___________________________________________________________
ROCZNIKI NAUK PRAWNYCHTom XXII, numer 1 — 2012
ANNA HAĐADYJ
DZIAĐANIA FAKTYCZNE
W PRAWIE OCHRONY S´RODOWISKA
NA PRZYKĐADZIE USPOĐECZNIANIA PLANÓW
ZADAN´ OCHRONNYCH DLA OBSZARU NATURA 2000
WSTE˛P
Przyst ˛apienie Polski do Unii Europejskiej poci ˛agne˛đo za sob ˛a koniecznos´c´ wyznaczenia obszarów przynalez˙nych do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, której podstawy wyznaczenia stanowi ˛a przepisy Dyrektywy 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa1 oraz Dyrektywy Rady
92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory2, implementowane przez ustawe˛ o ochronie
przy-rody3. Ustawa ta pod poje˛ciem obszaru Natura 2000 rozumie obszar specjal-nej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar maj ˛acy znaczenie dla Wspólnoty [Unii], utworzony w celu ochrony populacji dziko wyste˛puj ˛acych ptaków lub siedlisk przyrodniczych, lub gatunków be˛d ˛acych przedmiotem zainteresowania Wspólnoty [Unii] (art. 5 pkt 2b). Lista, nazwa oraz pođoz˙enie obszarów specjalnej ochrony ptaków w Polsce zostađy
okres´-Dr ANNAHAĐADYJ – Katedra Prawa Zarz ˛adzania S´rodowiskiem, Wydziađ Prawa, Prawa
Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawđa II, Al. Racđawickie 14, 20-950 Lublin; e-mail: ahaladyj@kul.pl
1Wersja skonsolidowana dyrektywy EWG 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. o ochronie
dziko z˙yj ˛acych ptaków, Dz. Urz. L 20 z 26.01.2010, s. 7-25.
2Dz. U. L 206 z 22.07.1992, s. 7.
lone w Rozporz ˛adzeniu Ministra S´rodowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków4, zas´ specjalne obszary ochrony (siedliskowe) zostađy zgđoszone Komisji Europejskiej i oczekuj ˛a na zatwierdzenie.
Jednym z zasadniczych zađoz˙en´ funkcjonowania sieci Natura 2000 – po wyznaczeniu sieci chronionych obszarów – jest wđas´ciwe gospodarowanie na tych obszarach.
1. ZASADY GOSPODAROWANIA NA OBSZARACH NATURA 2000
Zasady gospodarowania na obszarach Natura 2000 moz˙na podzielic´ na ogólne (dotycz ˛ace wszystkich obszarów) i szczegóđowe (dostosowane do wy-mogów ochronnych kaz˙dego obszaru). Ogólne zasady poste˛powania (w tym gospodarowania) zostađy zapisane w art. 33 ustawy o ochronie przyrody i ze wzgle˛du na sw ˛a specyfike˛ nie be˛d ˛a przedmiotem dalszych rozwaz˙an´. Nato-miast szczegóđowe zasady gospodarowania s ˛a oparte na art. 36 u.o.p., zgodnie z którym na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu dziađalnos´c´ zwi ˛azana z utrzymaniem urz ˛adzen´ i obiektów sđuz˙ ˛acych bezpieczen´stwu prze-ciwpowodziowemu oraz dziađalnos´c´ gospodarcza, rolna, les´na, đowiecka i rybacka, a takz˙e amatorski pođów ryb, jez˙eli nie zagraz˙aj ˛a one zachowaniu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk ros´lin lub zwierz ˛at, ani nie wpđywaj ˛a w sposób istotny negatywnie na gatunki ros´lin i zwierz ˛at, dla których ochro-ny zostađ wyznaczoochro-ny obszar Natura 2000. Punkt wyjs´cia dla okres´lenia do-zwolonych sposobów gospodarowania stanowi ˛a postanowienia planów ochro-ny lub planów zadan´ ochronochro-nych. Istot ˛a tego rodzaju planów jest okres´lenie stanu przyrody, identyfikacja zagroz˙en´ i problemów5. Plany te przes ˛adzaj ˛a o strategii dziađan´ podejmowanych na biez˙ ˛aco i na przyszđos´c´, jednak zawsze zgodnie z rez˙imem prawnym danego obszaru6. Jak wynika z art. 18 u.o.p., plany ochrony sporz ˛adza sie˛ i realizuje dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych. Natomiast obowi ˛azek sporz ˛adzenia planu zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 2000 wynika z art. 28 u.o.p., a planu ochrony dla tego obszaru – z art. 29 u.o.p. Realizacja tych planów sđuz˙y
4Dz. U. 2011, Nr 25, poz. 133.
5B. I w a n´ s k a, Koncepcja zintegrowanych planów ochrony dla parków narodowych
i obszarów Natura 2000, „Prawo i S´rodowisko” 2009, nr 3, s. 100.
osi ˛aganiu okres´lonych w dyrektywie ptasiej i siedliskowej obowi ˛azków pod-je˛cia okres´lonych dziađan´, umoz˙liwiaj ˛acych zachowanie lub odtworzenie we wđas´ciwym stanie ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej: „Dla specjalnych obszarów ochrony Pan´stwa Czđonkowskie tworz ˛a konieczne s´rodki ochronne obejmuj ˛ace, jes´li zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów b ˛adz´ zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie s´rodki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadaj ˛ace ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w zađ ˛aczniku I, lub gatunków, wymienionych w zađ ˛aczniku II, z˙yj ˛acych na tych terenach”.
Stosownie do postanowien´ art. 28 u.o.p., plany zadan´ ochronnych usta-nawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarz ˛adzenia, regionalny dyrektor ochrony s´rodowiska, kieruj ˛ac sie˛ koniecznos´ci ˛a utrzymania i przy-wracania do wđas´ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ros´lin i zwierz ˛at, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadan´ ochronnych powstaje na podstawie doste˛pnej wiedzy o siedliskach i ga-tunkach oraz rozpoznania terenowego umoz˙liwiaj ˛acego ocene˛ stanu ich ochro-ny. Szczegóđowy sposób przygotowania projektu planu zadan´ ochronnych okres´la Rozporz ˛adzenie Ministra S´rodowiska w sprawie sporz ˛adzania projektu planu zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 20007. Zgodnie z § 3 p. 5 i 6 rozporz ˛adzenia, w projekcie planu zadan´ okres´la sie˛:
5) ustalenie celów dziađan´ ochronnych do osi ˛agnie˛cia w okresie, na jaki jest sporz ˛adzany plan zadan´ ochronnych, umoz˙liwiaj ˛ace monitoring i weryfi-kacje˛ ich osi ˛agnie˛cia, z uwzgle˛dnieniem:
a) koniecznos´ci utrzymania wđas´ciwego stanu ochrony, likwidacji, ograni-czenia istniej ˛acych lub potencjalnych zagroz˙en´ dla przedmiotu ochrony lub zapobiez˙enia im – jez˙eli obecny stan przedmiotów ochrony w ob-szarze zostađ oceniony jako wđas´ciwy,
b) potrzeby osi ˛agnie˛cia wđas´ciwego stanu ochrony, koniecznos´ci likwidacji, ograniczenia istniej ˛acych lub potencjalnych zagroz˙en´ odpowiedzialnych za niewđas´ciwy stan ochrony przedmiotu ochrony lub zapobiez˙enia im – jez˙eli obecny stan przedmiotów ochrony w obszarze zostađ oceniony jako niezadowalaj ˛acy lub zđy,
c) koniecznos´ci uzupeđnienia stanu wiedzy o przedmiocie ochrony i ko-niecznos´ci likwidacji, ograniczenia zagroz˙en´ dla przedmiotu ochrony lub zapobiez˙enia im – jez˙eli stan ochrony przedmiotu ochrony nie jest moz˙liwy do oceny.
