Zagadnienie pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie Unii Europejskiej na ochronę środowiska

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 862. 2011. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Piotr Podsiadło Katedra Finansów. Zagadnienie pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie Unii Europejskiej na ochronę środowiska 1. Wprowadzenie Pomoc publiczna jest jednym z instrumentów interwencjonizmu państwa w gospodarce, który grupuje działania służące rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju. W myśl zapisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)1 udzielanie pomocy publicznej jest co do zasady zakazane, jednak istnieją od niej wyjątki, które są na tyle szerokie, że w praktyce państwa członkowskie często stosują instrument pomocy publicznej z przeznaczeniem na różne cele2. W państwach członkowskich Unii Europejskiej dopuszczalne jest udzielanie przedsiębiorcom pomocy, którą można zakwalifikować do trzech zasadniczych kategorii: – pomocy regionalnej, przeznaczonej dla najuboższych regionów Wspólnot Europejskich, – pomocy horyzontalnej, której beneficjantami mogą być wszyscy przedsiębiorcy niezależnie od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej i sektora, do którego należą, jeżeli realizują określone przedsięwzięcia, – pomocy sektorowej, skierowanej do całych sektorów, wymagających wsparcia ze źródeł publicznych dla rozwiązania problemów, z którymi się borykają. 1. Dz.Urz. UE, C 83/47 z 30.03.2010.. A. Jankowska, M. Marek, Dopuszczalność pomocy publicznej. Uregulowania wspólnotowe i krajowe, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 51. 2.

(2) Piotr Podsiadło. 66. Podkreślić należy, że dopuszczając wymienioną wyżej pomoc publiczną, właściwe organy Unii Europejskiej sformułowały wiele bardzo szczegółowych warunków, pod którymi może być ona udzielona. Pomoc regionalna udzielana jest przedsiębiorcom w regionach, w celu stworzenia warunków do zmniejszenia dystansu między tymi regionami a pozostałymi obszarami Unii Europejskiej. Pomoc ta ma na celu stymulowanie ich rozwoju i walkę z bezrobociem. Z kolei pomoc horyzontalna ma za zadanie dofinansowanie precyzyjnie określonych celów. Zaliczają się do nich – realizowane przez przedsiębiorców i promowane przez Unię Europejską – przedsięwzięcia służące ochronie środowiska, zwiększaniu zatrudnienia, rozwojowi małych i średnich przedsiębiorstw, prowadzeniu prac badawczo-rozwojowych i szkoleń, oszczędności zużycia energii, rozwojowi handlu, a także ratowaniu i restrukturyzacji przedsiębiorstw. Pomoc sektorowa dopuszczalna jest dla konkretnych branż gospodarki charakteryzujących się szczególnymi cechami i w których ujawniają się istotne problemy uzasadniające interwencjonizm państwa3. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie warunków dopuszczalności pomocy publicznej w Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem zasad stosowanych dla pomocy horyzontalnej w zakresie ochrony środowiska4. 2. Reguły dopuszczalności pomocy publicznej na obszarze Wspólnot Europejskich Pomoc publiczna może być kierowana do określonych sektorów, regionów czy podmiotów gospodarczych, jak również związana jest z realizacją określonych celów gospodarczych. Celem takim może być wspieranie prac badawczo-rozwojowych, wzrostu konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, ochrona środowiska naturalnego, pomoc na zatrudnienie i szkolenia bezpośrednio związane z rozwojem określonych przedsiębiorstw. Pomoc państwa może być także determinowana zmniejszaniem różnic gospodarczych między regionami kraju, równoważeniem rynku w sektorach uznawanych za wrażliwe, tj. podatnych na Do sektorów tych, które nazywane są w praktyce przyznawania pomocy publicznej sektorami wrażliwymi, zaliczone zostały m.in.: przemysł włókien sztucznych, motoryzacyjny, stoczniowy, hutnictwo żelaza i stali, a także transport (z podziałem na pomoc dla kolei, transportu drogowego, transportu rzecznego, transportu morskiego i lotniczego), górnictwo węgla kamiennego, sektor usług finansowych oraz mediów i usług kulturalnych. 3. Według postanowień szóstego wspólnotowego programu działań w zakresie środowiska, ochrona środowiska oznacza każde działanie zmierzające do naprawienia wyrządzonej szkody lub zapobiegające wyrządzeniu szkody fizycznemu otoczeniu lub zasobom naturalnym poprzez działalność beneficjenta, działanie zmierzające do zmniejszenia ryzyka wystąpienia takiej szkody bądź zachęcające do bardziej efektywnego korzystania z zasobów naturalnych, w tym środki służące oszczędzaniu energii i korzystanie z odnawialnych źródeł energii. 4.

