94 Streszczenie
W opracowaniu scharakteryzowano instrumenty wsparcia finansowego przezna-czone na wspólną politykĊ rolną, w kontekĞcie Wieloletnich Ram Finansowych. Badaniami objĊto dwie perspektywy finansowe (2007–2013 i 2014–2020), gdy nowe paĔstwa czáonkowskie uczestniczyáy i bĊdą uczestniczyü w peánym okresie programo-wania. Przeprowadzona analiza porównawcza poziomu dopáat bezpoĞrednich miedzy UE-15 a NUE-12, wykazaáa na istnienie istotnych róĪnic na niekorzyĞü nowych paĔstw czáonkowskich. Badania wskazują na moĪliwoĞü zbliĪenia páatnoĞci obszarowej w 2020 r., lecz peánej konwergencji nie uda siĊ osiągnąü. W ramach II filaru WPR badano kierunki wydatków poprzez pryzmat osi priorytetowych. Dawne paĔstwa czáonkowskie preferowaáy dziaáania związane z poprawą Ğrodowiska naturalnego, gdy tymczasem nowe paĔstwa na dziaáania związane z poprawą konkurencyjnoĞci sektora rolnego.
Sáowa kluczowe: Wieloletnie Ramy Finansowe, páatnoĞci obszarowe, rozwój obszarów wiejskich Wprowadzenie
W procesie ksztaátowania wspólnej polityki rolnej (WPR) waĪną rolĊ odgrywają zarówno czyn-niki spoáeczno-gospodarcze, ekonomiczne, jak i finansowe. Poziom wsparcia poprzedzony jest szczegóáowymi procedurami, obejmującymi cele, zadania, potrzeby, moĪliwoĞci. instrumenty i oczekiwania spoáecznoĞci rolniczej. CaáoĞü poddana jest ocenie ex-ante i ex-post oraz analizie SWOT. Tak wiĊc WPR oparta jest na odpowiednich programach i Ğrodkach, o których decyduje Parlament Europejski, Rada UE i Komisja Europejska. Na ich podstawie paĔstwa czáonkowskie opracowują wáasne, krajowe (narodowe) programy, podlegające ocenie i kontroli ze strony Komisji Europejskiej [13, 14].
Historycznie biorąc w Traktacie Rzymskim (1957) przyjĊto szereg celów WPR, w tym miĊdzy innymi związane z podnoszeniem produktywnoĞci rolnictwa, zapewnieniem ludnoĞci rolniczej go-dziwych warunków Īycia, stabilizacją rynków rolnych, które są nadal aktualne [1]. WPR z uwagi na zmieniające siĊ uwarunkowania wewnĊtrzne i zewnĊtrzne, podlegaáa na przestrzeni ostatnich lat istotnym zmianom. WĞród najwaĪniejszych regulacji prawnych na ogóá wymienia siĊ reformĊ Mac Sharry’ego (1992), AgendĊ 2000, uzgodnioną w 1999, reformĊ z Luksemburga (2003) czy ostatnie reformy (Bruksela 2013) związane z przyjĊciem nowej perspektywy finansowej na lata 2014–2020 [6]. W ten sposób przeprowadzone programowanie powoduje, Īe przyjĊte początkowo reguáy WPR związane z jednolitym rynkiem rolnym, poprawianiem produktywnoĞci rolnictwa czy zagwaranto-waniem permanentnych dostaw ĪywnoĞci ewoluowaáy, dostosowując siĊ do zmieniających siĊ warunków produkcyjnych, związanych z warunkami klimatycznymi czy skierowaniem uwagi na odnawialne Ĩródáa energii [3].