6) ustalenie dziađan´ ochronnych wynikaj ˛acych z ustalonych celów dziađan´ ochronnych, w tym wskazanie:
a) dziađan´ ochronnych zapewniaj ˛acych monitoring osi ˛agnie˛cia celów dzia-đan´ ochronnych, a zwđaszcza monitoring przyje˛tych parametrów stanu ochrony przedmiotów ochrony,
b) zakresu prac przewidzianych do realizacji, c) terenu lub miejsca realizacji,
d) terminu oraz cze˛stotliwos´ci realizacji,
e) podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie i monitoring, f) szacowanych kosztów realizacji dziađan´,
g) technicznych uwarunkowan´ realizacji dziađan´,
h) podmiotów, których wspóđdziađanie przy realizacji dziađan´ ochronnych jest niezbe˛dne.
Zgodnie z art. 28 ust. 10 u.o.p., plan zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera:
1) opis granic obszaru i mape˛ obszaru Natura 2000;
2) identyfikacje˛ istniej ˛acych i potencjalnych zagroz˙en´ dla zachowania wđas´ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ros´lin i zwierz ˛at i ich siedlisk be˛d ˛acych przedmiotami ochrony;
3) cele dziađan´ ochronnych;
4) okres´lenie dziađan´ ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzial-nych za ich wykonanie i obszarów ich wdraz˙ania, w tym w szczególnos´ci dziađan´ dotycz ˛acych:
a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków ros´lin i zwierz ˛at oraz ich siedlisk,
b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3,
c) uzupeđnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony.
Wprawdzie plan zadan´ ochronnych nie zawiera bezpos´rednich odwođan´ do sposobów gospodarowania na gruntach obje˛tych obszarem Natura 2000, lecz z istoty celów ochrony na obszarach Natura 2000 (wynikaj ˛acych z ogólnej normy wyraz˙onej w cytowanym art. 36 u.o.p.) wynika, z˙e do nich wđas´nie w swej istocie be˛dzie odnosiđ sie˛ kaz˙dy plan zadan´ ochronnych.
Natomiast plan ochrony dla obszaru Natura 2000 jest ustanawiany w dro-dze rozporz ˛adzenia, przez Ministra S´rodowiska na okres 20 lat (art. 29 ust. 3 u.o.p.). Tryb i zakres sporz ˛adzania planu ochrony zostađ okres´lony w Roz-porz ˛adzeniu Ministra S´rodowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie sporz ˛ a-dzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 20008. Plan ochrony spo-rz ˛adzany jest na podstawie inwentaryzacji, badan´ i ekspertyz, zapewniaj ˛acych uzyskanie dobrego rozpoznania przedmiotów ochrony i uwarunkowan´ ich ochrony. Zgodnie z § 3 p. 8 tego rozporz ˛adzenia, w projekcie planu ochrony moz˙na ustalic´ m.in. dziađania ochronne zapewniaj ˛ace utrzymanie lub odtwo-rzenie wđas´ciwego stanu przedmiotów ochrony, likwidacje˛, ograniczenie zidentyfikowanych zagroz˙en´ lub zapobiez˙enie im, oraz zachowanie lub popra-we˛ integralnos´ci obszaru i roli, jak ˛a dany obszar peđni dla spójnos´ci sieci Natura 2000, przez:
a) dziađania ochrony czynnej, które powinny byc´ wykonane dla przedmio-tów ochrony,
b) dziađania, które powinny byc´ wykonane w celu odtworzenia lub przy-wrócenia w obszarze gatunków lub siedlisk przyrodniczych maj ˛acych znacze-nie dla Unii,
c) dziađania, które s ˛a potrzebne dla utrzymania, odtworzenia lub poprawy funkcjonowania korytarzy ekologicznychđ ˛acz ˛acych obszar z obszarami s ˛asied-nimi,
d) zaplanowanie rozmieszczenia obiektów i urz ˛adzen´ sđuz˙ ˛acych celom ochrony obszaru, z wskazaniem ich lokalizacji,
e) dziađania, które nalez˙y podj ˛ac´ w ramach gospodarki prowadzonej w ob-szarze, zwđaszcza z zakresu gospodarowania wodami, zachowania lub odtwo-rzenia moz˙liwos´ci we˛drówki organizmów wodnych, zalesiania, ksztađtowania przestrzeni produkcyjnej gospodarki rolnej, les´nej i rybackiej,
f) dziađania poz˙ ˛adanych dla zrównowaz˙onego rozwoju obszaru bazuj ˛acych na wykorzystaniu zasobów krajobrazu i przyrody obszaru, a nieprzeszkadza-j ˛acych osi ˛aganiu, utrzymywaniu lub odtwarzaniu wđas´ciwego stanu przed-miotów ochrony, zwđaszcza dziađan´ dotycz ˛acych zabudowy lub lokalizacji infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, turystycznej lub edukacyjnej.
Ustalaj ˛ac zas´ dziađania ochronne, nalez˙y w szczególnos´ci wskazac´: 1) obszar lub miejsce realizacji;
2) termin oraz cze˛stotliwos´c´ realizacji;
3) podmiot odpowiedzialny za wykonanie i monitoring;
4) obligatoryjnos´c´ lub fakultatywnos´c´ dziađania, uwzgle˛dniaj ˛ac koniecznos´c´ osi ˛agnie˛cia celów ochrony obszaru.
Plan ochrony zgodnie z art. 29 ust. 8 u.o.p. powinien zawierac´ m.in.: 3) okres´lenie warunków utrzymania lub odtworzenia wđas´ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, zachowania integralnos´ci obszaru Natura 2000 oraz spójnos´ci sieci obszarów Natura 2000, odnosz ˛acych sie˛ w szczególnos´ci do:
c) zagospodarowania obszarów morskich, d) gospodarowania wodami,
e) gospodarki rolnej, les´nej i rybackiej,
5) okres´lenie dziađan´ ochronnych dla utrzymania lub odtworzenia wđas´-ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskaza-niem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacje˛; wraz z okres´lewskaza-niem sposobów monitoringu realizacji zadan´ ochronnych oraz ich skutków i okres´-leniem sposobów monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków ros´lin i zwierz ˛at i ich siedlisk, be˛d ˛acych przedmiotami ochrony (art. 29 ust. 8 p. 7-8 u.o.p.).
