . ZN_701.indb 68. 1/30/08 1:15:32 PM.

(5) Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich. 69. Jako członek stowarzyszony Polska nie miała żadnej możliwości wpływania na kształt unijnych standardów. Dopiero wejście do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. pozwoliło na pełne przeistoczenie się z przedmiotu w podmiot podejmowanych decyzji. 3. Udział Polski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej 3.1. Pozycja Polski w Radzie Unii Europejskiej. Formalna pozycja Polski w Radzie Unii Europejskiej jest bardzo silna, zwłaszcza w odniesieniu do naszego potencjału gospodarczego, a nawet demograficznego. Jako jedyny z nowych krajów członkowskich, przy podziale głosów w Radzie UE, Polska uzyskała status kraju dużego, mającego decydujący wpływ na podejmowane decyzje. Biorąc pod uwagę siłę głosu w Radzie, po wejściu w życie części Traktatu z Nicei, dotyczącego systemu podejmowania decyzji w UE, co nastąpiło 1 listopada 2004 r., najwięcej zyskały Hiszpania i Polska. Oba te państwa uzyskały też podobną siłę przy tworzeniu koalicji opartych na liczbie głosów ważonych. Szczyt nicejski przyznał Polsce, jako przyszłemu członkowi Unii, oraz Hiszpanii po 27 głosów ważonych, co czyni je pożądanymi partnerami wielu koalicji. Polska wraz z dwoma dużymi państwami będzie potrzebować tylko jednego średniego państwa, mającego co najmniej 6 głosów, żeby zablokować niekorzystną dla siebie decyzję. Ewentualna koalicja wszystkich państw Europy Środkowej i Wschodniej, licząca 101 głosów, będzie w stanie zablokować wszelkie niekorzystne dla siebie decyzje (ale dopiero po przystąpieniu do Unii Rumunii i Bułgarii, którym przyznano 24 głosy ważone). Traktat nicejski sprawił, że wszystkie najistotniejsze koalicje będą miały możliwość zablokowania niekorzystnych decyzji, jeśli zbiorą 91 głosów. Polska dzięki przyznanej jej dużej liczbie głosów będzie mogła odgrywać znaczną rolę w wielu konstruktywnych sojuszach. Potencjał Polski przyczyni się także do możliwości inicjowania przez nią różnorodnych aliansów. Podczas konferencji międzyrządowej 1996–1997 rozważano różne opcje przydziału wag głosów przyszłym członkom Unii Europejskiej. Jednym z wariantów branych pod uwagę, była eksploracja dotychczasowego systemu ważenia głosów w Radzie na 12 krajów kandydujących. Wynik tego eksperymentu przedstawiono w tabeli 2. Przy zachowaniu systemu ważenia głosów większość kwalifikowana (71% ogółu głosów w Radzie UE) wyniosłaby 95 głosów, a mniejszość blokująca . Ibidem.. Np. koalicja państw basenu Morza Bałtyckiego (Polska, Szwecja, Dania, Finlandia, Litwa, Łotwa i Estonia) będzie miała w sumie 95 głosów, bez Polski – tylko 68. . ZN_701.indb 69. 1/30/08 1:15:32 PM.

(6) Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 70. 41 głosów – mniej niż suma głosów krajów kandydujących, która wynosiłaby 47 głosów (por. tabela 2). Obawy obecnych państw członkowskich Unii o możliwość zablokowania decyzji przez państwa nowo wstępujące, a także o możliwość utworzenia przez nie trwałego bloku mogącego hamować podejmowanie decyzji stały się przyczyną podjęcia reformy instytucjonalnej. Tabela 2. Eksploracja dotychczasowego systemu ważenia głosów w Radzie UE-15 na 12 krajów kandydujących w UE-27 Lp.. Wyszczególnienie. Polska. 1 2. Rumunia Czechy. 3 4. Węgry. Bułgaria. 5 6. Słowacja. 7. Litwa. 8. Łotwa. 9. Słowenia. 10 Estonia 11 Cypr 12 Malta. 13 Razem kandydaci 14 Razem UE-27. Liczba ludności (mln). Liczba głosów w Radzie UE. 23,2. 6. 38,7. 10,3. 10,3 8,5 5,3 3,7. 2,6. 8. 5 5 4 3 3 3. 2,0. 3. 0,7. 2. 1,6. 0,4. 107,3 475,8. 3 2. 47. 134. Źródło: opracowanie własne.. Jedną z podstawowych spraw branych pod uwagę przy konstruowaniu mechanizmu decyzyjnego w Radzie była kwestia reprezentacji, która jest podstawową wartością demokratyczną. Nadreprezentacja państw małych w stosunku do dużych była decyzją świadomą. Jednakże, jak można się było spodziewać, kraje duże dążą do podniesienia swoich udziałów w Radzie UE, posługując się argumentacją rosnącego ciągle deficytu demokracji w tej instytucji unijnej. Deficyt według tych państw polega właśnie na zwiększeniu dysproporcji między całościowym udziałem państw małych w stosunku do całości głosów państw dużych w Radzie UE. Odczuwa się przy tym presję na zwiększenie reprezentatywności krajów dużych. L. Jesień, Wybór czy inercja. Traktat amsterdamski w świetle teorii integracji europejskiej, Wyższa Szkoła Biznesu – National-Louis University, Nowy Sącz 2000, s. 175.. Ibidem.. . ZN_701.indb 70. 1/30/08 1:15:32 PM.