95
DziĊki WPR moĪna mówiü nawet, Īe wypracowany zostaá europejski model rolnictwa, który charakteryzuje siĊ zrównowaĪonym rozwojem obszarów wiejskich, promuje rolnictwo konkuren-cyjne, a przy tym stosuje metody produkcji rolniczej sprzyjającej Ğrodowisku, zorientowane na krajobraz i tradycje kultywowane w przestrzeni wiejskiej. NaleĪy przy tym braü pod uwagĊ, Īe rol-nictwo jest sektorem wspieranym prawie wyáącznie na poziomie europejskim, z tego wzglĊdu odgrywa zasadniczą rolĊ przy zapewnieniu bezpieczeĔstwa ĪywnoĞciowego oraz poprawnego wy-korzystania naturalnych zasobów tkwiących na obszarach wiejskich [12].
1. Materiaá, cel i zakres badaĔ
Rolnictwo stanowiące jedyny sektor finansowy pokrywany w caáoĞci z budĪetu UE, wymaga ciągáej analizy z pozycji alokacji Ğrodków na poszczególne kraje czáonkowskie. Cechą charaktery-styczną WPR jest, Īe wydatki na rolnictwo pochodzą z budĪetu unijnego, a nie z budĪetów krajowych. BudĪet UE tworzy siĊ gáównie z „zasobów wáasnych” Unii, takich jak cáa, opáaty, poda-tek VAT oraz z wpáat paĔstw czáonkowskich, którego wysokoĞü uzaleĪniona jest od dochodu narodowego brutto (PKB). Kwoty przeznaczone na WPR są czĊĞcią dziaáu drugiego wieloletnich ram finansowych zatytuáowanego „ZrównowaĪony wzrost – zasoby naturalne”. Rolnicy korzystają z pomocy w zamian za dostarczanie swoistych dóbr publicznych, których nie jest w stanie dostar-czyü sam rynek, takich jak ochrona Ğrodowiska, dobrostan zwierząt czy wysokiej jakoĞci bezpieczeĔstwo ĪywnoĞci.
Celem badaĔ byáo przedstawienie na tle Wieloletnich Ram Finansowych (WRF), instrumentów wsparcia finansowego na wspólną politykĊ rolną. Badania wáaĞciwe ograniczono do dwóch okresów programowania a mianowicie lat 2007–2013 oraz 2014–2020, poniewaĪ rozszerzenie UE o nowe paĔstwa czáonkowskie nastąpiáo w 2004 r., a wiĊc w poáowie ówczesnej perspektywy finansowej. Analizie poddano poziom páatnoĞci obszarowych w przeliczeniu na 1 ha (w euro), wystĊpujący miĊ-dzy poszczególnymi paĔstwami czáonkowskimi. Badany poziom jest istotnym wskaĨnikiem wyrównywania dopáat bezpoĞrednich, które byáy kontestowane w krajach Europy ĝrodkowo-Wschodniej, z racji utrudnieĔ w konkurowaniu na wspólnym rynku europejskim. Wyniki badaĔ scharakteryzowano dla dwóch kategorii wsparcia finansowego, w tym dla I filaraWPR związanego z dopáatami bezpoĞrednimi oraz dla II filara WPR przeznaczonego na rozwój obszarów wiejskich.
Postawiono tezĊ, Īe w 2020 r. nie zostaną osiągniĊte zbliĪone poziomy dopáat bezpoĞrednich w przeliczeniu na 1 ha (w euro), co przedstawiono w prognozowanych wskaĨnikach. AnalizĊ II filara WPR scharakteryzowano jedynie w odniesieniu do lat 2007–2013, którą przedstawiono za poĞrednictwem osi tematycznych. W kolejnej perspektywie (2014–2020) zamiast osi wprowadzono priorytety, co uniemoĪliwia porównanie danych.
Badania oparto gáównie o ustawodawstwo europejskie, które na kaĪdą perspektywĊ finansową przedstawiaáo dokáadne dane dotyczące puáapów krajowych (kopert) dla dopáat bezpoĞrednich i roz-woju obszarów wiejskich.