Plany ochrony/zadan´ ochronnych s ˛a wie˛c uje˛te w prawie krajowym, jako okres´laj ˛ace moz˙liwos´ci i zakazy podejmowania wyznaczonych dziađan´, de factojednak istota dyrektywy siedliskowej polega na zapewnieniu/utrzymaniu dotychczasowych form dziađalnos´ci gospodarczej koniecznej dla wđas´ciwego poziomu ochrony danego obszaru9, tym samym wie˛c analogiczne podejs´cie (niezalez˙nie od zastosowanej terminologii – w j. angielskim s ˛a to mana-gement plans) be˛dzie odzwierciedlone takz˙e w tych planach. Potwierdza to fakt, z˙e zakres dziađan´ ochronnych, o których mowa w art. 28 ust. 10 p. 4 u.o.p., odnosi sie˛ do ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków ros´lin i zwierz ˛at oraz ich siedlisk, a jest adresowany do podmiotów odpowie-dzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdraz˙ania, czyli wđas´cicieli i uz˙ytkowników gruntów. Natomiast w planie ochrony (art. 29 ust. 8 p. 5 u.o.p.) okres´la sie˛ dziađania ochronne dla utrzymania lub odtworzenia wđas´-ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskaza-niem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacje˛, do których to dziađan´ nalez˙ec´ mog ˛a – zgodnie z art. 29 ust. 9 p. 5 – gospodarka rolna, les´na i rybacka.
Oznacza to, z˙e wprowadzenie planów ochrony/zadan´ ochronnych dokonuje sie˛ w celu okres´lenia sposobu dozwolonego gospodarowania na nieruchomos´-ciach gruntowych obje˛tych tym planem. Tym samym nalez˙y uznac´, z˙e t ˛a dro-g ˛a dokonuje sie˛ ograniczenie sposobu dysponowania tak ˛a nieruchomos´ci ˛a, poniewaz˙ w tradycyjnym uje˛ciu na prawo wđasnos´ci skđada sie˛ triada upraw-nien´ wđas´ciciela, do których nalez˙ ˛a: uprawnienie do korzystania z rzeczy z wyđ ˛aczeniem innych osób; uprawnienie do rozporz ˛adzania rzecz ˛a oraz uprawnienie do posiadania rzeczy. Faktyczne korzystanie z rzeczy, przysđu-guj ˛ace wđas´cicielowi, obejmuje przede wszystkim czynnos´ci zwi ˛azane z wđa-daniem rzecz ˛a – jej posiadaniem, pobieraniem poz˙ytków, które ona przynosi, moz˙liwos´ci ˛a jej zniszczenia lub przetworzenia. Wszystkie te uprawnienia mog ˛a byc´ wie˛c ograniczone poprzez postanowienia planu10, gdyz˙ w jego tres´ci wskazuje sie˛ numery dziađek ewidencyjnych, na których maj ˛a byc´ rea-lizowane okres´lone dziađania ochronne11, a same plany stanowi ˛a podstawe˛
do wprowadzania zmian w studium i planach zagospodarowania przestrzenne-go. Wprawdzie szczegóđowe sposoby gospodarowania na obszarach obje˛tych planem be˛d ˛a zapewne dos´c´ zróz˙nicowane i zalez˙ne od przedmiotu ochrony (obszar ptasi lub siedliskowy, rodzaj siedliska itp.), jednakz˙e, bior ˛ac pod uwage˛ rodzaje aktywnos´ci, które mog ˛a byc´ obje˛te programem rolnos´rodowis-kowym, moz˙na zađoz˙yc´, z˙e dziađania na nieruchomos´ciach gruntowych obje˛-tych planem be˛d ˛a mogđy dotyczyc´: 1) rolnictwa zrównowaz˙onego; 2) rolnic-twa ekologicznego; 3) utrzymaniađ ˛ak ekstensywnych; 4) utrzymania pastwisk ekstensywnych; 5) ochrony gleb i wód; 6) tworzenia stref buforowych; 7) ochrony lokalnych ras zwierz ˛at (wniosek z § 1 p. 2 w zw. z § 9 ust. 1 p. 2 rozporz ˛adzenia Rady Ministrów w sprawie szczegóđowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsie˛wzie˛c´ rolnos´ro-dowiskowych i poprawy dobrostanu zwierz ˛at, obje˛tej planem rozwoju obsza-rów wiejskich12), a zaniechania be˛d ˛a s´cis´le zwi ˛azane z ustaleniami planu, zwi ˛azanymi z danymi okres´lonymi w standardowym formularzu danych13.
10D. T r z c i n´ s k a, Natura 2000 a ograniczenie moz˙liwos´ci korzystania z
nieru-chomos´ci, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony s´rodowiska, red. B. Rakoczy, M. Pchađek, Warszawa 2010, s. 151.
11Por. Zarz ˛adzenie Nr 36/10 Regionalnego Dyrektora Ochrony S´rodowiska w Biađymstoku
z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie ustanowienia planu zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Murawy w Hac´kach (PLH200015), http://bip.rdos.eu/Information.aspx?iid=13774
12Dz. U. 2004, Nr 174, poz. 1809.
13Por. sprawe˛ melioracji torfowiska Kamien´ PLH060067, http://lublin.gazeta.pl/
2. UDZIAĐ SPOĐECZEN´STWA
W PRZYJMOWANIU PLANÓW ZADAN´ OCHRONNYCH
Wielos´c´ tych obowi ˛azków sprawia, z˙e wymagaj ˛a one sprawnej realizacji oraz monitorowania. Aby to osi ˛agn ˛ac´, nalez˙y wđ ˛aczyc´ przyszđych adresatów postanowien´ planu we wspólne ustalanie sposobów i zasad prowadzenia dzia-đan´ ochronnych tak, aby zagwarantowac´ faktyczne ich wykonanie. Zgodnie z art. 28 ust. 4 oraz 29 ust. 6 u.o.p., plany zadan´ ochronnych i plany ochrony s ˛a przyjmowane w procedurze z udziađem spođecznym, na zasadach okres´lo-nych w dziale III rozdziale 3 ustawy z dnia 3 paz´dziernika 2008 r. o udo-ste˛pnianiu informacji o s´rodowisku i jego ochronie, udziale spođeczen´stwa w ochronie s´rodowiska oraz o ocenach oddziađywania na s´rodowisko14.