(7) Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich. 71. Liczba głosów przyznanych poszczególnym państwom będzie się zmieniać, zanim państwa otrzymają docelowo przewidywaną liczbę głosów. Wynika to z rozbieżności w terminach wejścia w życie postanowień Traktatu nicejskiego oraz daty rozszerzenia Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.). Konieczne stało się więc ustanowienie okresów przejściowych. Zasady obowiązujące w pierwszym okresie, tj. od 1 maja do 31 października 2004 r. stworzone zostały na podstawie eksploracji dotychczas obowiązującego systemu. W tym czasie Polska posiadała 8 głosów ważonych w Radzie Unii Europejskiej. Większość kwalifikowana konieczna do podjęcia decyzji przez Radę wynosiła 88 głosów, co stanowi 70,89% ogólnej liczby 124 głosów, natomiast do zablokowania decyzji potrzeba było 37 głosów10. Od 1 listopada 2004 r. do kolejnego rozszerzenia obowiązują zasady ustalone w Traktacie nicejskim. Zasady te zostały odpowiednio zmodyfikowane, gdyż w maju 2004 r. nie przystąpiło do Unii 12 państw, jak przewidywano w dołączonej do Traktatu „Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE, ale 10. W protokole dodatkowym, będącym częścią Traktatu akcesyjnego, zawarte zostały postanowienia dotyczące ważenia głosów w Radzie w tym okresie. Są one przedstawione w dołączonym do Traktatu „Protokole w sprawie reprezentacji obywateli w Parlamencie Europejskim i ważenia głosów w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów”. Art. 2 tego Protokołu mówi o postanowieniach dotyczących ważenia głosów w głosowaniu kwalifikowaną większością głosów (wagi głosów poszczególnych państw członkowskich przedstawia tabela 3). W okresie od 1 listopada 2004 r. do następnego poszerzenia UE Polska dysponować będzie 27 głosami (podobnie jak Hiszpania), co stanowi 8,41% sumy głosów wynoszącej 321. Waga głosu Polski w Radzie UE będzie równa sumie głosów Czech, Węgier i Malty. Liczba 27 głosów, które przypadły Polsce, jest stosunkowo wysoka. Większe od Polski kraje otrzymały o 2 głosy ważone więcej, np. Niemcy, które są państwem o liczbie ludności ponad dwukrotnie większej od populacji Polski, mają 29 głosów. Pozostałe „potęgi demograficzne” Unii: Wielka Brytania, Włochy i Francja mają także po 29 głosów w Radzie. Po 1 listopada 2004 r. do podjęcia decyzji konieczne jest uzyskanie przewagi 232 głosów (72,27% wszystkich głosów), a do jej zablokowania potrzeba 90 głosów (28,04%). Od 1 listopada 2004 r. na mocy Traktatu nicejskiego, aby podjąć decyzję kwalifikowaną większością głosów, niezbędne jest spełnienie trzech warunków (tzw. potrójna większość): 1) kwalifikowanej większości głosów ważonych, 2) bezwzględnej większości państw, 3) większości ludności (62% ludności Unii). http://www.biuletyn.ukie.gov.pl/ba.nsf/C3C8123BA9CA5861C1256D3C004C3473/$FILE/ analiza z dnia 5 grudnia 2003 r. 10. ZN_701.indb 71. 1/30/08 1:15:33 PM.

