• Nie Znaleziono Wyników

Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce"

Copied!
14
0
0

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 793. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Aleksander Kowalski Katedra Teorii Ekonomii. Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce 1. Wstęp Z procesami prywatyzacji wiąże się realizacja wielu ważnych celów społeczno-ekonomicznych, składających się na cel główny, którym jest wzrost mikro- i makroekonomicznej efektywności gospodarki. W ramach tej wiązki celów jednym z ważniejszych jest wykorzystanie przychodów z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych do poprawy sytuacji budżetu państwa, a w szczególności do zmniejszenia deficytu budżetowego i długu publicznego1. Zdaniem wielu ekonomistów, realizacja tego celu w Polsce zdominowała nawet w pewnych okresach politykę prywatyzacyjną, co nie zawsze przyczyniało się do osiągania wyznaczonego celu głównego2. Najważniejsze są bowiem sposoby wykorzystania przychodów z prywatyzacji przez budżet państwa. Istotne jest przy tym, czy ma się na uwadze poprawę sytuacji budżetu w krótkim, czy w długim okresie. Celem niniejszego artykułu jest próba oceny przychodów z prywatyzacji ze względu na krótkookresową sytuację budżetu państwa oraz długofalową stabilizację sektora finansów publicznych. Chodzi przede wszystkim o oszacowanie różnicy pomiędzy rzeczywistym deficytem budżetowym i długiem Skarbu Państwa a hipotetycznym kształtowaniem się tych wielkości w wypadku braku przychodów z prywatyzacji. 1   Prowadzone na świecie badania empiryczne dowodzą, że przychody z prywatyzacji są przede wszystkim wykorzystywane jako substytut finansowania deficytu budżetowego ze źródeł krajowych. Zob. G.A. Mackenzie, The Macroeconomic Impact of Privatization, IMF Paper on Policy Analysis and Assessment 1997, nr 9, s. 4..   Zob. np. A. Prusek, Prywatyzacja polskiej gospodarki, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2005. 2.

(2) Aleksander Kowalski. 54. 2. Budżetowe cele prywatyzacji W teorii można przyjąć, że przychody z prywatyzacji, traktowane jako źródło zmniejszenia deficytu lub spłaty długu publicznego, nie zmieniają sytuacji majątkowej sektora budżetowego. Sprzedaż majątku państwowego oznacza bowiem jedynie zmiany w strukturze majątku i zobowiązań tego sektora. Jeżeli Skarb Państwa sprzedaje posiadany majątek w celu zmniejszenia deficytu lub spłaty długu publicznego, zmniejsza się wartość aktywów Skarbu Państwa, ale równocześnie zmniejszają się rzeczywiste lub potencjalne zobowiązania. W rezultacie saldo majątku i zobowiązań pozostaje niezmienione3. Stwierdzenie powyższe jest prawdziwe tylko wówczas, gdy sprzedaż majątku państwowego dokonywana jest na zasadach ekwiwalentności. Jeżeli z takich czy innych powodów państwo sprzedaje majątek poniżej jego rzeczywistej – rynkowej, wartości, pozycja netto Skarbu Państwa może się pogorszyć. Nie oznacza to jednak jeszcze, że sytuacja taka zawsze prowadzi ostatecznie do niekorzystnych skutków budżetowych. W świetle wielu poglądów, a także powszechnego przekonania politycznego, które m.in. legło u podstaw polskiej transformacji, przekazanie majątku państwowego w ręce prywatne, nawet nieodpłatnie, będzie dla budżetu i tak korzystne, gdyż prywatny właściciel potrafi zwiększyć efektywność wykorzystania tego majątku, co przełoży się na wzrost dochodów podatkowych budżetu. Dodatkowo państwo uwolni się od obowiązku dofinansowywania deficytowych przedsiębiorstw państwowych. W wypadku prywatyzacji odpłatnej trzeba rozstrzygnąć, czy przychody z prywatyzacji przejmowane są przez budżet państwa, czy też przez inne ogniwa sektora finansów publicznych, np. budżety samorządów terytorialnych, fundusze celowe4. Jeśli przychody z prywatyzacji przejmowane są przez budżet, związki między nimi a sytuacją budżetu mogą okazać się w praktyce bardziej złożone, niż wynikałoby to z tezy, że przychody te przyczyniają się do zmniejszenia deficytu budżetowego. Mogą one w istotnym stopniu zmieniać strukturę budżetu, wpływać na wielkość potrzeb pożyczkowych rządu, skalę transferów pomiędzy różnymi ogniwami sektora finansów publicznych, jak również wywoływać inne skutki w tym sektorze5. Efektywność wykorzystania przychodów z prywatyzacji przez budżet zależy w dużej mierze od typu prowadzonej polityki budżetowej. W wypadku polityki łagodnej przychody z prywatyzacji mogą zostać wykorzystane nie tyle na zmniej  Teoretycznie dochody z prywatyzacji mogą zwiększać nadwyżkę budżetu, w praktyce jednak jest to rzadki przypadek, gdyż budżety większości współczesnych państw wykazują deficyty. 3.   Por. G.A. Mackenzie, op. cit., s. 4.. 4.   Por. S. Barnett, Evidence on Fiscal and Macroeconomic of Privatization, IMF Working Paper 2000, nr 130, s. 5. 5.