(3) Zagadnienie pomocy publicznej.... 67. wahania koniunktury, czy też restrukturyzacją poszczególnych sektorów gospodarki. Pomoc może być również skierowana na przezwyciężenie finansowych trudności pojedynczego przedsiębiorstwa. Aby utrzymać poziom efektywności gospodarczej, pomoc państwa musi być udzielana bez naruszenia zasad konkurencji. Jest to zasadnicze kryterium ograniczające zakres i metody interwencjonizmu państwowego w krajach Unii Europejskiej. Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw stosowana jest na obszarze Unii Europejskiej jako odstępstwo od zasady tworzenia równych szans podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na jednolitym rynku europejskim5. Reguły interwencjonizmu państwa w gospodarkę zostały zdefiniowane. Dotyczą one poszukiwania kompromisu między stanowiskiem Komisji Europejskiej a stanowiskiem zainteresowanego państwa członkowskiego w kwestii dopuszczalności pomocy publicznej. Z jednej strony, zabraniają udzielania pomocy publicznej, aby nie doprowadzać do zniekształcenia konkurencji na rynku krajów integrujących się, z drugiej zaś strony, dopuszczają udzielenie pomocy przez władze publiczne w celu skorygowania dysproporcji w rozwoju między regionami, pobudzenia lub przyspieszenia niezbędnych zmian oraz rozwoju niektórych sektorów gospodarki. Plany udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorstwom krajowym przez państwa członkowskie muszą być zgłaszane Komisji Europejskiej w celu uzyskania jej zgody na ich realizację6. Oznacza to, że wszystkie programy pomocy ze środków publicznych dla przedsiębiorstw, których wartość przekracza 200 tys. euro7, muszą być notyfikowane w Komisji Europejskiej, której zadaniem jest dokonanie oceny, czy planowana lub już zastosowana forma pomocy nie zakłóca konkurencji między przedsiębiorcami w krajach Unii. Z obowiązku notyfikacji zwolniona jest pomoc nieprzekraczająca kwoty 200 tys. euro w trzech ostatnich latach budżetowych (pomoc de minimis)8 oraz projekty pomocy publicznej objęte tzw. wyłączeniami grupowymi, które dotyczą zazwyczaj wsparcia przyznawanego na utrzymanie poziomu zatrudnienia, pomocy na szkolenia i prace badawczo-rozwojowe, czy też pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz przejrzystych programów P. Eeckhout, External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations, Oxford University Press, New York 2004, s. 121–125. 5. 6 Por. A. Evans, European Community Law of State Aid, „Oxford European Community Law Series”, Oxford University Press, New York 1997.. 7 Dla przedsiębiorstw działających w sektorze transportu drogowego pułp ten został zmniejszony do poziomu 100 tys. euro.. Rozporządzenie Komisji WE Nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis – (Dz.Urz. WE, L 10 z dnia 13 stycznia 2001 r.) oraz Rozporządzenie Komisji WE Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy de minimis – (Dz.Urz. UE, L 379 z dnia 28 grudnia 2006 r.). 8.

(4) Piotr Podsiadło. 68. inwestycyjnych pomocy regionalnej i związanej z nimi regionalnej pomocy ad hoc, czyli pomocy indywidualnej, udzielanej konkretnemu przedsiębiorcy poza istniejącymi programami pomocowymi. Komisja może uznać, że planowana lub już przyznana pomoc nie jest zgodna z regułami dopuszczalności pomocy publicznej na obszarze Unii Europejskiej i w następstwie może zakazać jej dalszego udzielania lub nawet zażądać jej zwrotu przez przedsiębiorstwo. Komisja bada konkretne przypadki udzielenia pomocy ze środków publicznych, ale głównie w kontekście ochrony konkurencji, pozostawiając państwom członkowskim swobodę w kwestii konstrukcji wewnętrznych systemów udzielania i nadzorowania pomocy publicznej. W interesie zatem samych państw członkowskich leży efektywność i skuteczność tych systemów w realizacji celów gospodarczych, co prowadzi do niedopuszczenia do zanegowania legalności udzielanej pomocy. Funkcjonujący w Unii Europejskiej system podwójnej kontroli w zakresie pomocy publicznej, tj. ex ante – dla pomocy publicznej planowanej, i ex post – dla pomocy istniejącej, gwarantuje jego skuteczność, ponieważ pozwala na niedopuszczenie do udzielania pomocy wywierającej szczególnie szkodliwy wpływ na stan konkurencji. System ten wzmocniony jest nałożonym na państwa członkowskie obowiązkiem egzekwowania od przedsiębiorców zwrotu otrzymanej przez nich pomocy naruszającej zasady wynikające z art. 107 ust. 1 TFUE wraz z odsetkami. Ma to na celu odwrócenie negatywnych dla konkurencji skutków udzielonej pomocy, a istnienie tak sformułowanego obowiązku sprawia, że ekonomiczny ciężar odpowiedzialności za działania agend państwowych obciąża przedsiębiorców, co oznacza, że w ich interesie leży uczestniczenie w procesie podejmowania decyzji o przyznaniu im pomocy publicznej, a przynajmniej upewnienie się, że pomoc ta została zakwalifikowana przez Komisję Europejską jako zgodna z Traktatem. Reforma w zakresie przyznawania pomocy publicznej przez państwa członkowskie, która została zapoczątkowana na szczycie Unii Europejskiej w Sztokholmie w 2001 r., przewiduje ograniczenie wielkości udzielanego wsparcia przez władze publiczne do poziomu poniżej 1,0% w relacji do PKB oraz reorientację pomocy z kierunków sektorowych na horyzontalne. Tak ukierunkowana pomoc państwa ma sprzyjać realizacji postulatów strategii lizbońskiej, które zakładają wykorzystywanie pomocy publicznej w celu pobudzania przedsiębiorstw do innowacji i łagodzenia skutków ułomności rynku w sektorach o wysokim potencjale rozwoju. Przyjęcie w czerwcu 2005 r. przez Komisję Europejską dokumentu konsultacyjnego pt. Plan działań w zakresie pomocy państwa. Gorzej i lepiej ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–2009 9 stanowiło nadanie nowego impulsu strategii lizbońskiej w zakre9. Bruksela, COM(2005) 107 wersja ostateczna z dnia 7 czerwca 2005 r..