(8) Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 72. Kryterium 1 i 3 faworyzuje w głosowaniu państwa większe, ponieważ wiąże się z liczbą ludności, natomiast warunek 2, jest bardziej korzystny dla państw małych. Warunki 2 i 3 nie mają większego wpływu na wynik głosowania, z wyjątkiem sytuacji, gdy przedmiotem głosowania nie jest propozycja Komisji. Wynika to z faktu, że zdecydowana większość koalicji spełniających pierwsze kryterium, spełnia również dwa kolejne, co pomniejsza rzeczywiste znaczenie nowych kryteriów11. Według „Protokołu w sprawie reprezentacji obywateli w Parlamencie Europejskim i ważenia głosów w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów” w głosowaniu nad uchwałami, których wnioskodawcą była Komisja Europejska, do ich przyjęcia potrzebne są 232 głosy „za” oddane przez większość członków. W pozostałych wypadkach do przyjęcia uchwały wymagane są 232 głosy „za” oddane przez co najmniej dwie trzecie członków12. Ważnym warunkiem przyjęcia uchwały w głosowaniu większością kwalifikowaną, wprowadzonym przez Traktat nicejski, jest wymóg że państwa członkowskie stanowiące tę większość, muszą reprezentować co najmniej 62% ogółu ludności Unii. Po rozszerzeniu Unii do 25 członków, w skład każdej koalicji spełniającej wszystkie warunki większości kwalifikowanej, muszą wejść co najmniej trzy z sześciu dużych państw (tj. Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch, Hiszpanii i Polski). Polska jako kraj należący do dużych państw członkowskich ma więc możliwość tworzenia sojuszy, zarówno z nowymi, jak i dotychczasowymi państwami członkowskimi. Jednocześnie jest także atrakcyjnym partnerem dla dużych państw, nie tylko Niemiec i Francji, ale także Hiszpanii i Wielkiej Brytanii, których stanowisko często różni się od francusko-niemieckiego. Jednakże główny atut Polski w Radzie nie powinien polegać wyłącznie na możliwości skutecznego hamowania procesu decyzyjnego, ponieważ rodzi to możliwość podobnego zachowania ze strony innych dużych państw, posiadających znaczny potencjał blokowania niekorzystnych dla siebie rozwiązań. Z praktyki funkcjonowania Rady wynika, że państwom, które zbyt często są przeciwne podjęciu decyzji, grozi izolacja. Taktyka ta w dłuższej perspektywie nie jest więc opłacalna. Dzieje się tak, ponieważ proces decyzyjny w Radzie UE, jak i w całej Unii Europejskiej, oparty jest bardziej na zasadzie konsensusu niż rywalizacji13.. 11 http://www.biuletyn.ukie.gov.pl/ba.nsf/C3C8123BA9CA5861C1256D3C004C3473/$FILE/ analiza z dnia 5 grudnia 2003 r.. 12 Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy, http://www.doc.ukie.gov.pl/dokumenty/KonstytucjaDlaEuropy-projekt.doc. 13. ZN_701.indb 72. Ibidem.. 1/30/08 1:15:33 PM.