(3) Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce. 55. szenie deficytu, co na zwiększenie wydatków państwa. Jeżeli z kolei wydatki te mieć będą głównie charakter socjalny, a nie prorozwojowy, to w ostatecznym rozrachunku prywatyzacja prowadzić będzie do pogorszenia pozycji majątkowej Skarbu Państwa i pomimo dużych nawet przychodów prywatyzacyjnych sytuacja budżetu wcale nie będzie się poprawiać. Jeszcze poważniejszy dylemat powstaje w związku z relacjami pomiędzy krótkookresowymi celami wykorzystywania przychodów z prywatyzacji (finansowanie deficytu budżetowego) a celami długookresowymi, związanymi z długofalową sytuacją budżetu (np. wykorzystanie zasobów majątku państwowego na sfinansowanie ważnych reform systemowych). Finansowanie ważnych reform społecznych przychodami z prywatyzacji może oczywiście w krótkim okresie pogarszać sytuację budżetu, ograniczając możliwość redukowania deficytu budżetowego czy długu publicznego. W dłuższej perspektywie jednak taki sposób wykorzystania przychodów z prywatyzacji przyczynia się do poprawy sytuacji sektora budżetowego, zmniejsza bowiem jego przyszłe zobowiązania. Trzeba pamiętać, że w wypadku Polski wydatki budżetowe były w okresie transformacji systemowej silnie zdeterminowane, dlatego możliwości ich uelastycznienia, a zwłaszcza ograniczenia, były niewielkie. Stało się to powodem pogłębiającego się deficytu budżetowego, który w znacznej części miał charakter deficytu transformacyjnego, czyli dodatkowego deficytu budżetowego będącego skutkiem instytucjonalnych i innych zmian w gospodarce6. Występowanie deficytu transformacyjnego zmuszało do stawiania pytań o jego finansowanie. Jak bowiem wiadomo, zakres redystrybucji PKB za pomocą systemu podatkowego ma swoje ekonomiczne granice. Po ich przekroczeniu ujawniają się negatywne skutki takiej polityki w postaci spadku aktywności gospodarczej przedsiębiorstw. Ponieważ w punkcie wyjścia procesów transformacji udział sektora finansów publicznych w redystrybucji PKB był w Polsce relatywnie wysoki, naturalnym źródłem finsowania deficytu transformacyjnego musiały być przychody z prywatyzacji. W ten sposób zasoby majątku odziedziczone po poprzednim systemie służyły finansowaniu transformacji tego systemu. 3. Zakres redystrybucji budżetowej W okresie transformacji gospodarczej struktura budżetu państwa ulegała istotnym zmianom. Było to spowodowane przede wszystkim zmianą logiki systemu gospodarczego, nowymi (rynkowymi) zasadami stanowienia cen, charakterem 6   Pojęcie deficytu transformacyjnego sformułowali w połowie lat 90. J. Hausner i S. Owsiak. Więcej na ten temat: A. Kowalski, Niektóre aspekty deficytu budżetowego w Polsce, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomii i Informatyki, Kraków 2005, nr 3..