Ustawa ta w art. 39-43 reguluje m.in. kwestie udziađu „kaz˙dego” w poste˛po-waniu w sprawie strategicznej oceny oddziađywania na s´rodowisko, przewidu-j ˛ac moz˙liwos´c´ skđadania uwag i wniosków w s´cis´le sformalizowanym trybie, obejmuj ˛acym cztery elementy: 1) pozyskanie wiedzy o projektowanym doku-mencie poprzez podanie do publicznej wiadomos´ci; 2) moz˙liwos´c´ zapoznania sie˛ z dokumentacj ˛a sprawy; 3) zđoz˙enie uwag i wniosków oraz 4) uzyskanie informacji i tym, w jaki sposób zostađy rozpatrzone i wzie˛te pod uwage˛ zgđo-szone uwagi i wnioski. Tym samym u.u.i.s´. reguluje wyđ ˛acznie kwestie proce-duralne, nie przewiduje ani wczesnego wđ ˛aczania spođeczen´stwa w tworzenie projektu dokumentu, ani powtarzalnos´ci procedury z udziađem spođecznym, sprowadza wie˛c udziađ spođeczen´stwa do speđnienia wymogu prawa unijnego, nie zas´ faktycznego uspođeczniania.
3. UDZIAĐ SPOĐECZEN´STWA
W TWORZENIU PLANÓW ZADAN´ OCHRONNYCH – MOZ˙LIWOS´CI WYKORZYSTANIA DZIAĐAN´ FAKTYCZNYCH
Odmiennie niz˙ u.u.i.s´., ustawa o ochronie przyrody odróz˙nia udziađ spo-đeczen´stwa w przyjmowaniu planu od udziađu spospo-đeczen´stwa w jego tworze-niu. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3 u.o.p.: „Sporz ˛adzaj ˛acy projekt planu zadan´ ochronnych, o którym mowa w ust. 1, umoz˙liwi zainteresowanym oso-bom i podmiotom prowadz ˛acym dziađalnos´c´ w obre˛bie siedlisk
czych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udziađ w pracach zwi ˛azanych ze sporz ˛adzaniem tego projektu”. A zgod-nie z art. 28 ust. 4 u.o.p.: „Sporz ˛adzaj ˛acy projekt planu zadan´ ochronnych, o którym mowa w ust. 1, zapewnia moz˙liwos´c´ udziađu spođeczen´stwa, na za-sadach i w trybie okres´lonym w ustawie z dnia 3 paz´dziernika 2008 r. o udoste˛pnianiu informacji o s´rodowisku i jego ochronie, udziale spođe-czen´stwa w ochronie s´rodowiska oraz o ocenach oddziađywania na s´rodo-wisko, w poste˛powaniu, którego przedmiotem jest sporz ˛adzenie projektu”.
Identyczne zasady odnosz ˛a sie˛ do planów ochrony (art. 29 ust. 5 i 6 u.o.p.). Co ciekawe, takiego rozróz˙nienia nie wprowadzono do procedury tworzenia planów ochrony i zadan´ ochronnych dla pozostađych obszarowych form ochrony przyrody.
Jednoczes´nie zas´ zarówno u.o.p., jak i u.u.i.s´. nie zawieraj ˛a z˙adnych przepisów odnos´nie do sposobów wđ ˛aczania spođeczen´stwa w tworzenie takich planów. Oznacza to, z˙e organy administracji s ˛a zmuszone do wykorzystywa-nia w tym zakresie dziađan´ faktycznych, gđównie wielostronnych15,
nazywa-nych tez˙ dziađaniami o charakterze kooperatywnym. Kooperacje˛ te˛ moz˙na ro-zumiec´, jako czynne wypeđnianie obowi ˛azków czy zadan´ przez okres´lone pod-mioty. Ma ona miejsce, gdy wypeđnienie tego zadania przez jeden lub samo-istnie dziađaj ˛ace podmioty jest niemoz˙liwe, albo o wiele trudniejsze16, co
idealnie wpisuje sie˛ w istote˛ zarz ˛adzania obszarami Natura 2000. Kooperacja jest moz˙liwa na dwóch poziomach – horyzontalnym oraz wertykalnym, gdzie spotykaj ˛a sie˛ siđy spođeczne i pan´stwowe17, a takz˙e w relacji indywidualnej
lub kolektywnej (która przewiduje wyste˛powanie po jednej stronie co naj-mniej kilku podmiotów, ale takz˙e sytuacje˛, w której w procesie decyzyjnym bior ˛a udziađ przedstawiciele organizacji ekologicznych, podmioty zasie˛gaj ˛ace informacji czy grupy osób reprezentuj ˛acych wđasne interesy)18.
15A. B đ a s´, Prawne formy dziađania administracji publicznej, [w:] Prawo administracyjne,
red. J. Boc´, Wrocđaw 2001, s. 339.
16C. G u s y, Kooperation als staatlicher Steuerungsmodus, „Zeitschrift für Umweltrecht“
2001, z. 1, s. 4.
17H.-W. R e n g e l i n g, Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, Osnabrücker
Rechts-wissenschaftliche Abhandlungen, Bd. XV, Köln–Berlin–Bonn–München 1988, s. 58 n. oraz M. G r ü t e r, Umweltrecht und Kooperationsprinzip in der Bundesrepublik Deutschland, Umwelt- und Technikrecht, Bd. X, Düsseldorf 1990, s. 5.
18E.-H. R i t t e r, Das kooperative Staat, „Archiv des Öffentlichen Rechts“ 1979,
Natomiast kategoria dziađan´ faktycznych obejmuje dopuszczalne i niewa-dliwe dziađania administracji publicznej uzupeđniaj ˛ace dziađania prawne tej administracji. Od dziađan´ prawnych róz˙ni ˛a sie˛ one tym, z˙e w ogóle nie s ˛a okres´lone prawem lub s ˛a okres´lone w sposób niewyczerpuj ˛acy, pomijaj ˛acy takie elementy owych dziađan´, jak warunki ich podejmowania, tres´c´, forme˛ i tryb, zasady kontroli prawidđowos´ci19. S ˛a one jednak podejmowane zawsze
na podstawie i w granicach obowi ˛azuj ˛acego prawa. Co istotne, choc´ dziađania faktyczne w zađoz˙eniu nie s ˛a nakierowane na wywođanie skutków prawnych, lecz faktycznych, to jednak ksztađtuj ˛a sytuacje˛ prawn ˛a obywatela i wywođuj ˛a skutki prawne bezpos´rednio20 lub pos´rednio, a ich efektem mog ˛a byc´: akt administracyjny (np. decyzja o s´rodowiskowych uwarunkowaniach) lub umo-wa cywilna czy umoumo-wa publiczna (administracyjna), a takz˙e – akt planoumo-wa- planowa-nia, w tym plan zadan´ ochronnych/plan ochrony21. Jak podnoszono wczes´-niej, sposób prowadzenia gospodarki wodnej, zalesiania, ksztađtowania prze-strzeni produkcyjnej gospodarki rolnej, les´nej i rybackiej na obszarze Natura 2000, powinien byc´ okres´lony na etapie projektowania i tworzenia planu ochrony/zadan´ ochronnych. W zwi ˛azku z tym organ administracji musi podj ˛ac´ dziađania mieszcz ˛ace sie˛ w formach dziađan´ faktycznych w stosowaniu prawa, do których nalez˙ ˛a m.in.: ustalenie przez organ administracyjny niektórych celów i dziađan´ (zbieranie informacji, sporz ˛adzanie prognoz, zbieranie propozycji zainteresowanych jednostek organizacyjnych, organizacji spođecz-nych itp.) oraz ustalenie przez organ administracji niektórych sytuacji faktycznych (zbieranie informacji, ocena zebranych informacji oraz podje˛cie wi ˛az˙ ˛acego ustalenia)22. Jest to punkt wyjs´cia do realizacji dyspozycji normy art. 28 ust. 3 i 29 ust. 5 u.o.p., z której wynika, z˙e organ administracji ma
19B đ a s´, Prawne formy dziađania administracji, s. 331.