(9) Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich. 73. Prawdopodobnie w 2007 r., wraz z rozszerzeniem Unii do 27 państw (przyjęcie Bułgarii i Rumunii), liczba głosów w Radzie przyznana poszczególnym państom nie ulegnie zmianie. Nastąpi jedynie zwiększenie ogólnej liczby głosów do 345 oraz podwyższenie progu większości kwalifikowanej. 3.2. Pozycja Polski w Parlamencie Europejskim. Od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej przedstawiciele Polski uczestniczą w pracach Parlamentu Europejskiego, który posiada uprawnienia kontrolne, opiniodawcze i prawodawcze w systemie instytucjonalnym UE. Parlament Europejski jest instytucją wspólnotową posiadająca w pełni demokratyczną legitymację – jego członkowie są wybierani na pięcioletnie kadencje w wyborach powszechnych i bezpośrednich w krajach członkowskich. Reforma instytucjonalna dotyczy także Parlamentu Europejskiego. W związku z rozszerzeniem UE konieczne było rozstrzygnięcie zwłaszcza dwóch problemów odnośnie do tej instytucji, tj. określenie maksymalnej liczby deputowanych oraz dokonanie nowego podziału miejsc w Parlamencie. Mając na uwadze chęć zwiększenia efektywności funkcjonowania Parlamentu w powiększonych Wspólnotach, niezbędne było zachowanie pewnych rozsądnych rozmiarów tej instytucji. Traktat amsterdamski, jako jedną z niewielu zmian, wprowadził pułap liczby deputowanych w Parlamencie Europejskim na poziomie 700 osób. Traktat nicejski zwiększył liczbę miejsc w Parlamencie do 732. Ogólna liczba mandatów dla państw członkowskich UE-15 została zredukowana o 91 tzn. z 626 do 535, natomiast państwom kandydującym (wraz z Bułgarią i Rumunią) przyznano łącznie 197 mandatów (Deklaracja w sprawie rozszerzenia UE)14. Przy określaniu nowego podziału miejsc, który wejdzie w życie 1 stycznia 2004 r., brane były pod uwagę przede wszystkim trzy argumenty: – nowy podział powinien lepiej niż dotychczas odzwierciedlać potencjał demograficzny państw członkowskich, – większe państwa, które w przyszłości zrzekną się jednego z dwóch przedstawicieli w Komisji, powinny otrzymać za to stosowną rekompensatę w ramach Parlamentu Europejskiego, – posiadanie przez Niemcy mniejszej liczby głosów w Radzie UE powinno także zostać zrekompensowane przyznaniem im większej liczby mandatów w Parlamencie. Maksymalna liczba mandatów w Parlamencie Europejskim zostanie najprawdopodobniej zwiększona do 736, ponieważ Czechom i Węgrom przyznano w Nicei tylko 20 głosów, podczas gdy państwa o podobnym potencjale ludnościowym (ok. 10 mln), tj. Grecja, Belgia i Portugalia będą ich miały o 2 więcej, czyli 22. 14. ZN_701.indb 73. 1/30/08 1:15:33 PM.

(10) ZN_701.indb 74. 87. Łotwa. Litwa. Irlandia. Finlandia. Dania. Słowacja. Austria. Bułgaria. Szwecja. Portugalia. Węgry. Belgia. Czechy. 19. XXX. XXX. 15. 16. 16. XXX. 21. XXX. 9. 13. 13. 14. 14. 14. 18. XXX. 24. 22. 25. 24. 24. 24. 24. 27. XXX. 54. 54. 78. 78. 78. 99. (1)*. XXX. 25. XXX. 25. 31. Grecja. XXX. Rumunia. Holandia. 64. XXX. Polska. Hiszpania. 87. Włochy. Francja. 87. 99. obecnie. 9. 13. 13. 14. 14. 14. 18. 18*. 18. 24. 24. 24. 24. 24. 27. 36*. 54. 54. 78. 78. 78. 99. (2)* 10. 22. 8. 12. 12. 13. 13. 13. 17. 17. 18. 22. 20**. 22. 20**. 25. 33. 50. 50. 72. 72. 72. 99. XXX. XXX. 3. 3. 3. XXX. 4. XXX. 4. 5. XXX. 5. XXX. 5. 5. XXX. XXX. 8. 10. 10. 10. (3)*. 3. 3. 3. 3. 3. 3. 4. XXX. 4. 5. 5. 5. 5. 5. 5. XXX. 8. 8. 10. 10. 10. 10. (4)*. 4. 7. 7. 7. 7. 7. 10. XXX. 10. 12. 12. 12. 12. 12. 13. XXX. 27. 27. 29. 29. 29. 29. 4. 7. 7. 7. 7. 7. 10. 10. 10. 12. 12. 12. 12. 12. 13. 14. 27. 27. 29. 29. 29. 29. XXX. XXX. 1. 1. 1. XXX. 1. XXX. 1. 1. XXX. 1. XXX. 1. 1. XXX. XXX. 2. 2. 2. 2. 2. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. XXX. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. XXX. 1. 2. 2. 2. 2. 2. (3)*. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. XXX. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. XXX. 1. 1. 1. 1. 1. 1. (5)*. zasada rotacji, tzn. liczba komisarzy ma być mniejsza od liczby państw członkowskich. docelowo. Liczba członków w Komisji Europejskiej. docelowo obecnie. Liczba głosów w Radzie UE. docelowo obecnie. Liczba miejsc w Parlamencie Europejskim. W. Brytania. Niemcy. Państwo. Tabela 3. Podział miejsc w instytucjach Wspólnot Europejskich 74. Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 1/30/08 1:15:34 PM.