96 2. Charakterystyka Wieloletnich Ram Finansowych
Wieloletnie ramy finansowe UE, okreĞlane równieĪ mianem tzw. perspektyw finansowych, wy-nikaáy z porozumienia politycznego w zakresie unijnych priorytetów finansowych. Porozumienie polityczne zawarto miĊdzy Radą UE, Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską. O znaczeniu ram finansowych w zakresie dyscypliny budĪetowej Ğwiadczy zapis w art. 310 Traktatu o funkcjo-nowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który mówi Īe w celu zapewnienia dyscypliny budĪetowej Unia nie przyjmuje Īadnego aktu, który moĪe mieü istotny wpáyw na budĪet, bez zapewnienia moĪliwoĞci finansowania wydatków wynikających z takich aktów w granicach zasobów wáasnych Unii i w po-szanowaniu wieloletnich ram finansowych [11]. Zgodnie z TFUE ramy finansowe są ustalane na okres co najmniej piĊciu lat PrzejĞcie z procesu ustalania corocznego budĪetu, na dáuĪszą perspek-tywĊ finansową, byáo wyjĞciem naprzeciw postulatom producentów rolnych, którzy byli niepewni moĪliwoĞci rozwoju swoich gospodarstw rolnych w dáuĪszym okresie czasowym. Stworzenie kon-cepcji wieloletniej perspektywy finansowej, stanowiáo takĪe próbĊ zwiĊkszenia dyscypliny krajowych budĪetów i dokonywanie skutecznej kontroli sposobu wydatkowania Ğrodków. Pierwsze porozumienie o powstaniu Wieloletnich Ram Finansowych zawarto w 1988 r. i obejmowaáo naj-pierw piĊü lat (1988–1992), znane równieĪ jako naj-pierwszy pakiet Delorsa. Kolejne porozumienia przyjĊáy ksztaát siedmioletnich porozumieĔ i ten proces programowania trwa do dnia dzisiejszego. Uzgodniony w 1993 r. na lata 1993–1999 drugi pakiet Delorsa, umoĪliwiaá podwojenie funduszy strukturalnych i zwiĊkszenie puáapu zasobów wáasnych. W ramach Agendy 2000 (pakiet Santera) podpisano trzecie porozumienie miĊdzyinstytucjonalne, które dotyczyáo perspektywy finansowej na lata 2000–2006. Gáównych celem ówczesnych wyzwaĔ byáo zapewnienie niezbĊdnych Ğrodków na sfinansowanie rozszerzenia, które zapoczątkowane zostaáo w 2004 r., poprzez przyjĊcie 10 nowych krajów czáonkowskich. Kolejne, czwarte juĪ porozumienie miĊdzyinstytucjonalne dotyczyáo lat 2007–2013 (pakiet Barrosa), w którym wprowadzono dwa odrĊbne fundusze rolne, zamiast po-przednio istniejącego jednego funduszu, z dwoma sekcjami. Obecnie przystąpiono do realizacji piątych Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2014–2020, które po dáugotrwaáej dyskusji róĪnych Ğrodowisk, przyjĊte zostaáy w Brukseli w 2013 r.