20A. B đ a s´, Czynnos´ci faktyczne organów administracji publicznej, [w:] Koncepcja
systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 514.
21Charakter prawny planu zadan´ ochronnych w zasadzie kwalifikuje go jako akt
we-wne˛trzny (akt polityki), de facto jednak wywođuje skutki na zewn ˛atrz struktury administracji w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomos´ci obje˛tych tym planem, zarówno wprost, jak i poprzez obowi ˛azek uwzgle˛dnienia jego postanowien´ w studium, por. art. 28 ust. 10 p. 5 i 29 ust. 8 p. 4 u.o.p., zob.: D. T r z c i n´ s k a, Natura 2000 a ograniczenie moz˙liwos´ci korzystania z nieruchomos´ci, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony s´rodowiska, red. B. Rakoczy, M. Pchađek, Warszawa 2010, s. 151. Na temat aktów polityki zob. wie˛cej: J. J e z˙ e w s k i, Prawna determinacja aktów planowania przestrzennego, [w:] Mie˛dzy tradycj ˛a a przyszđos´ci ˛a w nauce prawa administracyjnego. Ksie˛ga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocđaw 2009, s. 257.
umoz˙liwic´ zainteresowanym podmiotom udziađ w pracach nad planem. Norme˛ te˛, jak sie˛ wydaje, nalez˙y jednak rozumiec´ szerzej, „umoz˙liwienie uczest-nictwa” wedđug wykđadni gramatycznej be˛dzie oznaczađo zaledwie dopusz-czenie do udziađu w pracach nad tres´ci ˛a planu osób zainteresowanych. Pojawia sie˛ jednak pytanie, sk ˛ad osoby takie miađyby powzi ˛ac´ wiedze˛ o przyst ˛apieniu do tworzenia planu i czy podanie do publicznej wiadomos´ci jest wystarczaj ˛aco skuteczn ˛a metod ˛a zawiadamiania spođeczen´stwa o dziađa-niach podejmowanych w sprawach dotycz ˛acych ich z˙ywotnych interesów23. Dlatego nalez˙y jednak zađoz˙yc´ podje˛cie przez organy administracji dodat-kowej aktywnos´ci w ramach dziađan´ faktycznych o charakterze dodatkowych dziađan´ informacyjnych. Ze wzgle˛du na fakt, z˙e dziađania te maj ˛a znaczny wpđyw na sposób gospodarowania nieruchomos´ciami (a tym samym na prawo wđasnos´ci), nalez˙y przyj ˛ac´ metode˛ imiennego informowania przyszđych adre-satów planu o fakcie przyst ˛apienia do jego tworzenia24, choc´ rodzi to kolejne pytanie o sposób klasyfikacji, kogo uznac´ za adresata takiego planu. W odniesieniu do oceny przyszđych adresatów norm, nalez˙y zaproponowac´ okres´lenie ich grona w sposób maksymalnie szeroki. Co do zasady be˛d ˛a nimi wđas´ciciele/uz˙ytkownicy wieczys´ci gruntów obje˛tych planem, lecz poje˛cie to trzeba poddac´ szerszej interpretacji. Przede wszystkim uznac´ nalez˙y, z˙e adresatami s ˛a nie tylko osoby be˛d ˛ace wđas´cicielami lub uz˙ytkownikami grun-tów pođoz˙onych na obszarze Natura 2000, ale takz˙e nieruchomos´ci mieszcz ˛a-cych sie˛ w zasie˛gu oddziađywania tych s´rodków ochronnych (np. gruntów s ˛asiaduj ˛acych25 z obszarem Natura 2000 czy pođoz˙onych w dole rzeki)26. Za takie podmioty per analogiae nalez˙y uznac´ takz˙e wieloletniego posiadacza
23Tamz˙e.
24Potwierdzeniem takiego uje˛cia s ˛a np. dobre praktyki wypracowane przez Europäischer
Biotopverbund Natura 2000 – http://www.stmugv.bayern.de/umwelt/naturschutz/natura2000/ management.htm. Omówione szczegóđowo przez A. Hađadyj w e-szkoleniu Ochrona obszarów Natura 2000 i gospodarowania na nich w s´wietle obowi ˛azuj ˛acego prawa, http://natura2000. org.pl/e-szkolenia/e6-ochrona-obszarow-natura-2000-i-gospodarowanie-na-nich-w-swietle- obowiazujacego-prawa/udzial-spoleczenstwa-w-ustanawianiu-planow-ochrony-przyklady-dobrych-praktyk
25„Poje˛cie dziađka s ˛asiednia jest rozumiane jako dziađka pođoz˙ona w pobliskim,
okolicz-nym s ˛asiedztwie dziađki, na której ma byc´ realizowane zamierzenie inwestycyjne, i obejmuje ono zarówno dziađki bezpos´rednio przylegaj ˛ace do dziađki podlegaj ˛acej zainwestowaniu, jak dziađki os´cienne”. Por. Kol. Odwo. 2434/04/A.
26Por. orzecznictwo w zakresie okres´lania stron w poste˛powaniu w sprawie oceny
oddzia-đywania na s´rodowisko, np. WSA w Kielcach, II SA/Ke 361/09, WSA w Đodzi II SA/Đd 301/08.
samoistnego nieruchomos´ci s ˛asiedniej27 oraz wđadaj ˛acego nieruchomos´ci ˛a, posiadaj ˛acego inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliz˙one do prawa wđas-nos´ci28. Tak szerokie definiowanie podmiotów mog ˛acych byc´ adresatami planu zadan´ ochronnych, jest szczególnie istotne w konteks´cie skompliko-wanych stosunków rolnych w Polsce.
Drug ˛a kwesti ˛a jest sposób dokonywania wspólnych ustalen´ co do przy-szđych dziađan´ ochronnych, co pozwala przejs´c´ do analizy sposobów i metod uspođeczniania projektowanych planów. Pomocne w tym zakresie jest omó-wienie przykđadów dobrych praktyk w tym zakresie, aby w dalszej cze˛s´ci opracowania na ich podstawie wskazac´ wymagania, jakim musi sprostac´ proces umoz˙liwienia zainteresowanym udziađu w pracach nad tworzeniem planu, by uznac´ go za speđniaj ˛acy wymogi szerokiego uspođecznienia.