(11) ZN_701.indb 75. 5. 626. XXX. XXX. Razem UE-15. Razem UE-25. Razem UE-27 XXX. 786*. 570. 5. 6. 6. 6. 7. (2)*. 732**. XXX. 535. 5. 6. 6. 6. 7. XXX. XXX. 87. XXX. 2. XXX. XXX. XXX. docelowo obecnie. XXX. 124. 87. 2. 2. 2. 3. 3. (3)*. XXX. 321. 237. 3. 4. 4. 4. 4. (4)*. 345. XXX. 237. 3. 4. 4. 4. 4. XXX. XXX. 20. XXX. 1. XXX. XXX. XXX. XXX. 30. 20. 1. 1. 1. 1. 1. (3)*. XXX. 25. 15. 1. 1. 1. 1. 1. (5)*. <27. XXX. XXX. docelowo. Liczba członków w Komisji Europejskiej. docelowo obecnie. Liczba głosów w Radzie UE. Źródło: K. Szeląg, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (I), Wspólnoty Europejskie Nr 1 (136), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2003, s. 14–15.. (5) od 1 listopada 2004 r. do momentu przystąpienia 27 państwa członkowskiego do UE.. (4) od 1 listopada 2004 r. do momentu przystąpienia kolejnego państwa do UE.. (3) od momentu przystąpienia do UE 10 nowych państw członkowskich (od 1 maja do 31 października 2004 r.).. (2) po przystąpieniu do UE Bułgarii i Rumunii w trakcie kadencji 2004–2009 (prawdopodobnie do jej zakończenia).. (1) od rozpoczęcia kadencji 2004–2009 do momentu przystąpienia kolejnego państwa do UE.. * Założenia i wynik symulacji, ** Czechy i Węgry mają otrzymać taką samą liczbę głosów jak Grecja, Belgia i Portugalia, co może oznaczać w przyszłości zmianę liczby deputowanych w Parlamencie Europejskim.. XXX. 732. 570. 6. 6. XXX. 6. 6. 7. (1)*. Malta. XXX. Luksemburg. XXX. Cypr. XXX. obecnie. Liczba miejsc w Parlamencie Europejskim. Estonia. Słowenia. Państwo. cd. tabeli 3. Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich 75. 1/30/08 1:15:35 PM.

(12) Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 76. W dołączonej do Traktatu „Deklaracji w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej”, przyznane zostało Polsce prawo do wyboru 50 deputowanych. Ponadto obywatele polscy zyskują prawo do udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego w każdym z państw członkowskich Unii, pod warunkiem, że będą zameldowani na jego terytorium. Deklaracja przyznaje poszczególnym członkom Unii liczbę mandatów w Parlamencie (tabela 3). W Deklaracji w sprawie rozszerzenia liczba miejsc przewidziana została dla 27 państw członkowskich. Po szczycie w Kopenhadze stało się oczywiste, że do Unii wstąpi 1 maja 2004 r. nie 12, lecz 10 państw, w związku z czym przydział mandatów dla poszczególnych państw został skorygowany. Już po podpisaniu Traktatu akcesyjnego polski sejm i senat uzyskały prawo do wysłania swoich reprezentantów w charakterze obserwatorów do Parlamentu Europejskiego. Status obserwatora nie różnił się zasadniczo od sytuacji pełnoprawnego deputowanego, a tylko brakiem prawa do głosowania. Poza tym obserwator może brać udział zarówno w pracach wszystkich komisji parlamentarnych, jak i ugrupowań politycznych15. W Polsce pierwsze wybory do Parlamentu Europejskiego odbyły się 13 czerwca 2004 r. W wyborach wybranych zostało 54 deputowanych na kadencję trwającą pięć lat. Polska ordynacja wyborów do Parlamentu Europejskiego przewiduje utworzenie 13 okręgów wyborczych. Propozycje kandydatów na stanowisko deputowanego mogły składać partie, koalicje i komitety wyborców. Głosowali obywatele polscy stale mieszkający na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Osoba pełniąca funkcję parlamentarzysty nie może być jednocześnie posłem, członkiem rządu RP lub pełnić innych funkcji w instytucjach unijnych16. 3.3. Pozycja Polski w Komisji Europejskiej. Liczba członków Komisji systematycznie wzrastała wraz z kolejnymi poszerzeniami. Każde państwo członkowskie uważało za swój niezbywalny przywilej prawo do nominowania swojego przedstawiciela do Komisji. O wyborze komisarza decydowały dotychczas głównie względy polityczne. Wzmocnienie pozycji Przewodniczącego Komisji, które dokonane zostało przez Traktat amsterdamski oraz Traktat nicejski, daje nadzieję na to, że przy wyborze komisarza będą się liczyć głównie jego kompetencje17. Odnośnie liczby członków Komisji Europejskiej Traktat Nicejski przyjął rozwiązanie kompromisowe godzące racje państw, które opowiadały się za wyzna Korzyści i koszty członkostwa Polski…, s. 239.. 15. D. Uhlig, Ordynacja wyborów do Parlamentu Europejskiego. Duży może więcej, „Gazeta Wyborcza”, 28 sierpnia 2003. 16. 17. ZN_701.indb 76. Korzyści i koszty członkostwa Polski…, s. 238.. 1/30/08 1:15:35 PM.