(4) 56. Aleksander Kowalski. powiązań pomiędzy władzami publicznymi a przedsiębiorstwami i obywatelami oraz władzami centralnymi a organami samorządu terytorialnego czy zmianami w systemie podatkowym. Syntetycznym odzwierciedleniem tych przemian są m.in. dane dotyczące redystrybucji PKB przez budżet państwa (tabele 1 i 2). Jak wynika z powyższych danych, zarówno dochody, jak i wydatki budżetu państwa w całym analizowanym okresie wzrastały, przy czym dynamika tego wzrostu była w poszczególnych latach zróżnicowana. Wynikało to niewątpliwie ze wzrostu nominalnej wartości dochodów i wydatków, co ma swoje źródło w procesach inflacyjnych, ale także ze zmian o charakterze realnym. Ocena realnej dynamiki wzrostu dochodów i wydatków wymagałaby ich skorygowania o wskaźnik inflacji w poszczególnych latach analizowanego okresu. Wydaje się jednak, że dla celów prowadzonej w artykule analizy bardziej przydatnymi wskaźnikami są udział dochodów i wydatków oraz deficytu budżetu państwa w PKB (tabela 2). Na podstawie zaprezentowanych w tabeli 2 danych analizowany okres można podzielić na dwa podokresy. Pierwszy z nich obejmuje lata 1991–1994. Charakteryzują się one wyraźną tendencją wzrostu udziału redystrybucji budżetowej w PKB. Od 1995 r. tendencja ta uległa odwróceniu: udział zarówno dochodów, jak i wydatków budżetu państwa w PKB spada, jakkolwiek – zwłaszcza jeżeli chodzi o wydatki – nie jest to spadek monotoniczny. Zmiany poziomu analizowanych wskaźników odzwierciedlają w sposób syntetyczny wiele istotnych zjawisk i procesów, które wystąpiły w Polsce w tym okresie. Najogólniej rzecz biorąc, zmiany te spowodowane były dwoma rodzajami czynników: czynnikami o charakterze instytucjonalnym oraz czynnikami o charakterze koniunkturalnym. Dokładne określenie skali wpływu tych dwu grup czynników na poziom dochodów i wydatków budżetu państwa nie jest możliwe, gdyż w poszczególnych latach wzajemnie się one na siebie nakładały. Przykładowo głębokiemu załamaniu PKB w 1991 r. towarzyszyły zmiany instytucjonalne, które były wprowadzane na przełomie lat 80. i 90. Trudno zatem stwierdzić, w jakim stopniu zmiany zakresu redystrybucji budżetowej wynikały z załamania dynamiki wzrostu gospodarczego, a w jakim ze zmian systemowych. Niemniej jednak wydaje się, że takie rozróżnienie czynników jest uzasadnione, odzwierciedla bowiem główne tendencje i procesy występujące w tym czasie. Do najważniejszych czynników instytucjonalnych, które wpłynęły w analizowanym okresie na skalę redystrybucji budżetowej, należy zaliczyć: – przeprowadzenie na początku lat 90. reformy systemu podatkowego, która stwarzała podstawy nowoczesnego systemu podatkowego, opartego na podatku VAT, akcyzie oraz podatku dochodowym od osób fizycznych i osób prawnych, – realizowane w całym okresie reformy struktury organów władzy państwowej, w wyniku których ukształtowany został trójszczeblowy system samorządu tery-.

(5) –3,1. 24,2. 21,1. 1991. –7,1. 38,2. 31,1. 1992. –4,4. 50,2. 45,8. 1993. –5,9. 68,9. 63. 1994. –7,6. 91,2. 83,6. 1995. –9,3. 108,8. 99,5. 1996. –6,1. 125,7. 1997. 119,6 –10,3. 139,7. 1998. 129,4 –12,5. 138,4. 1999. 125,9 –15,5. 151,1. 2000. 135,6 –32,4. 172,9. 2001. 140,5. 25,61. –3,8. 29,37. 1991. 27,07. –6,2. 33,25. 1992 29,40. –2,8. 32,22. 1993. –2,8. 32,75. 29,94. 1994. –2,3. 27,67. 25,36. 1995 24,01. –2,2. 26,25. 1996 23,73. –1,2. 24,94. 1997 21,95. –1,7. 23,70. 1998. –1,9. 21,21. 19,30. 1999 18,73. –2,1. 20,87. 2000. 18,47 –4,3. 22,73. 2001. 2,6. –6,2. –3,8. –7. 1992. 1991. 3,8. –2,8. 1993. 5,2. –2,8. 1994. 7. –2,3. 1995. 6,1. –2,2. 1996. 6,8. –1,2. 1997. 4,8. –1,7. 1998. 4,1. –1,9. 1999. 4. –2,1. 2000. 1. –4,3. 2001. Źródło: obliczenia własne na podstawie: Roczniki statystyczne GUS z lat 1992–2005 oraz dane Ministerstwa Finansów.. Dynamika wzrostu PKB. Deficyt budżetowy (w % PKB). Wyszczególnienie. Tabela 3. Deficyt budżetowy i dynamika wzrostu PKB w latach 1991–2004. Źródło: obliczenia własne na podstawie: Roczniki statystyczne GUS z lat 1992–2005 oraz dane Ministerstwa Finansów.. Deficyt. Wydatki. Dochody. Wyszczególnienie. Tabela 2. Udział dochodów i wydatków oraz deficytu budżetu państwa w PKB w latach 1991–2004 (w %). Źródło: obliczenia własne na podstawie: Roczniki statystyczne GUS z lat 1992–2005 oraz dane Ministerstwa Finansów.. Deficyt. Wydatki. Dochody. Wyszczególnienie. Tabela 1. Dochody i wydatki oraz deficyt budżetu państwa w latach 1991–2004 (w mld zł). 18,37. 1,4. –5,0. 2002. –5,0. 23,42. 2002. –39,4. 182,9. 2002. 143,5. 18,66. 3,8. –4,6. 2003. –4,6. 23,22. 2003. –37,1. 189,2. 2003. 152,1. 17,31. 5,3. –4,6. 2004. –4,6. 21,90. 2004. –41,4. 197,7. 2004. 156,3. Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce 57.