(5) Zagadnienie pomocy publicznej.... 69. sie pomocy publicznej. W dokumencie tym wskazuje się, że pomoc publiczna powinna być dopuszczalna w sytuacjach, gdy jest ona odpowiednim narzędziem osiągnięcia dobrze określonego celu, gdy stwarza właściwe zachęty, jest stosowna i gdy zakłóca konkurencję w najmniejszym możliwym stopniu. Z tego względu zrozumienie zgodności pomocy państwa zasadniczo polega na równoważeniu negatywnego oddziaływania pomocy na konkurencję jej pozytywnym oddziaływaniem w zakresie wspólnych interesów. Stąd też plan reformy pomocy publicznej uwzględniał przede wszystkim takie elementy, jak: mniejsza i lepiej ukierunkowana pomoc państwa (less and better targeted state aid), precyzyjne podejście gospodarcze (a refined economic approach), skuteczniejsze procedury, lepsze wykonanie, lepsza przewidywalność i zwiększona przejrzystość (more effective procedures, better enforcement, higher predictability and enhanced transparency), a także zwiększenie odpowiedzialności Komisji Europejskiej i państw członkowskich za wprowadzanie wspólnej polityki w dziedzinie pomocy publicznej. Wyznacznikiem w analizie dopuszczalności przyznania pomocy publicznej jest dla Komisji Europejskiej podejście ekonomiczne (economic approach to State aid analysis), które ma na celu realizację postulatów wyznaczonych przez strategię lizbońską10. W planie reformy wskazywano, że priorytetowo ma być traktowana pomoc służąca wspieraniu innowacji oraz prac badawczo-rozwojowych w celu umacniania społeczeństwa opartego na wiedzy, pomoc ukierunkowana na tworzenie sprzyjających warunków do rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, pomoc stanowiąca inwestycję w kapitał ludzki i szkolenie wykwalifikowanych kadr oraz pomoc w zakresie ochrony środowiska naturalnego, aby przedsiębiorstwa brały pod uwagę w swojej działalności wymiar ekorozwoju (sustainable development). 3. Pomoc państwa udzielana na ochronę środowiska – zasady ogólne W planie działań w zakresie pomocy państwa Komisja Europejska zauważa, że pomoc publiczna może stanowić skuteczne narzędzie osiągania celów leżących we wspólnym interesie. W pewnych warunkach pomoc publiczna może usunąć nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, poprawiając jego funkcjonowanie i zwiększając konkurencyjność11. Niezależnie od usuwania takich nieprawidłowo10 Dążenie do stosowania odpowiednich metod analizy ekonomicznej w procedurach Komisji Europejskiej opiera się na rozwinięciu metodologii badania „uzasadnienia kompensacyjnego pomocy”, tak aby z większą pewnością można było stwierdzić, że jeżeli pomoc publiczna ma być instrumentem interwencyjnym stosowanym w celu przeciwdziałania zawodności rynku, to powinna to czynić w sposób najlepszy z dopuszczalnych w danej sytuacji. 11. R. Meiklejohn, The Economics of State Aid, „European Economy” 1999, No. 3, s. 25–31..

(6) Piotr Podsiadło. 70. ści udzielanie pomocy publicznej może prowadzić do promowania zrównoważonego rozwoju. W planie działań w zakresie pomocy państwa podkreślono również, że pomoc publiczna ukierunkowana na ochronę środowiska może umożliwić wdrażanie innowacji, stwarzać nowe rynki i zwiększać konkurencyjność, co powinno się odbywać dzięki efektywności źródeł energetycznych i szansom na nowe inwestycje. Komisja Europejska stoi tym samym na stanowisku, że w celu jak najlepszego wypełniania priorytetów odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia należy wzmocnić podejście gospodarcze do analizy pomocy państwa, które ma być instrumentem służącym lepszemu ukierunkowaniu udzielanego wsparcia przez władze publiczne poszczególnych państw członkowskich. Koncepcja zastosowania podejścia gospodarczego opiera się na zestawieniu przy ocenie zgodności danego środka pomocy ze wspólnym rynkiem, pozytywnego wpływu środka pomocy na osiągnięcie danego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania i jego potencjalnie negatywnych skutków ubocznych, takich jak zakłócenie wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi i konkurencji. Ten rodzaj sformalizowanego bilansu potencjalnych korzyści i zagrożeń w zakresie przyznawania pomocy publicznej jest narzędziem, które określane jest mianem „testu bilansującego”12. Obejmuje on trzy etapy, przy czym dwa pierwsze odnoszą się do pozytywnych skutków udzielenia pomocy publicznej, a trzeci do skutków negatywnych oraz wynikowego bilansu skutków pozytywnych i negatywnych. Struktura testu bilansującego jest następująca13: 1) etap I – udzielenie odpowiedzi na pytanie główne: czy środek pomocy publicznej jest przeznaczony na jasno określony cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania (np. wzrost gospodarczy, zatrudnienie, ochrona środowiska)? 2) etap II – udzielenie odpowiedzi na pytanie główne: czy planowana pomoc ma usunąć nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku lub osiągnąć inny cel? (czy pomoc została zaplanowana w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania?) oraz na pytania szczegółowe: – czy pomoc państwa jest odpowiednim instrumentem polityki? – czy istnieje efekt zachęty? (czy udzielenie pomocy publicznej powoduje zmianę w zachowaniu przedsiębiorstw?) – czy środek pomocy jest proporcjonalny (czy taka sama zmiana zachowania przedsiębiorstwa na skutek udzielenia wsparcia byłaby możliwa przy mniejszej intensywności pomocy)? B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, t. 2, PWN, Warszawa 2008, s. 275. 12. 13 Przedstawiony w tym miejscu test bilansujący ma zastosowanie zarówno do opracowywania zasad udzielania pomocy publicznej w przyszłości, jak i do oceny konkretnych przypadków pomocy już udzielonej..