(13) Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich. 77. czeniem pułapu dotyczącego wielkości Komisji i tych, które chciały zachować formułę: „jeden komisarz na jedno państwo członkowskie”. Jednakże rozwiązanie to będzie funkcjonować tylko przejściowo, aż do momentu przystąpienia do Wspólnot Europejskich Bułgarii i Rumunii (prawdopodobnie w 2007 r.). Wówczas nastąpi odejście od tej zasady i liczba komisarzy będzie mniejsza niż liczba państw członkowskich, a członkowie Komisji będą wybierani według specjalnego systemu rotacji odbywającego się na zasadzie ścisłej równości oraz odzwierciedlającego różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw Unii. Do chwili zatwierdzenia składu nowej Komisji Europejskiej, tj. do listopada 2004 r., największe państwa Unii: Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy i Hiszpania posiadały po dwóch komisarzy. Między 1 maja a listopadem 2004 r. Komisja Europejska liczyła przejściowo 30 komisarzy (20 z UE-15 i po jednym z 10 nowych państw członkowskich). 3.4. Udział Polski w pozostałych instytucjach unijnych. Oprócz posiadania swoich reprezentantów w Komisji, Radzie Unii Europejskiej i Parlamencie Europejskim, Polska ma prawo do nominowania jednego sędziego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, co najmniej jednego sędziego do Sądu Pierwszej Instancji, a także uczestniczy w rotacji rzeczników generalnych, którzy przygotowują opinie dla Trybunału Sprawiedliwości. Polscy sędziowie będą rozstrzygać spory wynikłe między państwami członkowskimi, instytucjami wspólnotowymi oraz kwestie sporne między państwami a instytucjami. Będą także dokonywać wykładni prawa wspólnotowego, a tym samym przyczyniać się do jednolitego jego stosowania w państwach należących do Unii. Obywatele polscy i polskie osoby prawne będą mogli zaskarżyć decyzję instytucji wspólnotowej do Sądu Pierwszej Instancji, jeśli krzywdząca decyzja jest do nich adresowana lub też bezpośrednio ich dotyczy. Polska jest także reprezentowana w Trybunale Obrachunkowym, który kontroluje budżet unijny. Trybunał, współpracując z Najwyższą Izbą Kontroli, zajmuje się także nadzorowaniem efektywności rozdysponowania unijnych środków. Od momentu wejścia Polski do UE, po 21 polskich przedstawicieli zasiada zarówno w Komitecie Ekonomiczno-Społecznym, jak i w Komitecie Regionów. Prezes Narodowego Banku Polskiego jest członkiem Rady Ogólnej Europejskiego Banku Centralnego, a po przystąpieniu Polski do strefy euro zostanie członkiem Rady Zarządzającej Banku. Polska została także akcjonariuszem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Ponadto uzyskała prawo do wyznaczenia jednego przedstawiciela do Rady Gubernatorów oraz Rady Dyrektorów Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Dzięki temu uzyskała wpływ na politykę Banku, którego jednym z głównych zadań jest. ZN_701.indb 77. 1/30/08 1:15:35 PM.