cWydatki zawarte w kaĪdej perspektywie finansowej podzielone byáy na grupy (dziaáy), które odzwierciedlaáy priorytety polityczne, bĊdące przedmiotem uprzednich negocjacji miĊdzy paĔ-stwami czáonkowskimi. W odniesieniu do kaĪdego z dziaáów okreĞlany byá puáap zobowiązaĔ, dotyczący wielkoĞci wydatków na dany rok budĪetowy, a takĪe maksymalna wielkoĞü páatnoĞci. ĝrodki na zobowiązania byáy na ogóá wyĪsze od páatnoĞci, a ich wielkoĞü i wzajemne relacje zmie-niaáy siĊ na przestrzeni kilku lat budĪetowych. Analiza Wieloletnich Ram Finansowych w kontekĞcie wspólnej polityki rolnej wskazuje, Īe nastĊpowaá proces nieustannie malejących na-káadów na WPR w ramach ogólnego budĪetu UE, z 60,5% w latach 1988–1992, poprzez 42,9% w latach 2007–2013, aby dojĞü do 37,3% w obecnej perspektywie finansowej. TĊ ĞcieĪkĊ spadkową kosztów WPR w ogólnym budĪecie UE naleĪy interpretowaü jako nastĊpstwo gáĊbokiej reformy polityki rolnej i wzrostu znaczenia innych polityk, jak przykáadowo spójnoĞci. Wspólna polityka rolna mimo tendencji spadkowej odgrywa nadal decydującą rolĊ w ksztaátowaniu oblicza wsi i w przemianach na terenach wiejskich
97
Tab. 1. ĝrodki Wieloletnich Ram Finansowych w poszczególnych latach (w mln euro)
ĝrodki na zobowiązania 1988–1992 1993–1999 2000–2006 2007–2013 2014–2020
ĝrodki ogóáem 234 679 529 885 686 329 864 389 1 025 000
Wspólna polityka rolna 142 200 255 520 313 387 371 344 382 927
Procent 60,5 48,2 45,7 42,9 37,3
ħródáo: dane PE, Rady Europy i KE z poszczególnych lat.
3. Miejsce dopáat bezpoĞrednich w kontekĞcie Wieloletnich Ram Finansowych
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, funkcjonujący od 1962 r., w ramach swojej Sekcji Gwarancji zapewniaá finansowanie wydatków na realizacjĊ polityki cenowej i rynkowej. W miarĊ ograniczania wydatków od 1988 r. wprowadzono zmiany, poprzez przyjĊcie perspekty-wicznych wytycznych dotyczących rolnictwa. Dalsze doprecyzowanie sposobów i kierunków wydatków znalazáo swoje odzwierciedlenie w perspektywie na lata 1993–1999. W miarĊ zbliĪania siĊ terminu przyjĊcia nowych paĔstw czáonkowskich, przyjĊto stanowisko okreĞlane jako Agenda 2000, w którym doprecyzowano koniecznoĞü oddzielenia páatnoĞci od produkcji rolnej. Wspólno-towy system páatnoĞci bezpoĞrednich byá bardzo záoĪony i obejmowaá wiele kierunków produkcji roĞlinnej i zwierzĊcej. Od okresu programowania 2007–2013 obowiązują dwa odrĊbne fundusze, w tym Europejski Fundusz Gwarancji Rolnej i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obsza-rów Wiejskich.
Pierwsze páatnoĞci bezpoĞrednie wprowadzono we wspólnocie w latach 80-tych. Od tego czasu wzrosáa znacznie ich liczba i obecnie w ramach tzw. systemu standardowego páatnoĞci bezpoĞred-nich funkcjonuje blisko 30 róĪnych form páatnoĞci. Otrzymanie páatnoĞci powiązane byáo z wymogiem prowadzenia produkcji okreĞlonych upraw (páatnoĞci obszarowe i na wolumen pro-dukcji) lub chowem okreĞlonych zwierząt (páatnoĞci na sztukĊ zwierząt). PáatnoĞci stanowiáy rekompensatĊ za obniĪki cen instytucjonalnych produktów rolnych we wspólnocie, jakich dokonano w ramach kolejnych reform WPR. System jednolitej páatnoĞci (SPS) zostaá wprowadzony w 2003 r. jako istotna czĊĞü reformy Wspólnej Polityki Rolnej (I filar WPR). W ramach reformy WPR, obok páatnoĞci obszarowych wprowadzono dodatkowo mechanizmy modulacji, które miaáy sáuĪyü bar-dziej sprawiedliwemu podziaáowi wsparcia finansowego, w zaleĪnoĞci od wysokoĞci kwot wsparcia otrzymywanego przez pojedynczego beneficjenta [10].