(7) Zagadnienie pomocy publicznej.... 71. 3) etap III – udzielenie odpowiedzi na pytanie główne: czy naruszenie zasad konkurencji i wpływ na wymianę handlową ograniczono w taki sposób, aby ogólny bilans środka pomocy był pozytywny? Odpowiedzi na poszczególne pytania w kolejnych etapach testu bilansującego w zakresie pomocy publicznej na ochronę środowiska zostały w sposób jasny sprecyzowane. Punktem wyjścia tej analizy, podobnie jak i w wypadku innych kierunków udzielania pomocy państwa, jest określenie konkretnych ułomności rynku, które mają zostać zniwelowane poprzez przyznanie pomocy. Co się tyczy celów ochrony środowiska najczęściej spotykana nieprawidłowość w funkcjonowaniu rynku wiąże się z negatywnymi skutkami zewnętrznymi działalności gospodarczej, która może szkodzić środowisku nie tylko poprzez zanieczyszczenia. W niektórych wypadkach, bez odpowiedniej interwencji władz publicznych, przedsiębiorstwa mogą unikać ponoszenia pełnych kosztów szkodliwych dla środowiska efektów swojej działalności. W rezultacie zasoby nie są rozdzielane w sposób efektywny, gdyż zewnętrzne skutki zanieczyszczeń nie są uwzględniane przez przedsiębiorstwo, lecz są odczuwane przez całe społeczeństwo14. Ze względu na tego rodzaju nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku władze publiczne państw członkowskich stosują uregulowania prawne w celu uwzględnienia negatywnych skutków zewnętrznych działalności produkcyjnej. Poprzez wprowadzanie rygorystycznych norm i przepisów w zakresie ochrony środowiska, podatków ekologicznych oraz innych instrumentów oddziaływania gospodarczego, państwo nakłada na przedsiębiorstwo generujące zanieczyszczenia obowiązek ponoszenia wobec społeczeństwa kosztów związanych z zanieczyszczeniem. Wobec braku norm unijnych i działających na zasadach rynkowych instrumentów w pełni realizujących regułę ponoszenia przez przedsiębiorstwo pełnych kosztów generowanych zanieczyszczeń, państwa członkowskie mogą jednostronnie decydować o ustanowieniu surowszych norm ochrony środowiska. Może to jednakże prowadzić do wzrostu kosztów działalności przedsiębiorstw, wpływając negatywnie na ich dochody. Z tego względu, oprócz wprowadzania odpowiednich przepisów, państwa członkowskie mogą stosować pomoc publiczną jako zachętę do spełniania surowszych norm ochrony środowiska. Należy przy tym rozróżnić dwa rodzaje instrumentów, które mogą być w tym celu używane. Z jednej strony będą to indywidualne zachęty do ograniczania zanieczyszczeń i innych negatywnych 14 Przedsiębiorstwa, działające we własnym interesie, nie są w żaden sposób zachęcane do uwzględniania negatywnych skutków zewnętrznych swojej działalności produkcyjnej ani przy podejmowaniu decyzji o zastosowaniu konkretnej technologii produkcyjnej, ani przy podejmowaniu decyzji o wielkości produkcji. Oznacza to, że koszty produkcji ponoszone przez przedsiębiorstwa są niższe niż koszty ponoszone przez społeczeństwo. W rezultacie nie istnieją żadne zachęty, które mogłyby skłonić przedsiębiorstwa do ograniczenia poziomu generowanych zanieczyszczeń lub podjęcia indywidualnych działań na rzecz ochrony środowiska..

(8) 72. Piotr Podsiadło. skutków dla środowiska. W takim wypadku beneficjent pomocy będzie ograniczał zanieczyszczenia z powodu otrzymania wsparcia na zmianę swego zachowania, a nie dlatego że jest zmuszony do ponoszenia kosztów tych zanieczyszczeń. Celem pomocy publicznej jest wówczas bezpośrednia korekta nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, która związana jest z negatywnym wpływem zanieczyszczeń. Z drugiej strony będą to zachęty do wprowadzenia krajowych uregulowań prawnych w zakresie ochrony środowiska, surowszych niż normy unijne. W tej sytuacji pomoc państwa może być konieczna, aby zmniejszyć dodatkowe koszty związane z wdrażaniem bardziej restrykcyjnych norm dla przedsiębiorstw najbardziej dotkniętych zmianami, umożliwiając tym samym państwom członkowskim przyjęcie surowszych przepisów krajowych w zakresie ochrony środowiska. Efekt zachęty i konieczność pomocy w zakresie ochrony środowiska znajdują uzasadnienie w sytuacji, gdy przyznanie pomocy prowadzi do zmiany zachowania beneficjenta środków publicznych, tak aby poziom ochrony środowiska był wyższy niż gdyby takiej pomocy nie otrzymał. Istnieje jednak zagrożenie, że inwestycje podnoszące poziom ochrony środowiska mogą jednocześnie przyczyniać się do zwiększania dochodów lub obniżania kosztów przedsiębiorstwa i tym samym być same w sobie korzystne pod względem ekonomicznym. Powoduje to konieczność sprawdzenia, czy dana inwestycja nie zostałaby zrealizowana nawet bez pomocy państwa. Innymi słowy, udzielając pomocy publicznej na cele ochrony środowiska, wymagana jest pewność, że bez pomocy państwa przedsiębiorstwo nie podjęłoby takich działań, pomimo związanych z nimi korzyści. Efekt zachęty określany jest w drodze analizy scenariusza alternatywnego, w której porównywany jest stopień nasilenia pożądanych działań przy założeniu przyznania pomocy i braku jej udzielenia. W tym miejscu należy zdecydowanie podkreślić, że prawidłowa analiza scenariusza alternatywnego jest niezbędna do ustalenia, czy pomoc udzielona ze źródeł państwowych wywołuje efekt zachęty, i jest konieczna do obliczenia dodatkowych kosztów inwestycji lub produkcji związanych z osiągnięciem wyższego poziomu ochrony środowiska. Spełnienie wymogu proporcjonalności środka pomocy zachodzi w sytuacji, gdy taki sam wynik nie byłby możliwy do osiągnięcia przy wykorzystaniu mniejszej pomocy. Oznacza to, że kwota pomocy musi zostać ograniczona do minimum niezbędnego do osiągnięcia pożądanego poziomu ochrony środowiska. W związku z tym koszty kwalifikowane w wypadku pomocy na inwestycje obliczane są na podstawie dodatkowych kosztów koniecznych do osiągnięcia celów w zakresie ochrony środowiska15. Zasadniczo jednak kwota pomocy w celu odpowiedniego 15 Koncepcja kosztów kwalifikowanych opiera się na założeniu, że koszty brane pod uwagę przy określaniu wielkości pomocy w zakresie ochrony środowiska powinny dokładnie dotyczyć tylko tych wydatków, które są niezbędne do spełnienia celów środowiskowych. Inne koszty, które nie są niezbędne dla osiągnięcia celów ochrony środowiska, a mogą przynosić korzyści ekono-.

