A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA IURIDICA 41, 1989
Jan Paweł Tarno
TRAKTATY MIĘDZYNARODOWE
JAK O ŹRÓDŁA PRAW A ADMINISTRACYJNEGO
Swój głos w d y sk u sji n ad p ozycją tra k tató w w po rząd ku p ra w -n ym PRL chciałbym ogra-niczyć d o kwestii, w jakim zakresie um owy m ięd zyn arod o w e m ogą stano w ić źródło bezpośredn ich praw lub ob o-w iązkóo-w o ch a rak terz e adlm inistracyjnoprao-w nym .
A naliza tego problem u w ym aga przyp om nienia cech c h a ra k te ry sty czn y ch sto sun k u ad m in istracy jno praw n eg o . K ry teriu m teg o sto su n -k u należy szu-kać w ró żn ym zastoso w aniu sam ej -k on cepcji sto sun -k u p ra w n eg o 1 w p raw ie adm inistracy jny m z jed n ej, i w p raw ie cyw ilny m z drugiej strony . W p raw ie cyw ilnym stosun ek p raw n y zawsze po w -sta je do piero w w y n ik u o k reślo n y c h zdarzeń p raw n y c h (np. czy nno ści praw ny ch , deliktów, w yp adk ó w losow ych), jedn ocześnie zdarzen ia te w całej rozciągłości k o n k re ty z u ją treść sto su nk ów praw ny ch. W p raw ie ad m in istracy jny m n ato m iast stosun ki p raw n e po w stają w sy tu ac jach p op rze dza jący ch te zd arzenia. Z m ocy samego p raw a p o w stają tu w ięzy p raw n e up ow ażn iające w ok reślo n y ch w a ru n k a ch do jed n o stro n n y ch działań praw nych . Chodzi tu zarów n o o stosunki, w k tó ry c h ad -m in istracja je st up ow ażniona do jedn o stro nn eg o o k reślan ia praw lub obow iązków jedn ostki, jak i o stosunki, w k tó ry c h jed n o stk a ma p ra w o dom agać się od ad m in istracji o kreślon ych ro zstrzyg nięć d o ty c zą -cy ch jej u praw n ień lulb obowiązków. Są to więc stosunki, w k tó ry c h o k re ślan e podm ioty m ają możliwość k o n k rety z acji w zajem n ych u p raw -n ień lub obowiązków. Stosu-nki te — -nazw ijm y je pierw o t-n y m i — są w a ru nk iem po dejm ow ania ind yw idu alny ch ak tó w ad m inistracyjn ych.
1 S to s u n ek pra w ny p o w s ta je w ó w c z a s „g dy praw o pr z ed m io tow e ma dla d w ó ch p o d m io tó w praw a tak ie z n ac z e nie, że w o k re ś lo ny c h w aru nkac h s y tu a c ja praw na je d n e g o z p o d m io tó w je st p ołąc zo na z s y tu a cją pr aw n ą dr ugieg o" . F. L o n g - c h a m p s , O p o ję c iu s t o s u n ku p r a w n e g o w p r a w ie a d m i n is t r a c y j n y m , „A cta Uni- v e r s ita tis W ra tis la vie n sis" 1964, P raw o XII, nr 19, s. 54.
W w y niku w yd ania tych ak tów p ow stają stosunki o treści ostatecznie sk o n krety zow anej (egzekucyjne), tj. stosunki, w k tó ry ch sy tuacja p r a wna ich stro n została o stateczn ie ustalo n a i k tó re są p od staw ą w yk o -nania (dobrow olnego lub przym usowego) sko n k rety zo w an y ch w nich u p raw n ień i obowiązków stro n 2.