(6) Aleksander Kowalski. 58. torialnego (gmina, powiat, województwo), i przekazanie znacznej części zadań, realizowanych wcześniej przez władze centralne, organom samorządowym, – decentralizację środków służących finansowaniu zadań jednostek samorządu terytorialnego, której przejawem jest wzrost dochodów własnych tych jednostek kosztem dochodów budżetu państwa, – prywatyzację majątku państwowego, w wyniku której zmniejszył się udział dochodów z własności w ogólnych dochodach budżetu państwa, – zmiany sposobu zaliczania wpływów z prywatyzacji – do 1997 r. wpływy te stanowiły dochód budżetu państwa, od 1998 r. są źródłem finansowania deficytu budżetowego. Czynniki o charakterze koniunkturalnym podlegały w analizowanym okresie istotnym wahaniom. Po załamaniu, które nastąpiło na przełomie lat 80. i 90. koniunktura stopniowo się poprawiała, a w latach 1995–1997 tempo wzrostu PKB kształtowało się w granicach 6­–7% rocznie. Pod koniec dekady dynamika wzrostu gospodarczego ponownie osłabła. Miało to oczywiście określony wpływ na sytuację budżetu – zarówno na jego dochody, jak i wydatki, a w konsekwencji na deficyt budżetowy (tzw. deficyt cykliczny). Zależności te ilustruje tabela 3 i rys. 1. 8 6 4 2 0 –2 –4. Deficyt budżetowy. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. –8. 1991. –6. Dynamika wzrostu PKB. Rys. 1. Deficyt budżetowy i dynamika wzrostu PKB w latach 1991–2004 (w %) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych tabeli 3.. Dane zaprezentowane w tabeli 3 oraz na rys. 3 wskazują w sposób wyraźny na zależność pomiędzy koniunkturą gospodarczą a deficytem budżetowym. Współczynnik korelacji pomiędzy nimi wynosi jednak tylko 4,21 i jest statystycznie nieistotny. Nie znaczy to jednak, że pomiędzy tymi wielkościami nie zachodzi bar-.

(7) Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce. 59. dziej ścisła zależność. Nawet pobieżna analiza układu krzywych na rys. 3 pozwala stwierdzić, że reakcja deficytu budżetowego na zmiany koniunktury gospodarczej jest wyraźna, dokonuje się jednak z pewnym opóźnieniem. Obserwacja ta znajduje potwierdzenie w poziomie współczynnika korelacji pomiędzy tempem wzrostu gospodarczego w danym roku oraz deficytem budżetowym w roku następnym, który wynosi 0,83 i jest statystycznie istotny. Dowodzi to, że zmiany dynamiki wzrostu PKB oddziałują na wielkość deficytu budżetowego. 4. Struktura dochodów budżetu państwa Zmianom w zakresie skali redystrybucji PKB przez sektor finansów publicznych towarzyszyły w analizowanym okresie także przeobrażenia struktury dochodów budżetu państwa. Udział dochodów podatkowych zwiększył się z ok. 77% w 1991 r. do ok. 87% w 2004 r., natomiast udział dochodów niepodatkowych zmniejszył się o ok. 10 punktów procentowych. Obniżyły się zwłaszcza – z 11,55% w 1991 r. do 1,1% w 2004 r. – dochody budżetu z tytułu wpłat z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz dywidend od jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Był to bez wątpienia skutek zasadniczej zmiany struktury własnościowej polskiej gospodarki, aczkolwiek pamiętać trzeba, że wielkość dochodów z tego tytułu uzależniona jest również od koniunktury gospodarczej. Najniższy udział tej grupy dochodów miał miejsce w latach 2000–2003, tj. w okresie spowolnienia dynamiki wzrostu gospodarczego; w 2004 r., w którym wyraźnie zarysowały się tendencje wzrostowe w polskiej gospodarce, udział wpłat z zysku i dywidend zwiększył się. Istotnie zmniejszył się także udział wpłat z zysku NBP w dochodach budżetu państwa. Ponieważ wynik finansowy banku centralnego zależy od warunków prowadzenia polityki pieniężnej, z natury rzeczy jest wielkością zmienną. Wysoki zysk NBP na początku lat 90. wynikał z deprecjacji złotego, a tym samym wzrostu wartości rezerw walutowych wyrażonych w złotych, co – przy ówczesnych zasadach liczenia wyniku finansowego banku centralnego – powodowało wzrost zysku. W kolejnych latach wpłaty z zysku NBP stanowią najbardziej niestabilną pozycję dochodów budżetowych. Zmianom uległa również struktura samych dochodów podatkowych. Porównując dochody podatkowe w 1993 r. (jest to pierwszy rok pełnego funkcjonowania nowego systemu podatkowego) z dochodami z kolejnych lat, można dostrzec, że o ile w 1993 r. udział podatków pośrednich i bezpośrednich w łącznych dochodach budżetu był niemal równy, to w 2004 r. podatki pośrednie stanowiły ponad 64% dochodów budżetu, natomiast podatki bezpośrednie już tylko nieco ponad 22%. Było to spowodowane przede wszystkim: – wzrostem podatku akcyzowego, który w drugiej połowie lat 90. stał się ważnym instrumentem ograniczania nierównowagi budżetu państwa,.