(9) Zagadnienie pomocy publicznej.... 73. zachęcenia przedsiębiorstwa do zmiany zachowania musi być bezpośrednio związana z kosztami ponoszonymi przez to przedsiębiorstwo. Ostatni etap testu bilansującego, który odnosi się do konieczności ograniczenia negatywnych skutków pomocy na ochronę środowiska w celu zapewnienia dodatniego bilansu ogólnego, uważany jest za zamknięty, gdy ryzyko nadmiernego zakłócenia konkurencji jest ograniczone, co zachodzi w wypadku równoważenia faktycznych kosztów dodatkowych związanych z wyższym poziomem ochrony środowiska przez kwoty przyznanej pomocy publicznej. Istotne jest zatem właściwe ukierunkowanie środków pomocy państwa na ochronę środowiska. W sytuacji, kiedy pomoc nie jest konieczna lub jest proporcjonalna do osiągnięcia zamierzonego celu, udzielenie wsparcia przez władze publiczne będzie miało zdecydowanie negatywny wpływ na stan konkurencji w ramach jednolitego rynku europejskiego. W szczególności może mieć to miejsce, jeżeli przyznanie pomocy prowadzi do utrzymania na rynku nieefektywnych przedsiębiorstw, wypierania z rynku podmiotów niekorzystających ze wsparcia, powstania znaczącej pozycji rynkowej lub stosowania praktyk wykluczających oraz sztucznego przesunięcia wpływów handlowych lub zmiany lokalizacji produkcji. 4. Cele pomocy państwa udzielanej na ochronę środowiska Komisja Europejska określiła liczne cele, w wypadku których pomoc państwa udzielana na ochronę środowiska może być zgodna z regułami wspólnego rynku16. Wskazać należy przede wszystkim: 1) pomoc dla przedsiębiorstw, które spełniają wymogi surowsze niż normy unijne lub które podnoszą poziom ochrony środowiska w przypadku braku norm unijnych – ten rodzaj pomocy stanowi indywidualną zachętę dla przedsiębiorstw, mającą na celu poprawę ochrony środowiska. Zazwyczaj przedsiębiorstwo nie ma powodu, aby stosować normy surowsze niż obowiązujące, jeśli koszty takich działań przewyższają ewentualne korzyści. W takich wypadkach, pomoc państwa może być zachętą dla przedsiębiorstwa do działań na rzecz poprawy ochrony środowiska17; miczne przedsiębiorcy nie są kosztami kwalifikowanymi. Zatem w sytuacji, gdy dana inwestycja ma na celu jedynie ochronę środowiska, nie stosuje się żadnych redukcji przy określaniu kosztów kwalifikowanych w zakresie kosztów poniesionych na realizację inwestycji. W pozostałych przypadkach od ogólnej sumy kosztów odlicza się te, które nie są bezpośrednio związane z celem środowiskowym inwestycji.. 16 Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska, Dz.Urz. UE, C 82 z dnia 1 kwietnia 2008 r., s. 9–11.. Zgodnie z jednym z celów Unii Europejskiej, jakim jest wspieranie innowacji ekologicznych, większą przychylność mogą zyskać projekty w zakresie innowacji ekologicznej, które mają na celu 17.

(10) 74. Piotr Podsiadło. 2) pomoc na zakup nowych środków transportu, które spełniają wymogi surowsze niż normy unijne lub przyczyniają się do podniesienia poziomu ochrony środowiska w przypadku braku norm unijnych – ten rodzaj pomocy ukierunkowany jest na zakup ekologicznych pojazdów transportowych, zarówno w celu powstrzymania globalnych zmian klimatycznych, jak i redukcji lokalnych zanieczyszczeń, zwłaszcza w miastach; 3) pomoc na wcześniejsze dostosowanie do przyszłych norm unijnych – ten rodzaj pomocy ma zagwarantować dużo szybsze wdrażanie nowo przyjętych norm unijnych, które nie weszły jeszcze w życie, i w ten sposób przyczynić się do ograniczenia zanieczyszczeń w szybszym tempie, niż miałoby to miejsce w sytuacji nieudzielenia pomocy. W takich wypadkach, pomoc państwa może zachęcić poszczególne przedsiębiorstwa do zrównoważenia negatywnych skutków zewnętrznych związanych z zanieczyszczeniami; 4) pomoc na badania środowiska – ten rodzaj pomocy jest przeznaczony dla przedsiębiorstw na badania dotyczące inwestycji mających na celu osiągnięcie poziomu ochrony środowiska wyższego niż normy unijne lub podnoszących poziom ochrony środowiska w wypadku braku norm unijnych, a także na badania dotyczące oszczędzania energii i produkcji energii odnawialnej. Zasadniczym celem tej pomocy jest usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, która wiąże się z niesymetrycznymi informacjami. Generalnie przedsiębiorstwa nie doceniają możliwości i korzyści związanych z oszczędzaniem energii i energią odnawialną, co prowadzi do niedoinwestowania; 5) pomoc na oszczędzanie energii – ten rodzaj pomocy ma na celu usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku związanej z negatywnymi skutkami zewnętrznymi poprzez indywidualne zachęty do osiągania celów z zakresu ochrony środowiska w dziedzinie oszczędzania energii i ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Pomoc państwa może być właściwa w przypadkach, gdy inwestycje prowadzące do oszczędności energii nie są wymagane zgodnie z normami unijnymi oraz gdy nie są dochodowe (koszt oszczędności energii jest wyższy niż związane z nim prywatne korzyści ekonomiczne)18; usunięcie podwójnej nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, tj. wyższego ryzyka innowacji połączonego z ekologicznym aspektem projektu. Pomoc na innowacje ekologiczne ma więc za zadanie przyśpieszenie popularyzacji takich innowacji na rynku.. 18 Na poziomie unijnym, w Komunikacie Komisji do Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego — europejska polityka energetyczna [Bruksela, COM(2007) 1 wersja ostateczna] określono cel, którym jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 20% do 2020 r. w porównaniu z 1990 r., co zostało zatwierdzone przez Radę Europejską na szczycie w dniach 8–9 marca 2007 r. Ponadto państwa członkowskie są zobowiązane przyjąć ogólne orientacyjne cele krajowe, które zakładają 9% oszczędność energii w okresie 9 lat, i dążyć do ich osiągnięcia zgodnie z dyrektywą 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie.