(14) Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. 78. wspieranie projektów inwestycyjnych w najsłabiej rozwiniętych regionach Unii Europejskiej18. 4. Propozycje zmian w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich zawarte w projekcie traktatu konstytucyjnego Na szczycie w Laeken w grudniu 2001 r. podjęto decyzję o potrzebie kontynuowania reform instytucjonalnych w ramach Unii Europejskiej. Powołano Konwent konstytucyjny, którego głównym celem stała się poprawa systemu decyzyjnego UE w taki sposób, by zmniejszyć ryzyko zablokowania tego systemu tuż po rozszerzeniu Unii. Konwent rozpoczął obrady 28 lutego 2002 r., a jego przewodniczącym mianowany został były premier Francji, Valéry Giscard d’Estaign. Przyjęty przez Konwent 13 czerwca 2003 r. projekt traktatu konstytucyjnego przewidywał daleko idące zmiany w zakresie głosowania większością kwalifikowaną. Według propozycji z czerwca 2003 r. proponowano wprowadzenie od 1 stycznia 2009 r. zasady tzw. podwójnej większości, oznaczającej rezygnację z systemu ważenia głosów obowiązującego we Wspólnotach od 1951 r. Wówczas dla przyjęcia danej decyzji niezbędne byłoby jej poparcie przez bezwględną większość państw oraz spełnienie kryterium populacji, które w tym wypadku oznaczało konieczność opowiedzenia się za przyjęciem tej decyzji co najmniej 3/5 ogólnej liczby ludności UE. Rzeczywiście w porównaniu z Traktatem nicejskim modyfikacja ta umożliwiłaby ponadsześciokrotne zwiększenie liczby potencjalnych koalicji spełniających wyżej wymienione kryteria. Propozycja Konwentu wywołała jednak wiele kontrowersji, a niektóre państwa, w tym zwłaszcza Hiszpania i Polska, opowiedziały się za utrzymaniem kompromisu z Nicei. Kolejnym ważnym krokiem w kierunku zmiany systemu podejmowania decyzji w UE oraz funkcjonowania instytucji unijnych był kompromis osiągnięty w debacie nad projektem Konstytucji dla Europy podczas konferencji Międzyrządowej (prezydencja Irlandii) w czerwcu 2004 r. Zgodnie z ustaleniami, pierwszy skład Komisji Europejskiej po ratyfikacji konstytucji dla Europy ustalony zostanie na obecnie obowiązującej zasadzie „jeden kraj – jeden komisarz”. Kolejna Komisja Europejska, która rozpocznie funkcjonowanie w 2014 r., zostanie zmniejszona zgodnie z zasadą: „liczba komisarzy jest równa 2/3 liczby krajów Unii”, czyli 18. Będą oni pełnić swoje zadania na zasadzie rotacji, przy czym każdy z komisarzy będzie sprawował swą funkcje przez taki sam okres. Liczba deputowanych w Parlamencie Europejskim będzie wynosiła 750 deputowanych. Liczba posłów pochodzących z Niemiec zostanie zmniejszona do 96 (z 99). Ibidem, s. 240.. 18. ZN_701.indb 78. 1/30/08 1:15:35 PM.