Z faktu, że no rm y p raw a ad m inistracy jn eg o n ie k o n k rety zu ją samo o stateczn ie czyichś p raw lub obow iązków co d o pew nego zachow ania się, lecz stano w ią po d staw ę do władczych d ziałań o rg an ó w ad m in istra-c ji3 w y nika p roistra-ceso w y try b stosow an ia ty istra-ch norm. D opiero w yd an ie decyzji przez o rg an ad m in istra cyjn y wyznacza k o n k retn e zachow anie się ind yw idu aln ie o kreślo neg o ad re sata. O rg an y ad m in istrac y jn e zatem in terp retu ją p raw o w sposób w iążący dla jed no stki oraz władczo k sz ta ł-tu ją jej sy ł-tu ac ję praw ną.
W k o n tek ście p oczy n io ny ch uw ag p o staw io n y n a w stępie pro blem m ożna sprow adzić do n astęp u jąc eg o py tan ia: Czy w św ietle ak tu aln ie ob ow iązu jącego praw a w ew n ętrzn eg o po dstaw ą p raw n ą decy zji adm i-n istra cy ji-n e j mogą być i-no rm y 4 zaw arte w um ow ie ratyfiko w ai-n ej przez Polskę?
Na tem at p od staw y praw nej decyzji adm inistrac yjn ej istn ieje bo -g ate orzecznictw o N aczelne-go Sądu A d m inistracyjne-go . Po w stało ono, co praw da, na tle p raw a w ew n ętrznego , niem niej poczy nione w nim u stalen ia mogą być p rzy d atn e dla pro w ad zon y ch tu rozw ażań, skoro założyliśmy, że „p raw o m iędzyn aro dow e w iążące PRL jest częściią sk ła-dow ą p orząd ku p raw neg o PRL”.
N aczelny Sąd A dm in istracy jn y re p rez en tu je stanowisko, iż p o d sta-w ą p rasta-w n ą d ecyzji ad m in istracy jnej m oże być jed y n ie p rzep is p rasta-w a pow szech nie obow iązującego, a więc ak tu ustaw od aw czeg o (ustawy lub dekretu) alb o ak tu w ykonaw czeg o, w y d an ego n a p o dstaw ie i w r a -m ach w y raźn eg o upo w ażnien ia zaw artego w akcie ustaw odaw czy -m (w yrok z 611 1981 r., SA 819/805). Przy tym wym óg po siad ania tak ro zu m ianej p odstaw y p raw n ej odno si się zarów no do d ecyzji n a k ła -d ający ch obowiązki, jak i p rzyzn ający ch uprawnienia®. N atom iast p o -
d-* Por. s ze rz ej J. P. T а г n o, S t o s o w a n i e k o d e k s u p o s t ę p o w a n i a a d m i n i s t r a c y j -n e g o j a k o s t e r o w a -n ie s p o ł e c z -n e , „Studia P raw -no-E ko -nom icz-ne " , 1983, t. X X X I, s. 72 i n.
Por. s ze rz ej A . C h e ł m o ń s k i , T y p y nor m a d m i n i s t r a c y jn e g o p r a w a m a t e -r i al n e go i ich -ro l a w k s z t a ł t o w a n i u s y t u a c j i p -r a w n e j j e d n o s t k i, „P -rzegląd P -raw a i A d m in istracji" 1972, t. II, s. 72—-73. 4 M am tu na m y ś li o c z y w iś c ie n or m y s a m o w y k o na ln e. Por. K. S k u b i s z e w -s k i , P r a w a j e d n o -s tk i, u m o w y m i ę d z y n a r o d o w e i p o r z ą d e k p r a w n y PRL, PiP 1981, nr 7, s. 21. 5 O N S A 1981, nr 1, poz. 6. 6 W yr o k N S A z 20 VII 1981 r., SA 80 5/8 1/Q N S A 1981, nr 2, poz. 70.
staw y p raw n ej d ecy zji nie stan ow ią przep isy za w arte w ak ta ch p raw o -daw czych nie m ający ch m ocy po w szechnie ob ow iązującej, a więc np. w: uch w ałach sam oistny ch Rady M inistrów , sam oistnym zarządzen iu m in istra, w yty czn y ch lub in stru k cji m inistra czy piśm ie okó ln ym w o -jew od y 7.