(11) Zagadnienie pomocy publicznej.... 75. 6) pomoc na odnawialne źródła energii – ten rodzaj pomocy ma na celu usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku związanej z negatywnymi skutkami zewnętrznymi poprzez indywidualne zachęty do zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych w ogólnej produkcji energii. Pomoc państwa jest uzasadniona, jeżeli koszt produkcji energii ze źródeł odnawialnych jest wyższy niż koszt produkcji energii ze źródeł mniej przyjaznych środowisku oraz gdy indywidualnych przedsiębiorców nie obowiązują normy unijne dotyczące udziału energii ze źródeł odnawialnych19; 7) pomoc na kogenerację oraz pomoc na ciepłownictwo komunalne – te dwa rodzaje pomocy mają na celu usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku związanej z negatywnymi skutkami zewnętrznymi poprzez indywidualne zachęty do osiągania celów w dziedzinie ochrony środowiska związanych z oszczędzaniem energii. Kogeneracja stanowi najbardziej efektywny rodzaj technologii jednoczesnej produkcji energii i ciepła, dzięki zastosowaniu której straty energii w procesie produkcji są zdecydowanie mniejsze20. Z kolei pomoc na ciepłownictwo komunalne jest racjonalna, gdyż komunalne systemy ciepłownicze mogą być bardziej efektywne pod względem energetycznym niż indywidualne systemy grzewcze i mogą spowodować istotną poprawę jakości powietrza w miastach. Aby zachęcić poszczególne przedsiębiorstwa do osiągnięcia celów w zakresie ochrony środowiska, może być przyznana pomoc państwa pod warunkiem wykazania, że ciepłownictwo komunalne jest mniej zanieczyszczające i bardziej efektywne pod względem energetycznym zarówno w procesie generacji, jak i dystrybucji ciepła, ale bardziej kosztowne niż indywidualne systemy grzewcze; 8) pomoc na gospodarowanie odpadami – tego rodzaju pomoc ma na celu zachęcenie poszczególnych przedsiębiorstw do osiągnięcia celów w zakresie ochrony środowiska związanych z gospodarowaniem odpadami, które obejmuje ich ponowne wykorzystanie, recykling i odzysk. Pomoc może zostać przyznana zarówno producentowi odpadów, jak i przedsiębiorstwu zajmującemu się gospoefektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylającą dyrektywę Rady 93/76/EWG (Dz. Urz. UE L114 z dnia 27 kwietnia 2006 r.).. Celem określonym na poziomie Unii Europejskiej jest 20% udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii w UE do 2020 r. 19. W strategii unijnej przedstawionej w strategii Komisji Europejskiej w sprawie kogeneracji z 1997 r. ustalono ogólny cel orientacyjny dotyczący podwojenia udziału energii produkowanej w technologii kogeneracji do 18 % do 2010 r. Później znaczenie kogeneracji dla strategii energetycznej UE podkreślono poprzez przyjęcie dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie promowania kogeneracji na podstawie zapotrzebowania na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającej dyrektywę 92/42/EWG (Dz. Urz. UE, L 52 z dnia 21 lutego 2004 r.) oraz w rozdziale poświęconym kogeneracji w komunikacie Komisji zatytułowanym: „Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: Sposoby wykorzystania potencjału”, COM(2006) 545 wersja ostateczna. 20.

(12) Piotr Podsiadło. 76. darowaniem odpadami wytworzonymi przez inne przedsiębiorstwa lub ich recyklingiem; 9) pomoc na rekultywację zanieczyszczonych terenów – ten rodzaj pomocy ma na celu zachęcenie poszczególnych przedsiębiorstw do przeciwdziałania negatywnym skutkom zewnętrznym, w przypadku gdy nie można zidentyfikować zanieczyszczającego i zmusić go do poniesienia kosztów naprawienia szkód wyrządzonych środowisku. W takich sytuacjach pomoc państwa może być uzasadniona, jeśli koszt rekultywacji terenu jest wyższy niż wzrost jego wartości po rekultywacji; 10) pomoc na relokację przedsiębiorstw – ten rodzaj pomocy inwestycyjnej ma na celu zachęcenie poszczególnych przedsiębiorstw do przeciwdziałania negatywnym skutkom zewnętrznym poprzez relokację przedsiębiorstw wytwarzających znaczne zanieczyszczenia na obszary, gdzie takie zanieczyszczenia będą miały mniej szkodliwy wpływ na środowisko, co obniży koszty zewnętrzne. Pomoc państwa może być zatem uzasadniona, jeśli przyczyny relokacji są związane z ochroną środowiska21; 11) pomoc związana z programami handlu uprawnieniami – ten rodzaj pomocy można zastosować w celu zniwelowania negatywnych skutków zewnętrznych poprzez umożliwienie wprowadzenia instrumentów opartych na zasadach rynkowych, służących osiąganiu celów w zakresie ochrony środowiska. Programy handlu uprawnieniami mogą wiązać się z pomocą państwa w różny sposób, na przykład kiedy państwo członkowskie przyznaje uprawnienia i ulgi poniżej ich wartości rynkowej i jest to faktycznie działanie państwa członkowskiego. Przyjęta reguła jest taka, że jeśli całkowita liczba uprawnień przyznanych przez państwo członkowskie jest niższa niż spodziewane całkowite zapotrzebowanie przedsiębiorstw, ogólny wpływ na ochronę środowiska będzie pozytywny. Z kolei na poziomie poszczególnych przedsiębiorstw, jeśli przyznane uprawnienia nie pokrywają całego przewidywanego zapotrzebowania, dane przedsiębiorstwo musi ograniczyć zanieczyszczenia, przyczyniając się w ten sposób do poprawy ochrony środowiska, albo kupić dodatkowe uprawnienia, płacąc w ten sposób rekompensatę za swoje zanieczyszczenia; 12) pomoc w formie ulg lub zwolnień z podatków na ochronę środowiska – ulgi i zwolnienia z podatków na ochronę środowiska dotyczące niektórych sektorów lub kategorii przedsiębiorstw mogą umożliwić przyjęcie wyższych podatków dla innych przedsiębiorstw, poprawiając w ten sposób ogólny poziom internalizacji kosztów i zachęcając do większej ochrony środowiska. Ten rodzaj pomocy może W celu zagwarantowania, że pomoc nie jest przyznawana na relokację z innych przyczyn, wymagana jest decyzja administracyjna lub sądowa właściwych organów administracji publicznej lub umowa między właściwym organem administracji publicznej a przedsiębiorstwem w sprawie jego relokacji. Ponadto koszty kwalifikowane muszą uwzględniać wszelkie korzyści, jakie przedsiębiorstwo może odnieść w związku z relokacją. 21.