(8) 100. 100. 100. 100. 100. 100. 100. 100. 100. 100. 100. Wpływy z prywatyzacji (w % PKB). 14,26 14,46 15,55 14,94 16,59 20,02 20,14 20,57 21,94 22,61 24,30. 10,46. 9,27. 8,36. 8,06. 3,83. 3,05. 3,80. 0,95 3,58. 0,96 0,40. 1,20 0,92. 1,00 4,82. 0,79. 1,53. 11,48. 2,56. 9,95. 22,75 19,81 17,86 15,69 14,34 12,04 11,77. 0,40. 0,48. 1,63. 0,69. 3,49. 0,64. 10,41 11,71 14,45. 1,80. 0,44. 9,94. –3,8. 0,95. 0,24. 1991. –6,2. 1,60. 0,44. 1992. –2,8. 1,74. 0,51. 1993. –2,8. 2,54. 0,76. 1994. –2,3. 3,11. 0,79. 1995. –2,2. 3,71. 0,89. 1996. –1,2. 5,43. 1,29. 1997. –1,7. 5,53. 1,19. 1998. –1,9. –2,1. 10,56 20,05. 3,76. –4,3. 4,84. 0,89. –5,0. 2,02. 0,37. 0,50. 1,14. 2,60. 1,16. –4,6. 2,70. –4,6. 6,59. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2,04. 3,08. 0,63. 11,01 11,48. 21,80 23,00 25,93 27,58 28,08 26,28 24,96 27,41 18,35 17,02 16,65 16,82 16,88 13,76. 12,80 15,97 13,73 10,78 10,51 10,73 11,10 11,69 11,99 12,44 9,40. 25,59 39,30 39,65 38,35 38,59 37,01 36,06 39,10 30,34 29,46 26,12 27,28 26,15 22,13. 6,75. 32,91 38,56 23,77 24,73 28,08 30,80 33,89 38,76 38,15 37,65 40,02 39,68 39,90. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS oraz Ministerstwa Finansów.. Deficyt budżetu (w % PKB). Wpływy z prywatyzacji (w % dochodów budżetu). 100. 28,91 32,91 38,78 42,63 43,37 46,94 46,16 50,87 59,25 58,74 58,65 62,43 62,75 64,62. Tabela 5. Wpływy z prywatyzacji w relacji do PKB i dochodów budżetu oraz deficyt budżetowy w relacji do PKB w latach 1991–2004. Wyszczególnienie. 100. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004. 77,25 78,59 80,61 81,77 82,32 84,15 82,39 89,97 89,59 88,20 84,77 89,71 88,90 86,75. 100. 1991. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych GUS i Ministerstwa Finansów.. wpłaty NBP. dywidendy i wpłaty z zysku przedsiębiorstw i spółek Skarbu Państwa. dochody niepodatkowe, w tym:. – od osób fizycznych. – od osób prawnych. podatek dochodowy, w tym:. – podatek akcyzowy. – podatek od towarów i usług. podatki pośrednie, w tym:. dochody podatkowe, w tym:. Dochody ogółem, w tym:. Wyszczególnienie. Tabela 4. Struktura dochodów budżetu państwa w latach 1991–2004 (w %). 60. Aleksander Kowalski.