Podkreślić należy, że ten pogląd NSA zn ajd u je p ełn e u zasad nienie w treśoi art. 90 K o nsty tu cji PRL, zgodnie z k tó ry m o b y w atel PRL obow iąz an y jest p rzestrzegać p rzepisó obow K o nsty tu cji i ustaobow . Zatem p o d -staw ą p raw n ą k iero w a ny ch do nieg o rozstrzyg nięć nie mogą być inne a k ty praw odawcze.
Pow staje tu zasad nicze py tan ie, czy przepisy zaw a rte w tra k tatach są przep isam i p ow szechn ie Obowiązującymi, a w ięc czy umowom m ięd zy naro iędow ym można p rzypisać w alor a k tó w u staw oięd aw czych. W y -d a je się, że w y m ag an ia aktu rang i ustaw o w ej sp ełn iają um owy m ię-d zy naroię-d ow e raty fik ow ane przez Raię-dę Państw a. Za wnioskiem tak im przem aw ia zarów no pozy cja R ady Pań stw a w system ie organó w w ła-dzy PRL, jak i obow iązek p ub likow an ia ty ch um ów w Dzienniku Ustaw, a więc o rg an ie p rom u lg acyjny m przeznaczon ym do pu bliko w an ia u staw i aktów p raw n y ch zró w n any ch z ustaw ą. K o nsekw en tn ie zatem należy przyjąć, że nie ma przeszkód, aby norm a m iędzynarod ow a sam ow yko- n aln a stan ow iła p odstaw ę p raw n ą d ecyzji ad m inistracyjn ej.
N ależy wszakże pam iętać, że o rg an ad m in istracy jn y w łaściw y do w y dan ia d ecy zji ad m in istracy jnej może się znaleźć w tro jak ie g o ro -d za ju sy tu acji orzeczniczej. Pierw sza bę-dzie m iała m iejsce wówczas, g dy przepis u sta w y od syła do um ów m ięd zynarodow ych. Sytuacja d ru g a zachodzi wówczas, g dy b rak je s t w p raw ie w ew n ętrzny m p rze-pisu, k tó ry trak to w ałby o p raw ach lub ob ow iązkach w y n ik ający ch z no rm y m ięd zynarodow ej. W reszcie w sytu acji trzeoiej o rg an ad m in istrac y jn y znajd zie się w tedy, k ied y p ew n e p raw a lub obowiązki jed n o -stek zostały u regu low ane od m iennie przez p rzep isy p raw a w ew n ętrz-nego i po stan ow ienia tra k tató w (kiedy zachodzi sprzeczność m iędzy reg ulacją p raw a w ew nętrzn eg o a reg u lacją p raw a m iędzynarodow ego).
Sytu acja p ierw sza nie n astręcza kło po tó w in terp retacy jn y ch . Po-przez od esłan ie w y p ły w a jące z praw a w ew n ętrzn ego organ ad m in istracy jny ma u staw ow y obowiązek zasto sow ania norm za w a rty ch w tra k -tacie.
W sy tu acji d rug iej spraw a nie je st już tak oczywista. T rak tu jąc ten problem w relacji źródeł p raw a można d ojść do wniosku, że p r a -w idło-wo za-w arty tra k ta t za-w iera jący norm y sa m o -w y kon alne je st ipso
facto źródłem p raw a dla ich adresatów , a zatem może stanow ić pod-7 Por. np. O N S A 1981, nr 1, poz. 26, 36 i 46, a ta k ż e O N S A 1981, n r 2, poz . 84.