W Niemczech, podobnie jak w Polsce, po wyznaczeniu obszarów ptasich i siedliskowych rozpocze˛to proces przygotowywania planów ochrony. Euro-päischer Biotopverbund Natura 2000 (Europejski Zwi ˛azek Biotopów Natura 2000) przyj ˛ađ i wdraz˙a koncepcje˛ przygotowania planów ochrony przy okr ˛a-gđym stole29. Przed rozpocze˛ciem spotkan´ wypracowano schemat okres´laj ˛
a-cy: kto i na jakich zasadach bierze w nich udziađ, jakie uprawnienia maj ˛a uczestnicy i jak zapadaj ˛a rozstrzygnie˛cia, a takz˙e uzgodniono kwestie pro-ceduralne – liczbe˛ rund spotkan´, ich charakter i konsekwencje oraz podmioty zobowi ˛azane (uprawnione) do podje˛cia kon´cowego rozstrzygnie˛cia w sprawie. Celem takich dziađan´ jest wczesne i intensywne wđ ˛aczenie wszystkich zainte-resowanych w tworzenie planu, poniewaz˙ jest ono niezbe˛dne dla zaakcepto-wania s´rodków ochrony i ich efektywnego wdraz˙ania.
Udziađ w okr ˛agđym stole mog ˛a wzi ˛ac´ wđas´ciciele i uz˙ytkownicy gruntów, wđadze gmin, powiatów, zwi ˛azki komunalne oraz organizacje ochrony przyro-dy, a takz˙e wyspecjalizowane organy administracji publicznej (np. admini-stracji les´nej). Zasadniczo kaz˙dy wđas´ciciel gruntu moz˙e wzi ˛ac´ udziađ w obra-dach, ale im wie˛ksza grupa uczestników, tym trudniejsza staje sie˛ dyskusja; w celu osi ˛agnie˛cia optymalnej wspóđpracy, zakđada sie˛ ograniczenie udziađu zainteresowanych, np. poprzez wybór przedstawicieli lub organizacje˛ grup tematycznych.
27Por. wyrok WSA w Warszawie, IV SA/Wa 916/06.
28Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 wrzes´nia 2005 r., II SA/Bd 758/04. 29http://www.stmugv.bayern.de/umwelt/naturschutz/natura2000/management.htm
Uspođecznianie wygl ˛ada naste˛puj ˛aco: projekty planów ochrony s ˛a przygo-towane przez fachowców, a naste˛pnie staj ˛a sie˛ podstaw ˛a dyskusji podczas jawnych obrad okr ˛agđego stođu. Zasadniczo celem okr ˛agđego stođu jest zna-lezienie ustalen´ speđniaj ˛acych wymogi prawa, przy jednoczesnym uwzgle˛d-nieniu interesów spođecznych i gospodarczych wđas´cicieli i uz˙ytkowników gruntów. Okr ˛agđy stóđ jest organizowany przez wđas´ciwe wđadze, które usta-laj ˛a terminy i porz ˛adek obrad, zapraszaj ˛a i informuj ˛a uczestników, przygo-towuj ˛a dokumentacje˛. Dodatkowo podczas duz˙ych spotkan´ moz˙na powođac´ moderatora, np. wspóđpracownika wđadz. Zasadniczo zakđada sie˛ organizacje˛ jednego okr ˛agđego stođu dla kaz˙dego obszaru Natura 2000, ale w przypadku duz˙ych albo szczególnie skomplikowanych obszarów zasadne jest podzielenie obrad, tak by wie˛cej zagadnien´ moz˙na byđo omówic´ z wie˛ksz ˛a liczb ˛a uczest-ników. I na odwrót – w ramach jednego okr ˛agđego stođu moz˙na omówic´ pla-ny kilku obszarów, jes´li s ˛a one mađe, a ich struktury – podobne.
Pierwsze spotkanie powinno zostac´ wyznaczone po sporz ˛adzeniu inwenta-ryzacji przyrodniczej i przygotowaniu map, obejmuj ˛acych planowany obszar. Do zainteresowanych powinny wówczas trafic´ informacje o podstawach praw-nych i celach ochrony w ramach sieci Natura 2000 oraz o przyszđych obra-dach okr ˛agđego stođu. Zanim rozpoczn ˛a sie˛ obrady, organizuje sie˛ spotkanie informacyjne w celu wyjas´nienia pytan´ i w ˛atpliwos´ci. Zainteresowanych informuje sie˛ imiennie i pisemnie. Naste˛pnie dokonuje sie˛ wyboru przed-stawicieli, którzy wypracowuj ˛a takie postanowienia planu ochrony, które – realizuj ˛ac cele, dla których powođany zostađ obszar Natura 2000 – jedno-czes´nie s ˛a đatwiejsze do zaakceptowania przez wđas´cicieli i uz˙ytkowników gruntów, np. dotycz ˛ace prowadzenia gospodarki rolnej, les´nej czy rybackiej. Zalet ˛a okr ˛agđego stođu jest moz˙liwos´c´ dyskusji wđadz i uczestników na tym samym poziomie, dzie˛ki czemu uzasadnione (merytoryczne) uwagi i wska-zówki s ˛a brane pod uwage˛. Okr ˛agđy stóđ umoz˙liwia dyskusje˛ i wypracowanie najlepszych rozwi ˛azan´, nie mog ˛a one jednak byc´ podejmowane wie˛kszos´ci ˛a gđosów – ostatecznie decyzje˛ podejmuj ˛a wđas´ciwe wđadze.
Innym przykđadem szerokiego uspođeczniania jest pierwszy przyje˛ty w Polsce plan zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Murawy w Hac´-kach30, przyje˛ty zarz ˛adzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony S´rodowiska w Biađymstoku 20 grudnia 2010 r.31 W tworzenie planu zadan´ ochronnych
30http://www.rdos.eu/hacki-plany.shtml
31Zarz ˛adzenie Nr 36/10 Regionalnego Dyrektora Ochrony S´rodowiska w Biađymstoku
z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie ustanowienia planu zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 2000 Murawy w Hac´kach (PLH200015).
zostađy zaangaz˙owane róz˙ne osoby reprezentuj ˛ace organy administracji32,
organizacje reprezentuj ˛ace rolników33 i organizacje ekologiczne34 oraz
specjalis´ci35. Stworzono Zespóđ Lokalnej Wspóđpracy i okres´lono
organi-zacje˛ procesu komunikacji z róz˙nymi grupami interesu. W skđad Zespođu Lokalnej Wspóđpracy weszđy osoby i podmioty, które prowadz ˛a i s ˛a zainte-resowane prowadzeniem dziađalnos´ci w obre˛bie obszaru Natura 2000 Murawy w Hac´kach. Zespóđ Lokalnej Wspóđpracy prowadziđ prace nad opracowaniem projektu planu zadan´ ochronnych dla przedmiotowego obszaru podczas cyklu spotkan´ dyskusyjnych, pod przewodnictwem Koordynatora Projektu Planu. Ustalono harmonogram prac, ilos´c´ spotkan´ oraz sposób komunikacji ze spo-đeczen´stwem (w tym: foldery, materiađy informacyjne i seminarium). Wszelkie materiađy dotycz ˛ace przebiegu i poste˛pów prac nad planem zadan´ ochronnych publikowane byđy sukcesywnie na stronie internetowej RDOS´ w Biađymstoku, przez któr ˛a moz˙na byđo zgđaszac´ uwagi oraz wnioski podczas cađego procesu planistycznego. Do wszystkich wđas´cicieli gruntów prywatnych rozesđano takz˙e informacje˛ o pracach nad planem zadan´ ochronnych, korzystaj ˛ac z poczty. Tych z wđas´cicieli gruntów, którzy wyrazili tak ˛a wole˛, informowano naste˛pnie poczt ˛a tradycyjn ˛a lub elektroniczn ˛a o przebiegu prac i o kolejnych spotkaniach dyskusyjnych.