(15) Zmiany w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich. 79. Największe jednak zmiany w porównaniu z regulacjami obecnie obowiązującego Traktatu nicejskiego przynosi sposób głosowania kwalifikowana większością głosów w Radzie Unii Europejskiej, która ponownie będzie nosiła nazwę Rada Ministrów. Zgodnie z ustaleniami, od 2009 r. decyzje będą zapadały większością 55% liczby państw członkowskich (14 spośród 25 i 15 po przystąpieniu Bułgarii i Rumunii), reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii19. Do odrzucenia decyzji konieczne są głosy 45% państw Unii lub mniejszej ich liczby, reprezentującej jednak co najmniej 35% ludności. Grupa blokująca nie może liczyć mniej niż cztery kraje. W wypadku podejmowania decyzji z inicjatywy Rady, a nie na wniosek Komisji Europejskiej, konieczne jest uzyskanie większości 72%. Regulacja taka ma chronić prawa mniejszych krajów. W głosowaniach w sprawach polityki zagranicznej, wewnętrznej, ekonomicznej i monetarnej oraz przy nominacjach, jak również przy zawieszeniu w prawach członka Unii lub wykluczeniu członka Unii, potrzebna będzie tzw. superwiększość, tj. 72% państw, czyli 20 z 27. Zaprezentowany projekt Traktatu konstytucyjnego, który został podpisany przez wszystkie kraje członkowskie i przechodzi obecnie proces ratyfikacji, jest może mniej korzystny z punktu widzenia interesów Polski niż Traktat nicejski, powinien jednak zostać zaakceptowany ze względu na konieczność osiągania kompromisów w Unii, co jest podstawową zasadą jej działania. Literatura Barcz J., Traktat konstytucyjny przyszłej Unii Europejskiej – Główne problemy prawne, Wspólnoty Europejskie Nr 7/8 (130/131), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2002. Grzeszczak R., Traktat nicejski – Opinie i komentarze w państwach europejskich, Wspólnoty Europejskie Nr 2 (114), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2001. Grzeszczak R., Szczyt w Nicei – Rezultaty reformy instytucjonalnej, Wspólnoty Europejskie Nr 12 (112), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2000. Udział Polski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej – najważniejsze korzyści, C. Herma, T. Ciszak, R. Dziewulski, P. Ronkowski, K. Smyk, A. Wójcik, Biuletyn Analiz UKIE, nr 11, kwiecień 2003. Jesień L., Wybór czy inercja. Traktat amsterdamski w świetle teorii integracji europejskiej, Wyższa Szkoła Biznesu – National-Louis University, Nowy Sącz 2000. Korzyści koszty członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport z badań, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003. Paszyński M., Polska a zmiany instytucjonalne w Unii Europejskiej – Konwent konstytucyjny, „Wspólnoty Europejskie”, nr 3 (126), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Cntrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2002. 19. ZN_701.indb 79. Por. Katarzyna Smyk, op. cit., s. 11.. 1/30/08 1:15:36 PM.

(16) 80. Helena Tendera-Właszczuk, Anna Starzec. Rzeszutek M., Integracja europejska i tradycyjne wartości: porównanie Polski i Irlandii, WE Nr 6 (141), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2003. Smyk K., Pozycja Polski w Radzie UE – Ustalenia Traktatu nicejskiego a podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną w projekcie Traktatu konstytucyjnego, „Wspólnoty Europejskie”, nr 6 (141), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2003. Stankiewicz A., Dwóch komisarzy z Polski, „Rzeczypospolita” 2003, nr 254. Szeląg K., Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (I), „Wspólnoty Europejskie”, nr 1 (136), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2003. Szeląg K., Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (II), „Wspólnoty Europejskie”, nr 2 (137), Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego Centrum Badań Wspólnot Europejskich, Warszawa 2003. Tendera-Właszczuk H., Wschodnie rozszerzenie Unii Europejskiej, PWN, Warszawa 2001. Uhlig D., Ordynacja wyborów do Parlamentu Europejskiego. Duży może więcej, „Gazeta Wyborcza”, 28 sierpnia 2003. Changes in the Institutional System of the European Communities To date, the Communities have been enlarged five times. Previous enlargements were, however, less complicated than the one that occurred on 1 May 2004. The present enlargement constitutes an unprecedented challenge to the Union, which results from the fact that countries with large populations have joined the Union (the twelve candidate countries, i.e., the 10 new member states plus Bulgaria and Romania, jointly account for over 105 million people). This, the largest enlargement to date, has made it imperative to implement major changes in the decision-making system and to implement institutional reforms. Institutional reform, however, is a necessary condition for the continued, efficient functioning of the Union in its newly-enlarged configuration. The authors analyse the changes that have occurred in the institutional system of the European Communities due to the 2004 enlargement, the greatest in the history of the European Union. The first section of the article includes a detailed description of the institutional implications of Poland joining the European Union. This accession provides Poland with the opportunity to jointly determine the political, economic and social life of Europe. Poland’s representatives in the Council of the European Union, the European Parliament, the European Commission and other institutions will have an influence on decisions that will affect not only Poles but all EU citizens and Member States. The authors discuss Poland’s status in the Council of the European Union, the European Parliament and the European Commission. The second part of the article contains an analysis of changes in the institutional system of the European Communities in the Treaty Establishing a Constitution for Europe, with particular emphasis on the issue of qualified majority voting in the Council of the European Union.. ZN_701.indb 80. 1/30/08 1:15:36 PM.

(17)