(9) Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce. 61. – wzrastającym zakresem decentralizacji finansów publicznych, której przejawem m.in. był wzrost udziału jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych. Dane dotyczące struktury dochodów budżetu państwa w latach 1991–2004 prezentuje tabela 4. Do 1997 r. wpływy z prywatyzacji zwiększały dochody budżetu państwa, a od 1998 r. stanowią źródło finansowania deficytu budżetowego. Uwzględnienie tej zmiany instytucjonalnej wpływa na konieczność modyfikacji wniosków dotyczących kształtowania się dochodów budżetu i poziomu deficytu budżetowego. Gdyby w całym analizowanym okresie obowiązywały zasady stosowane w jego drugiej połowie, to deficyt budżetowy w pierwszej połowie tego okresu byłby przeciętnie wyższy o 0,87 punktu procentowego PKB. Gdyby natomiast stosowane były zasady z pierwszej połowy, to deficyt budżetowy w latach 1998–2004 byłby znacznie niższy – przeciętnie o 1,4 punktu procentowego – niż rzeczywiście wykazany. Należy o tym pamiętać, analizując dane zaprezentowane w tabeli 5. Różne traktowanie wpływów z prywatyzacji nie ma natomiast większego znaczenia dla analizy dotyczącej długu publicznego. Jeżeli uwzględniane są one jako dochody budżetu, to zmniejszają wielkość deficytu budżetowego, a tym samym długu publicznego, na który składają się deficyty budżetowe kolejnych lat, przy założeniu, że deficyt w danym roku obejmuje także koszty oprocentowania długu publicznego. Jeżeli natomiast są traktowane jako źródło finansowania deficytu budżetowego, zmniejszają potrzeby pożyczkowe rządu w danym roku, a w konsekwencji także wielkość długu publicznego oraz koszty jego obsługi. Zaprezentowane w tabeli 5 dane wskazują wyraźnie, że wpływy z prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych pełnią w sytuacji dekoniunktury gospodarczej istotną funkcję stabilizatora budżetu państwa. Jest to szczególnie widoczne w latach 1998–2001, tj. w okresie głębokiego spadku dynamiki wzrostu gospodarczego. Odnotowano wówczas największe wpływy z prywatyzacji i największy udział prywatyzacji w dochodach budżetu państwa. Brak tych wpływów oznaczałby niewątpliwie najpoważniejszy w okresie transformacji kryzys sektora finansów publicznych. 5. Dług publiczny, źródła jego finansowania oraz koszty obsługi Jak już wcześniej wspomniano, sposoby prywatyzacji majątku państwowego (np. prywatyzacja odpłatna lub nieodpłatna) mogą wpływać w znacznym stopniu na pozycję majątkową Skarbu Państwa; przyczyniać się do jej poprawy, być neutralne lub też pogarszać ją. Należy przy tym zauważyć, że rozpatrywane w długim okresie szeroko rozumiane zobowiązania Skarbu Państwa nie odpowiadają formal-.

(10) Aleksander Kowalski. 62. nie długowi publicznemu, gdyż obejmują także zobowiązania, które w klasycznej rachunkowości budżetowej nie są wykazywane7. Chodzi tutaj m.in. o zobowiązania z tytułu świadczeń społecznych ciążących na państwie, zwłaszcza zobowiązania z tytułu ubezpieczeń emerytalnych i rentowych. Ze względu na ograniczoną objętość artykułu autor skoncentrował się na krótkookresowych zależnościach pomiędzy wpływami z prywatyzacji a długiem publicznym, w szczególności na analizie wpływu prywatyzacji na neutralizowanie skutków obsługi długu publicznego dla budżetu państwa. Jak wskazują dane zaprezentowane w tabeli 6, koszty obsługi długu publicznego stanowią istotną pozycję wydatków budżetu. W latach 1991–2004 ich udział w wydatkach budżetu wahał się od 4,1% w 1991 r. do 15,8% w 1995 r. W kolejnych latach udział ten wahał się nieznacznie w granicach 11,4–13,6% łącznych wydatków budżetu państwa. Podobne zmiany dotyczyły relacji kosztów obsługi długu publicznego do PKB. W analizowanym okresie wynosiła ona 1,2% PKB w 1991 r. do 3,5% w 1996 r., by następnie ustabilizować się w wąskim przedziale 2,5–3,2% PKB. Porównując koszty obsługi długu z wielkością deficytu budżetowego, można zauważyć, że w niektórych latach koszty obsługi długu przekraczały wielkość deficytu budżetowego. Gdyby zatem nie istniała konieczność ponoszenia tych kosztów, to tzw. pierwotne saldo budżetu państwa byłoby dodatnie. W pozostałych latach deficyt budżetowy kształtowałby się na poziomie niższym niż 3% PKB – spełnione byłyby zatem kryteria przystąpienia do Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. kryteria z Maastricht) – a tempo narastania długu publicznego byłoby znacznie mniejsze. Przedstawione w tabeli 6 relacje pomiędzy deficytem budżetowym i kosztami obsługi długu publicznego a PKB kształtowałyby się znacznie mniej korzystnie, gdyby sektor finansów publicznych nie był zasilany wpływami z prywatyzacji. Wpływy te w analizowanym okresie osiągnęły poziom 80,125 mld zł, przy czym – jak już podkreślono wcześniej – największe przypadły na lata 1991–2001. Pomijając w tym miejscu kwestię sposobów uwzględniania przychodów z prywatyzacji w budżecie państwa, można przeprowadzić uproszczoną symulację dotyczącą tego, jak kształtowałaby się wielkość deficytu budżetowego, długu publicznego oraz kosztów jego obsługi, gdyby nie przeprowadzono prywatyzacji odpłatnej, a więc gdyby sektor finansów publicznych nie został zasilony wpływami z prywatyzacji.   W niektórych krajach (np. w USA) firmy prowadzące tzw. plany emerytalne o zdefiniowanym świadczeniu są zobowiązane wykazywać w swoich bilansach zdyskontowaną (teraźniejszą) wartość tych świadczeń i tworzyć odpowiednie rezerwy. Zobowiązania państwa z tytułu przyszłych świadczeń emerytalnych nie są na ogół zabezpieczone rezerwami, lecz zdolnością państwa do nakładania podatków. Trzeba jednak pamiętać, że możliwości obciążania obywateli podatkami są ograniczone, a zatem gwarancje państwa co do świadczeń emerytalnych nie są całkowicie pewne. 7.