4. PRZESĐANKI I SKUTKI PRAWNE WYKORZYSTANIA DZIAĐAN´ FAKTYCZNYCH
W PROCESIE USPOĐECZNIANIA PLANÓW ZADAN´ OCHRONNYCH
Powyz˙sze omówienie pokazuje, z˙e tworzenie i przyjmowanie planów zadan´ ochronnych w drodze szerokiego uspođecznienia moz˙e wywođac´ pozytywne efekty, jednakz˙e o tyle, o ile zapewnione s ˛a pewne warunki brzegowe. Jak
32Nadles´nictwo Bielsk; Urz ˛ad Gminy Bielsk Podlaski, Starostwo Powiatowe w Bielsku
Podlaskim, Wojewódzki Zarz ˛ad Zarz ˛adu Melioracji i Urz ˛adzen´ Wodnych w Biađymstoku; Regionalna Dyrekcja Lasów Pan´stwowych w Biađymstoku, Agencja Nieruchomos´ci Rolnych w Suwađkach.
33Powiatowy Zespóđ Doradztwa Rolniczego w Bielsku Podlaskim, Podlaska Izba Rolnicza
w Biađymstoku.
34Organizacje ekologiczne: Towarzystwo Ochrony Siedlisk „ProHabitat”; Towarzystwo
„Haj”.
35Wydziađ Biologii Uniwersytetu Warszawskiego, Instytut Biologii Uniwersytetu
sie˛ wydaje, nalez˙ ˛a do nich przede wszystkim wczes´niejsze ustalenia dotycz ˛ace przygotowania i prowadzenia samego procesu szerokiego uspođeczniania. Do podstawowych trzeba zaliczyc´ naste˛puj ˛ace zađoz˙enia:
– inicjatywa szerokiego uspođeczniania powinna wyjs´c´ od wđadz;
– niezbe˛dne jest przygotowanie dokumentacji (np. inwentaryzacji przyrod-niczej) i wczesne powiadomienie potencjalnie zainteresowanych uczestników;
– konieczne jest spotkanie informacyjne poprzedzaj ˛ace obrady;
– przed rozpocze˛ciem obrad nalez˙y: uzgodnic´ kwestie proceduralne – po-wođac´ mediatora maj ˛acego zarówno wiedze˛ techniczn ˛a, jak i umieje˛tnos´c´ pro-wadzenia dialogu (soft skills), odgórnie ustalic´ sposób wyboru reprezentantów stron oraz liczbe˛ rund spotkan´ i ich tematyke˛; powođac´ komitet monitoruj ˛acy wdraz˙anie ustalen´ okr ˛agđego stođu;
– potrzebne jest ustalenie, z˙e obrady be˛d ˛a prowadzone bez publicznos´ci (by nie dopus´cic´ do usztywnienia stanowisk);
– konieczne jest pouczenie zainteresowanych o skutkach ustalen´ dla spo-đecznos´ci lokalnej i organizacji pozarz ˛adowych bior ˛acych udziađ w obradach; – przyje˛cie planu naste˛puje aktem wđadczym (rozporz ˛adzenie MS´ lub za-rz ˛adzenie RDOS´), który jednak powinien uwzgle˛dniac´ ustalenia wypracowane we wspóđpracy z zainteresowanymi36
.
Najistotniejszy z punktu widzenia skutecznos´ci dziađan´ faktycznych podej-mowanych przez organ administracji, wydaje sie˛ ostatni punkt, zwi ˛azany ze sposobem gwarantowania, z˙e wypracowane przez strony ustalenia rzeczywis´-cie znajd ˛a odzwierciedlenie w przyje˛tym przez wđadze publiczne rozstrzyg-nie˛ciu. Pomocne w tym zakresie jest przyje˛cie koncepcji porozumienia admi-nistracyjnego. Zdaniem Z. Niewiadomskiego przyrzeczenie administracyjne jest os´wiadczeniem woli organu administracji publicznej, w którym ten organ zobowi ˛azuje sie˛ do konkretnego zachowania sie˛ w przyszđos´ci – czyli wyda-nia zarz ˛adzenia o okres´lonej tres´ci. Wedđug J. Zimmermanna przyrzeczenie administracyjne polega na zobowi ˛azaniu sie˛ do dokonania pewnej czynnos´ci przez organ administracji, a na straz˙y jego dotrzymania stoi zasada ochrony zaufania obywateli do pan´stwa37. Jako alternatywe˛ moz˙na przyj ˛ac´ zast ˛ apie-nie aktu wđadczego (zarz ˛adzenia) konsensualn ˛a form ˛a dziađania administracji publicznej (umowa administracyjna), co jest juz˙ praktykowane w innych
kra-36Cađos´c´ za: A. H a đ a d y j, Partycypacja spođeczna w ochronie s´rodowiska na
przy-kđadzie Okr ˛agđego Stođu dla Rospudy, [w:] Udziađ spođeczen´stwa w zintegrowanej ochronie s´rodowiska, red. H. Lisicka, Wrocđaw 2010, s. 133 n.
jach UE38, lecz wymagađoby znacznych zmian w prawodawstwie oraz moz˙e budzic´ w ˛atpliwos´ci co do nalez˙ytego zabezpieczenia interesów tych uczest-ników, których oczekiwania i postulaty nie zostađyby uwzgle˛dnione.
PODSUMOWANIE
Podsumowuj ˛ac nalez˙y podkres´lic´, z˙e w doktrynie docenia sie˛ role˛ dziađan´ kooperatywnych o powtarzalnym charakterze dotycz ˛acych rodzajowo jedno-rodnych dziedzin, które staj ˛a sie˛ dzie˛ki tej powtarzalnos´ci elementem polityki administracyjnej pan´stwa39. Wynika z tego przyje˛cie wzgle˛dnie stađego kie-runku dziađania, wi ˛azki celów wyraz˙onych zadaniami oraz wzgle˛dnie stađych s´rodków i sposobów ich osi ˛agania z jednej strony, oraz s´wiadomego oddziađy-wania obywateli i ich grup na administracje˛ publiczn ˛a – z drugiej. Wyrazem takiego przekonania jest takz˙e projekt realizowany aktualnie przez Generaln ˛a Dyrekcje˛ Ochrony S´rodowiska, zmierzaj ˛acy do wypracowania dobrych prak-tyk i wsparcia procesów uspođeczniania planów zadan´ ochronnych40.