staw ę p raw n ą decyzji ad m in istrac y jn ej. W niosek ten op ieram na dw óch założeniach. Po pierw sze, brak jest w obecnie ob ow iązu jący m p raw ie ad m inistracyjn ym przepisu, k tó ry zakazy w ałby stosow ania p ostano w ień zaw arty ch w tra k tata c h jako po dstaw y praw nej ro zstrzy g nięć w sto su n k ach w ew n ętrzn ych . Po d ru g ie zaś, tru d n o je st zak ład ać, a'by p a ń -stwo zaw ierając tra k ta t św iadom ie ograniczało sferę jego stoso w ania ty lk o do stosunk ów zewn ętrzn ych. M ożna zatem powiedzieć, że w tej sy tuacji, w św ietle postan ow ień Obowiązującego w ew nętrzn eg o p o rzą-d k u p raw nego, nie ma przeszkórzą-d, aby w y rzą-d ać rzą-d ecyzję arzą-d m in istracy jn ą na po dstaw ie sam ow y ko nalnej no rm y trak tatow ej. Problem tylko w tym , czy p rak ty k a stosow an ia p raw a zech ce podzielić ten p un k t widzenia?
W św ietle zasad o gó lny ch a k tu a ln ie ob ow iązującego p o rzą dk u p ra -w n eg o o rg an adm in istracy jn y nie może stoso-w ać norm p ra -w a m iędzy-n aro dow eg o w b rew p ostaiędzy-n ow ieiędzy-niom p raw a w ew iędzy-nętrziędzy-nego. O bow iązek k o n k retn eg o zachow ania się ad m in istracji tw o rzy praw o k rajo w e. O no też jest ,,w dzisiejszym stan ie p raw ny m au ten ty czn y m in te rp retato rem p o stan ow ień praw a m iędzyn aro do w eg o dla org an u ad m in istrac y jn eg o "9. W n io sek te n zd aje się p otw ierdzać ureg u low an a w k o d ek sie p o stę pow ania ad m in istracy jn eg o9 in sty tucja sąd owej k o ntro li legalności d e -cy zji adm in istra-cy jn y ch . B adając legaln ość d e-cyzji NSA k o n tro lu je jej zgodność z ustaw ą, co oznacza że przepisy ak tó w w yk on aw czych w ią -żą ten są d ty lko do gran ic ich zgodności z ustaw ą. Z tej racji NSA odm ówi zastosow an ia aktu w yk on aw czeg o w adliw ego lub niezgo dn eg o z u sta w ą 1". N ato m iast po stan ow ienia u staw są d la sądu (a tym samym i dla o rg an ó w ad m inistracji) wiążące, n a w et w ted y, g d y jego zdaniem są one sp rzeczn e z K o nstytu cją. Tym b ardziej NSA nie może odm ówić zastosow ania przep isu u sta w y z tego tylk o powodu, że p o zo staje on w sprzeczności z postan ow ieniam i um ow y m iędzynarodow ej.
W a rto rów nież naw iasem zauw ażyć, że całkiem now a w naszy m sy -stem ie praw ny m ustaw a o T ryb u n ale K o n sty tu cyjn y m 11 całkiem św iadom ie — jak się w y d aje — o graniczy ła k o n tro lę k o n sty tu cy jn o ści i k o n -trolę legalności aktó w n orm aty w ny ch do aktó w p raw ny ch p raw a w e-w n ętrzneg o (art. 1 u stae-w y )12.
8 J. S t a r o ś c i a k , Z r ód la p r a w a a d m i n is t r a c y jn e g o , [w:] S y s t e m p r a w a a d m i -n i s t r a c y j -n e g o , W r o cła w 1977, t. I, s. 151. 0 U staw a z 14 V I 1960 r. (tj. D zU z 1980 r. nr 9/, poz. 26, o st. zm.: D zU z 19P7 r. nr 33, poz. 186. 10 H. S t a r c z e w s k i , Rola p r o k u r at o r a w p o s t ę p o w a n i u a d m in is t r a c y j n y m , PiP 1980, nr 7, s. 36.