(11) 1,21. 2,87. 3,59. 4,37. 4,37. 1995. 3,47. 1996. 3,04. 1998. 67,3. 65,8. 4,6. 3,1. 1991. 97,9. 7,2. 5,9. 1994. 10,1. 7,6. 1995. 12,1. 9,3. 1996. 10,8. 6,1. 1997. 17,5. 10,3. 1998. 2,75. 3,07. 2,95. 2,50. 20,0. 12,5. 36,5. 15,5. 44,1. 32,4. 47,1. 39,4. 46,9. 37,1. 50,9. 41,4. 1999 2000 2001 2002 2003 2004. 2,49. 133,9 152,2 167,2 185,6 213,6 237,4 263,5 265,9 282,6 326,8 378,5 402,2. 5,3. 4,4. 1993. 2,88. 1999 2000 2001 2002 2003 2004. 100,1 137,1 156,8 174,7 196,3 229,7 261,7 296,7 322,1 353,5 409,9 476,3 514,6. 7,7. 7,1. 1992. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych GUS oraz Ministerstwa Finansów.. hipotetyczny. rzeczywisty. Dług Skarbu Państwa. hipotetyczny. rzeczywisty. Deficyt budżetowy. Wyszczególnienie. Tabela 7. Rzeczywisty i hipotetyczny dług Skarbu Państwa w latach 1991–2004 (w mld zł). 3,23. 1997. 8,64 11,16 13,35 15,79 13,24 12,97 12,81 13,58 11,91 12,09 13,12 12,68 11,43. 1994. 4,13. 1993. 1992. 1991. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS i Ministerstwa Finansów.. Koszty obsługi długu publicznego w relacji do PKB. Udział kosztów obsługi długu publicznego w wydatkach budżetu. Wyszczególnienie. Tabela 6. Koszty obsługi długu publicznego w relacji do PKB i wydatków budżetu państwa (w %). Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce 63.

(12) Aleksander Kowalski. 64. W tabeli 7 zamieszczono dane dotyczące hipotetycznego kształtowania się wielkości deficytu budżetowego, długu Skarbu Państwa oraz kosztów jego obsługi przy założeniu, że sektor finansów publicznych nie uzyskał żadnych wpływów z prywatyzacji majątku państwowego. Chociaż symulacja ta została oparta na wielu założeniach mających charakter uproszczeń i jej wyniki należy interpretować z należytą ostrożnością, daje ona pewne wyobrażenie na temat tego, jak kształtowałaby się sytuacja finansowa sektora rządowego, gdyby nie przeprowadzono procesów prywatyzacji. 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 1991. 1993. 1995. 1997. 1999. 2001. 2003. 2005. Udział długu Skarbu Państwa w PKB Udział hipotetycznego długu Skarbu Państwa w PKB Różnica. Rys. 2. Udział rzeczywistego i hipotetycznego długu Skarbu Państwa w PKB w latach 1991–2004 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych tabeli 6 i 7.. W przeprowadzonym rachunku symulacyjnym różnica pomiędzy deficytem rzeczywistym a hipotetycznym jest większa niż przychody z prywatyzacji. Gdyby przychody te nie zostały osiągnięte, dług Skarbu Państwa wzrósłby o wyższą kwotę, a wówczas zachodziłaby konieczność uzupełniania niedoborów w budżecie państwa dodatkowymi kredytami, co pociągnęłoby za sobą zwiększone koszty oprocentowania. Dług Skarbu Państwa zwiększyłby się w tej sytuacji w przybliżeniu o 112,4 mld zł (80,125 mld zł z tytułu braku przychodów z prywatyzacji oraz ok. 30,2 mld zł z tytułu zwiększonych kosztów obsługi wyższego długu). Sytuacja ta byłaby szczególnie niekorzystna w drugiej połowie analizowanego okresu, a zwłaszcza po 2000 r. (zob. rys. 2), kiedy to przychody z prywatyzacji były wyjątkowo wysokie (ponad 20 mld zł) i stanowiły istotny czynnik zmniejszający potrzeby pożyczkowe rządu. Gdyby w latach 2003–2004 nie przeprowa-.