(13) Zagadnienie pomocy publicznej.... 77. Tabela 1. Intensywność pomocy publicznej na ochronę środowiska Cele pomocy na ochronę środowiska Pomoc na spełnienie wymogów surowszych niż normy unijne lub podwyższenie poziomu ochrony środowiska w wypadku braku norm unijnych Pomoc na zakup nowych środków transportu, spełniających wymogi surowsze niż normy unijne lub podwyższających poziom ochrony środowiska w wypadku braku norm unijnych Pomoc na wcześniejsze dostosowanie do przyszłych norm unijnych: – ponad 3 lata przed wejściem w życie – od 1 roku do 3 lat przed wejściem w życie. Pomoc na badania środowiska. Pomoc na oszczędzanie energii. Pomoc na odnawialne źródła energii. Wielkość beneficjenta pomocy państwa. małe przedsiębiorstwo. średnie przedsiębiorstwo. duże przedsiębiorstwo. 1) podstawowy próg to 70% 2) 80% w wypadku innowacji ekologicznych 3) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 60% 2) 70% w wypadku innowacji ekologicznych 3) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 50% 2) 60% w wypadku innowacji ekologicznych 3) 100% w wypadku procedury przetargowej. – podstawowy próg to 25% – podstawowy próg to 20%. – podstawowy próg to 20% – podstawowy próg to 15%. – podstawowy próg to 15% – podstawowy próg to 10%. Próg wynosi 70%. Próg wynosi 60%. Próg wynosi 50%. 1) podstawowy próg to 80% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 70% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 60% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 70% 2) 80% w wypadku innowacji ekologicznych 3) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 80% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 60% 2) 70% w wypadku innowacji ekologicznych 3) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 70% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 50% 2) 60% w wypadku innowacji ekologicznych 3) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 60% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej.

(14) Piotr Podsiadło. 78. cd. tabeli 1 Cele pomocy na ochronę środowiska Pomoc na instalacje kogeneracyjne. Pomoc na ciepłownictwo komunalne z wykorzystaniem energii ze źródeł tradycyjnych. Pomoc na gospodarowanie odpadami. Wielkość beneficjenta pomocy państwa. małe przedsiębiorstwo. duże przedsiębiorstwo. 1) podstawowy próg to 80% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 70% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 60% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. Próg wynosi 70%. Próg wynosi 60%. Próg wynosi 50%. Próg wynosi 100%. Próg wynosi 100%. Próg wynosi 60%. Próg wynosi 50%. 1) podstawowy próg to 70% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. Pomoc na rekultywa- Próg wynosi 100% cję zanieczyszczonych terenów. Pomoc na relokację przedsiębiorstw. średnie przedsiębiorstwo. Próg wynosi 70%. 1) podstawowy próg to 60% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. 1) podstawowy próg to 50% 2) 100% w wypadku procedury przetargowej. Źródło: opracowanie własne na podstawie wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska.. być zatem konieczny, aby pośrednio zniwelować negatywne skutki zewnętrzne poprzez ułatwienie wprowadzenia lub utrzymania stosunkowo wysokich krajowych podatków na ochronę środowiska22. Pomoc państwa udzielana na ochronę środowiska jest zgodna z regułami rynku wewnętrznego, gdy prowadzi do intensyfikacji działań na rzecz ochrony środowiska, nie naruszając warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W tym kontekście czas trwania programów pomocy na cele ochrony środowiska powinien być odpowiednio ograniczony, z zastrzeżeniem możliwości ponownego zgłoszenia środka pomocy przez państwo członkowskie po Aby pomoc była zgodna ze wspólnym rynkiem, należy wykazać, że ulgi i zwolnienia są konieczne dla wszystkich proponowanych kategorii beneficjentów i że są proporcjonalne. Przyjmuje się, że pomoc spełnia te warunki, jeśli beneficjenci płacą podatek równy co najmniej minimum unijnemu przewidzianemu w ewentualnej odpowiedniej dyrektywie. W przeciwnym wypadku ocena konieczności pomocy będzie zależeć od stopnia, w jakim podatek krajowy wpływa na koszty produkcji oraz od możliwości przerzucenia podatku na konsumentów i zmniejszenia marży zysku. Proporcjonalność będzie z kolei zależeć od tego, do jakiego stopnia beneficjenci mogą jeszcze ograniczyć zużycie lub emisję, zapłacić część podatku krajowego lub zawrzeć porozumienia dotyczące ochrony środowiska, mające na celu ograniczenie zanieczyszczeń. 22.

(15) Zagadnienie pomocy publicznej.... 79. upływie terminu określonego w decyzji Komisji Europejskiej. Z kolei same państwa członkowskie mogą wspierać zgłoszenia środków pomocy poprzez wnikliwą ocenę podobnych środków pomocy zgłoszonych w przeszłości, dowodząc efektu zachęty wywołanego przez pomoc. W tabeli 1 zostały przedstawione progi intensywności pomocy dla pomocy inwestycyjnej na cele ochrony środowiska, wyrażonej jako odsetek kosztów kwalifikowanych w zależności od wielkości beneficjenta. 5. Wnioski Prawo subwencyjne Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa na cele z zakresu ochrony środowiska należy analizować w kontekście ogólnych reguł pomocy publicznej w powiązaniu z traktatowymi postanowieniami odnośnie do ochrony środowiska, w szczególności zasady „zanieczyszczający płaci” (polluter pays principle) oraz zasady integracji ochrony środowiska z politykami sektorowymi23. Pierwsza z zasad wyraża nałożenie na podmiot działający, tj. sprawcę szkody, pełnej odpowiedzialności, w tym materialnej, za skutki zanieczyszczenia, a także za stworzenie innych zagrożeń dla środowiska naturalnego. Sprawca odpowiada zatem nie tylko za negatywne dla środowiska skutki, lecz także za utrudnienia powstałe w wyniku prowadzonej przez niego działalności. Zobowiązany jest przez to do pokrycia niemal wszystkich kosztów spowodowanego zanieczyszczenia, wśród których wyróżnić można24: – koszty działań prewencyjnych, ograniczania i likwidacji zanieczyszczeń, w tym koszty dostosowawcze do standardów europejskich, – koszty szkód spowodowanych przez zanieczyszczającego i działań naprawczych, przez co należy rozumieć kwoty odszkodowań dla osób poszkodowanych wskutek działań sprawcy oraz restytucji zanieczyszczonego środowiska, – wpłaty dokonane przez zanieczyszczającego władzom publicznym z tytułu spowodowanych zanieczyszczeń (mandaty, opłaty, kary, wpłaty kompensacyjne, podatki, zakup licencji), – część kosztów administracyjnych związanych z zarządzaniem środowiskiem naturalnym (np. opłaty administracyjne za wydanie pozwolenia). Zasada „zanieczyszczający płaci” stanowi wyraz indywidualnej odpowiedzialności prawnej i dlatego powyższa klasyfikacja nie obejmuje kosztów wygenerowanych przez innych zanieczyszczających, którzy dopuścili się w przeszłości E.R. Klatte, The Evolution, Operation and Future of Environmental Management in the European Union [in:] Environmental Law and Policy in the European Union and the United States, ed. R. Baker, Praeger Publishers, Westport 1997, s. 77–96. 23. Zob. M.M. Kenig-Witkowska, Prawo środowiska Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005. 24.