11 U staw a z 29 IV 1985 r. (DzU nr 2, poz. 98).
12 Z daję s o b ie s pr a w ę z faktu, ż e z a p r e z en to w a n y p o w y że j w n io s e k p o zo s ta je w sp r ze cz n o śc i z zasadam i p rz yjęty m i w pr aw ic m ię dz yn a ro d ow y m , a w s z c z e g ó l-n o ś c i z art. 27 W ie d e ń s k ie j K o l-nw el-n cji P ra w a T r ak ta tó w z 23 V 1969 r., któ ry
R easu m ując m ożna powiedzieć, że de lege lata przep isy p raw a m ię-d zy n aro ię-d o w eg o mogą być uznane za jeię-d n o ze źróię-deł p raw a aię-d m inistracyjnego . Postano w ienia trak tató w mogą stan ow ić źródło b ezp ośred -n ich u praw -nień orga-nó w ad m i-n istracji pań stw o w ej i podimiotów, do k tó ry c h te o rgan y ad resu ją sw oje decyzje, pod w aru nkiem wszakże, że za w a rte w nich n orm y będą m ogły być uzn ane za pow szech nie o b o -w iązu jące i nie będą p ozo sta-w ały -w sprzeczno ści z normam i p ra-w a w ew nętrznego . Zważywszy jed n a k na fakt, że powyższe wnioski zostały sform ułow an e na po dstaw ie przepisów , k tó re ty lk o p ośred nio o d -noszą się do po dn iesion ej tu kwestii, nie mogą one p reten do w ać do ostatecznego, czy n aw et choóby tylk o zad o w alającego ro zstrzyg nięcia problem u.
W tym stan ie rzeczy jak o pilną należy trak to w ać spraw ę w y d ania przepisów, k tó re o kreślałyb y m iejsce norm praw a m ięd zynarodow ego
w p orządk u p raw n y m PRL.
Jan P a w e ł T a m a
THE TNTERNATIONAL TREATIES
AS THE SO URCES OF THE AD M INIST RAT IVE LA W
T he a rticle is co n c e r nin g the pr em is se s, w h ic h m us t be lu lfiie d to a c k n o w le d g e , that th e in te rn a tio n al tr e aties are the s o u rc e s of the a dm inistr a tive law , pa rticu -lar ly that th e r eg u la tion s o f th e s e tr e a ties ca n be a le g a l gr ound s of an adm ini-str a tiv e d e cis io n .
T he a n a ly sis of the r u les of the P o lis h intern al lav /, s p e c ia lly the a na ly s is of th e ins titutio n of th e jud ic ia l co ntrol o v e r th e A d m in is tr atio n lea d to th e c o n -c lu sion , that d e l e g e la la th e r ule s o f th e in te r na tion a l law m a y be r e-c og nized as a o ne of th e s o u r c es o f th e a dm in is tra tive la w . T he r eg u la tio ns of the in te rna -tio na l tre a tie s m ay c o n s titu te a im m e d iate s ou r c e of th e r ig hts o f th e s tate adm n istr a tiv e a g e n c ie s and the p er so ns , w ho a,re adir es se es of th e a d m in is tr ativ e d e c i-s io n i-s , on th e u nd er i-sta nd in g that, th e i-s e tr e a tie i-s are r a tifica ted by C ou n c il of S tate and, that th e y aren't o ut of accoirdance w ith th e norm s o f the in ter na l la w .
s ta n ow i, iż „Strona n ie m o że p o w o ły w a ć p r z ep is ó w s w e g o praw a w e w n ę tr z n e g o d la u za sa dn ien ia z an ied ban ia w y k o n y w a n ia traktatu" (por. K. K o c o t , K. W o l f k e , W y b ó r d o k u m e n t ó w d o nau ki p r a w a m i ę d z y n a r o d o w e g o , W r o cła w — W a rs za w a 1978, s. 501). P a m ięta ć w s z ak ż e n a le ż y , że k o n w en c ja ta nie z o sta ła r a ty fik o w a n a przez P o lsk ę . Z atem , p rzyjm ując n a w e t n iep r a w id ło w o ść te j s y tu a c ji, tr zeb a p od k re ślić , ż e brak je s t d e l e g e la ta p od s taw do teg o , a by or gan a d m in istr ac y jn y m ó g ł z a sto s o -w a ć norm ę pra-w a m ięd z y n a r o d o -w e g o -w b re -w p o s ta n o -w ie n io m p ra -w a -w e -w n ę tr z n e g o.