Po-twierdza to, z˙e obszar imperium administracyjnego, czyli dziađan´ o charak-terze wđadczym, zmniejsza sie˛ na rzecz instytucji o charakcharak-terze mediacyjnym, ugodowym, porozumiewawczym, arbitraz˙owym, umownym, czyli na rzecz in-stytucji, które zakđadaj ˛a rodzaj równowagi siđ mie˛dzy organem administracji a obywatelem w miejsce jednostronnos´ci i dominacji41, co ma ten skutek, z˙e formy wđadcze i niewđadcze dziađania administracji nie s ˛a traktowane jako rywalizuj ˛ace ze sob ˛a, lecz jako komplementarne, skđadaj ˛ace sie˛ na moz˙liwos´c´ osi ˛agnie˛cia efektywnos´ci administracji publicznej42. Takie uje˛cie doskonale
38Por. zwđaszcza: W. R a d e c k i, Prawna ochrona przyrody w Polsce, Czechach i na
Sđowacji. Studium prawnoporównawcze, Warszawa 2010, passim.
39K. K đ o s o w s k a, J. Đ u k a s i e w i c z, Rola nieformalnych porozumien´ w
proce-sie alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów, [w:] Arbitraz˙ i mediacja. Praktyczne aspekty stosowania przepisów. Materiađy z Konferencji Naukowej, Iwonicz Zdrój, 18-20 paz´dziernika 2007 r., Rzeszów 2007, s. 179.
40Szczegóđy na http://www.gdos.gov.pl/ProjectCategories/viewProject/8/2/0/Plany_zadan_
ochronnych
41T. G ó r z y n´ s k a, Poszukiwanie konsensusu w miejsce jednostronnos´ci, czyli
admi-nistracja inaczej, [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiađy ze Zjazdu Katedr Prawa i Poste˛powania Administracyjnego, Warszawa-De˛be, 23-25 wrzes´nia 2002 r., Warszawa 2003, s. 371.
42K đ o s o w s k a, Đ u k a s i e w i c z, Rola nieformalnych porozumien´ w procesie
odzwierciedla regulacje˛ prawn ˛a przyje˛t ˛a w u.o.p., zgodnie z któr ˛a plan zadan´ ochronnych dla obszaru Natura 2000 przyjmuje w drodze zarz ˛adzenia organ odpowiedzialny za monitorowanie obszaru Natura 2000, lecz sama tres´c´ tego zarz ˛adzenia powstaje we wspóđpracy z samymi zainteresowanymi, tj. podmio-tami obje˛tymi skutkami oddziađywania planu.
BIBLIOGRAFIA
B đ a s´ A., Prawne formy dziađania administracji publicznej, [w:] Prawo admi-nistracyjne, red. J. Boc´, Wrocđaw 2001.
B đ a s´ A., Czynnos´ci faktyczne organów administracji publicznej, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007. G ó r z y n´ s k a T., Poszukiwanie konsensusu w miejsce jednostronnos´ci, czyli
administracja inaczej, [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiađy ze Zjazdu Katedr Prawa i Poste˛powania Administracyjnego, Warszawa-De˛be, 23-25 wrzes´nia 2002 r., Warszawa 2003.
G r ü t e r M., Umweltrecht und Kooperationsprinzip in der Bundesrepublik Deut-schland, „Umwelt- und Technikrecht”, Bd. X, Düsseldorf 1990.
G u s y C., Kooperation als staatlicher Steuerungsmodus, „Zeitschrift für Umwelt-recht“ 2001, z. 1.
H a đ a d y j A., Partycypacja spođeczna w ochronie s´rodowiska na przykđadzie Okr ˛agđego Stođu dla Rospudy, [w:] Udziađ spođeczen´stwa w zintegrowanej ochro-nie s´rodowiska, red. H. Lisicka, Wrocđaw 2010.
I w a n´ s k a B., Koncepcja zintegrowanych planów ochrony dla parków narodo-wych i obszarów Natura 2000, „Prawo i S´rodowisko” 2009, nr 3.
J e z˙ e w s k i J., Prawna determinacja aktów planowania przestrzennego, [w:] Mie˛dzy tradycj ˛a a przyszđos´ci ˛a w nauce prawa administracyjnego. Ksie˛ga jubi-leuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocđaw 2009.
K đ o s o w s k a K., Đ u k a s i e w i c z J., Rola nieformalnych porozumien´ w procesie alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów, [w:] Arbitraz˙ i media-cja. Praktyczne aspekty stosowania przepisów. Materiađy z Konferencji Naukowej, Iwonicz Zdrój, 18-20 paz´dziernika 2007 r., Rzeszów 2007.
R a d e c k i W., Prawna ochrona przyrody w Polsce, Czechach i na Sđowacji. Studium prawnoporównawcze, Warszawa 2010.
R a d e c k i W., Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008. R e n g e l i n g H.-W., Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, Osnabrücker
Rechtswissenschaftliche Abhandlungen, Bd. XV, Köln–Berlin–Bonn–München 1988.
R i t t e r E.-H., Das kooperative Staat, „Archiv des Öffentlichen Rechts“ 1979, Bd. 104.
T r z c i n´ s k a D., Natura 2000 a ograniczenie moz˙liwos´ci korzystania z nie-ruchomos´ci, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony s´rodowiska, red. B. Rakoczy, M. Pchađek, Warszawa 2010.
W Sejmie o bioróz˙norodnos´ci, „Prawo i S´rodowisko” 2010, nr 2. Z i m m e r m a n n J., Prawo administracyjne, Kraków 2006.
ACTUAL ACTIONS IN THE LAW OF ENVIRONMENTAL PROTECTION ON THE EXAMPLE OF SOCIALIZING THE PLANS
OF PROTECTION OBJECTIVES FOR THE NATURA 2000 AREAS
S u m m a r y
The creation of the Natura 2000 network of protected areas in Poland results in the necessity of establishing plans of protection objectives and plans of protection for them as basic instruments serving the ways of administering these areas. Both the procedure of establishing them and the legal consequences of their binding force concern the owners and the holders of the lands and influence the form of farming, forestry and fishing. The basic instrument making it possible to efficiently carry out those plans is their broad socialization that assumes the shape of cooperative actual actions that requires defining the minimum terms of both their efficiency and congruity with the law.
Translated by Tadeusz Karđowicz Sđowa kluczowe: dziađania faktyczne, udziađ spođeczen´stwa, plan zadan´ ochronnych, Natura
2000.
Key words:actual actions, participation of the society, plan of protective objectives, Natura 2000.