(16) Piotr Podsiadło. 80. skażenia środowiska naturalnego. Stąd też zasada polluter pays principle ograniczona jest do nałożenia na określonego sprawcę odpowiedzialności za skutki jego własnych działań, a nie obciążanie go ex post odpowiedzialnością za wrogie wobec środowiska działania innych osób25. Z kolei zasada integracji, będąca rezultatem funkcjonowania w polityce ekologicznej Unii Europejskiej kanonu zrównoważonego rozwoju, oznacza konieczność uwzględniania problematyki ochrony środowiska naturalnego w polityce Unii i traktowaniu jej z równą uwagą, jak cele gospodarcze i społeczne. Trwały i zrównoważony rozwój warunkuje wiele czynników, ale w szczególności umiejętność kojarzenia praw ekologii i ekonomii w procesach decyzyjnych i to na wszystkich szczeblach instytucjonalnych, takich jak: gospodarstwo domowe, przedsiębiorstwo, a nawet międzynarodowe wspólnoty państw. Potrzeba integracji praw ekonomii i ekologii podyktowana jest istnieniem i natężeniem środowiskowych efektów zewnętrznych, krótkowzrocznością instytucji oraz grą interesów branżowych. Restrykcyjne stanowisko Unii Europejskiej w zakresie przyznawania pomocy publicznej na cele ochrony środowiska ma w równej mierze cel gospodarczy, jak i proekologiczny. Cel gospodarczy, jakim jest przeciwdziałanie zakłóceniom w handlu między państwami członkowskimi jest oczywisty, natomiast w kwestii ochrony środowiska można przyjąć, że subwencjonowanie ochrony środowiska jest tak samo skuteczne, jak opodatkowanie sprawców zanieczyszczeń26. Konkludując, głównym założeniem pomocy państwa udzielanej na ochronę środowiska jest realizacja celów gospodarczych, a cele ekologiczne są im podporządkowane. Literatura Eeckhout P., External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations, Oxford University Press, New York 2004. Evans A., European Community Law of State Aid, „Oxford European Community Law Series”, Oxford University Press, New York 1997. Grabowska G., Europejskie prawo środowiska, PWN, Warszawa 2001. Jankowska A., Marek M., Dopuszczalność pomocy publicznej. Uregulowania wspólnotowe i krajowe, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009. Kenig-Witkowska M.M., Prawo środowiska Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005. Klatte E.R., The Evolution, Operation and Future of Environmental Management in the European Union [in:] Environmental Law and Policy in the European Union and the United States, red. R. Baker, Praeger Publishers, Westport 1997. 25. G. Grabowska, Europejskie prawo środowiska, PWN, Warszawa 2001, s. 206.. J. Rączka, T. Żylicz, Analiza zgodności działania polskich funduszy ekologicznych z wymaganiami Unii Europejskiej udzielania pomocy publicznej, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2000, s. 7. 26.

(17) Zagadnienie pomocy publicznej.... 81. Komunikat Komisji do Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego — europejska polityka energetyczna, Bruksela, COM(2007) 1 wersja ostateczna. Meiklejohn R., The Economics of State Aid, „European Economy” 1999, No. 3. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., System finansowy w Polsce, t. 2, PWN, Warszawa 2008. Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: Sposoby wykorzystania potencjału, Bruksela, COM(2006) 545 wersja ostateczna. Plan działań w zakresie pomocy państwa. Gorzej i lepiej ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–2009, Bruksela, COM(2005) 107 wersja ostateczna z dnia 7 czerwca 2005 r. Rączka J., Żylicz T., Analiza zgodności działania polskich funduszy ekologicznych z wymaganiami Unii Europejskiej udzielania pomocy publicznej, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2000. Traktat o funcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE, C 83/47 z 30 marca 2010. Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska, Dz.Urz. UE, C 82 z dnia 1 kwietnia 2008 r. The Issue of Public Assistance for Environmental Protection Given by the Member States of the European Union The aim of the article is to present the conditions for the admissibility of public assistance in the European Union, with a particular focus on the principles applied to horizontal assistance in environmental protection. The source research in this area was carried out based on the Treaty establishing the European Community (TEC) and acts of secondary law (regulations, directives, decisions, recommendations and opinions). Particular emphasis is placed on the interpretation of EC guidelines on state assistance in environmental protection. An important conclusion is that EU subsidy law in the area of state assistance for environmental protection objectives should be analysed in the context of general rules governing public assistance in connection with the treaty provisions regarding environmental protection especially with “the polluter pays” principle and the principle of integrating environmental protection into sector policies. This means that the EU’s restrictive approach to granting public assistance for environmental protection has both an economic and a proecological aim. The economic aim, which is to counteract the disruption of trade between member states, is clear, while it may be assumed that subsidising environmental protection is equally successful as imposing taxes on polluters. This leads to the conclusion that the first priority of public assistance for environmental protection is the realisation of economic aims, while ecological ones remain subordinate to them..

(18)