(13) Prywatyzacja a sektor finansów publicznych w Polsce. 65. dzono odpłatnej prywatyzacji majątku państwowego, dług Skarbu Państwa przekroczyłby 55% PKB. Najgorzej zaś kształtowałaby się relacja długu publicznego do PKB w 2002 r. – dług publiczny przekroczyłby 60% PKB, a więc konieczne byłoby zastosowanie najostrzejszych, przewidzianych w Konstytucji RP, sposobów przywrócenia równowagi sektora finansów publicznych8. 6. Podsumowanie Podsumowując przeprowadzone rozważania, należy stwierdzić, że przychody z prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych w Polsce stanowiły w analizowanym okresie poważne źródło zasilania finansów publicznych. Jeśli wziąć pod uwagę, że w punkcie wyjścia procesów transformacji Polska posiadała poważny deficyt tego sektora, zrozumiałe staje się, iż aspekty budżetowe stanowiły od początku istotny cel prywatyzacji i determinowały jej odpłatną formę. Trzeba przy tym pamiętać, że polska transformacja oparta była w pierwszych latach na tzw. terapii szokowej, która spotęgowała społeczne koszty dokonywanych reform. W tej sytuacji wpływy z prywatyzacji, bez względu na sposób ich ewidencjonowania w budżecie państwa, przyczyniły się w znacznym stopniu do stworzenia różnego rodzaju „osłon” socjalnych warunkujących społeczne przyzwolenie na przeprowadzane zmiany ustrojowe. Metoda prywatyzacji odpłatnej budziła i nadal budzi wiele kontrowersji, zwłaszcza w związku z wieloma nieprawidłowościami w zastosowanych procedurach i wycenach majątku publicznego. Trzeba ją jednak oceniać bardziej w kontekście uwarunkowań istniejących w punkcie wyjścia procesów prywatyzacji w Polsce oraz późniejszej dekoniunktury i skali deficytu transformacyjnego niż obecnej dynamiki gospodarczej i odpowiadających jej przychodów budżetu państwa. Literatura Barnett S., Evidence on Fiscal and Macroeconomic of Privatization, IMF Working Paper 2000, nr 130. Kowalski A., Niektóre aspekty deficytu budżetowego w Polsce, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomii i Informatyki 2005, nr 3. Mackenzie G.A., The Macroeconomic Impact of Privatization, IMF Paper on Policy Analysis and Assessment 1997, nr 9. Prusek A., Prywatyzacja polskiej gospodarki, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2005. 8   W analizie tej przyjęto także założenie, że przychody z prywatyzacji są przeznaczane na zmniejszenie deficytu budżetowego, a nie stanowią źródła finansowania dodatkowych wydatków budżetu państwa..

(14) 66. Aleksander Kowalski. Privatisation and the Public Finance Sector in Poland, 1991–2004 In this article, the author attempts to analyse the links between, on the one hand, the privatisation of public enterprises and, on the other, the budget deficit and public debt. In the opening section, the author presents the possible ways of using revenue from privatisation to balance public finances. Only then does he analyse privatisation revenues in Poland against the background of the extent and structure of budgetary redistribution, the size of the public debt, and the cost of servicing that debt. In particular, he stresses the role of privatisation revenues in financing the so-called transformation deficit, which was the effect of the systemic reforms carried out in Poland. As the analysis shows, these revenues played an important role in stabilising the public finance sector, particularly during periods of slow growth. Thus, they made it possible to conduct essential welfare policy, which offered social protection against the costs of the transformation..

(15)

Cytaty

Powiązane dokumenty

The method computes the adaptive discretization and next it uses a piecewise linear interpolation of the classical Milstein steps performed at the computed sampling points.. We also

Omawiana konstrukcja budżetu zarówno w części zasad- niczej (przez co rozumie się dochody i wydatki budżetowe), jak i w części źródeł finansowania (przychody

Wysokość wpływów, jakie gromadzą poszczególne fundusze z przychodów z prywatyzacji jest zróżnicowana, niemniej jednak trudno w tym miejscu po- wstrzymać się od uwagi, iż

Celem prezentowanego artykułu jest zaproponowanie zmodyfikowanego kryterium doboru zmiennych objaśniających do liniowego modelu ekonometrycznego.e) Idea tego

Pamiętnik Literacki : czasopismo kwartalne poświęcone historii i krytyce literatury polskiej 76/2,

na źródłach, pracą badawczą, o tyle drugie podaje tylko krótkie in ­ form acje o X IX -w iecznych placówkach dom inikańskich, w Imperium Rosyjskim.. W tej

Het is mogelijk gebleken de verschijnselen, die zich voordoen bij de bepaling van het dissociatie-evenwicht, te verklaren door het optre- den van een

Z przyczyn oczywistych w wariancie I, zakładającym niższy wiek emerytalny, spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym oraz wzrost liczby ludności w wieku popro- dukcyjnym