Cechą charakterystyczną jest, Īe w krajach UE-15 stosowano i nadal stosuje siĊ róĪne modele systemu páatnoĞci, w tym dwa modele podstawowe, tj. model historyczny, polegający na przyjĊciu jednolitej páatnoĞci na gospodarstwo i model regionalny, pozwalający na realizacjĊ páatnoĞci w sto-sunku do hektara. W ramach modeli panuje wiele wariantów i submodeli. Podstawowa idea reformy WPR sprowadzaáa siĊ do tego, Īe powinno nastąpiü oddzielenie páatnoĞci od bieĪącej produkcji, co miaáo pozwoliü na unikniĊcie nadmiernej intensyfikacji i nadprodukcji drogiej z uwagi na koniecz-noĞü magazyniowania podwyĪek. Liczono siĊ równieĪ z krytyką WTO, na forum którego zarzucano dumping produkcji rolniczej i negatywny wpáyw na wyniki handlu miĊdzynarodowego. Ponadto oczekiwano, Īe oddzielenie páatnoĞci od produkcji zwiĊkszy orientacjĊ prorynkową i pozostawi rol-nikom wiĊcej swobody w zakresie dostosowania struktury produkcji do potrzeb i oczekiwaĔ rynku [4].
98
Natomiast nowe kraje czáonkowskie (najpierw NUE-10, potem NUE-12) od samego początku stosowaáy system jednolitej páatnoĞci obszarowej (SAPS), oznaczający start z niĪszego puáapu, który dopiero stopniowo podnoszono w kolejnych latach. Początkowy niski puáap startu z dopáatami bezpoĞrednimi byá przyczyną, Īe nie udaáo siĊ doprowadziü do zniwelowania róĪnic miĊdzy anali-zowanymi grupami paĔstw czáonkowskich. Zjawisko róĪnic w páatnoĞciach powierzchniowych byáo przedmiotem nieustannych dyskusji w gremiach unijnych.
Komisja Europejska nie dysponuje oficjalnymi zestawieniami Ğrednich wartoĞci dopáat bezpo-Ğrednich w przeliczeniu na 1 ha (w euro). Takie robocze wyliczenia byáy wykonywane przez KE tylko do celów kalkulacji nowych kopert narodowych w kolejnych perspektywach finansowych. W ostatniej perspektywie dąĪono do stopniowego zrównania poziomu dopáat miĊdzy krajami czáon-kowskimi. Podawano jedynie wyniki tych kalkulacji w odniesieniu do kwot globalnych, a nie publikowano szczegóáów tych obliczeĔ. Przy analizie poziomu dopáat bezpoĞrednich naleĪy braü pod uwagĊ wystĊpowanie zjawiska elastycznoĞci miĊdzy filarami. Ponadto wysokoĞü páatnoĞci za-leĪy od róĪnego rodzaju specyficznych upraw (np. baweány), które zwiĊkszają kopertĊ krajową. Decydujące znaczenie dla celów wyliczeĔ, ma wskaĨnik obszarowy, który ma charakter na ogóá stabilny i pozostaje na niezmienionym poziomie przez dáuĪszy okres czasu. WáaĞciwoĞci upraw, które bierze siĊ pod uwagĊ, powodują, Īe w niektórych krajach powierzchnia kwalifikujące siĊ do dopáat, byáa wiĊksza niĪ fizyczna powierzchnia uĪytków rolnych (np. Luksemburg, Irlandia, Dania).
Funkcjonowanie dwóch sposobów obliczania páatnoĞci bezpoĞrednich byáo powodem wystĊpo-wania odmiennych stawek dopáat przypadających na 1 ha. Wpáyw na przyjĊcie koperty páatnoĞci miaáy przede wszystkim plony referencyjne obrazujące plony zbóĪ, osiągane w okreĞlonym okresie czasowym oraz powierzchnie bazowe, stanowiące Ğrednie powierzchnie upraw zbóĪ, roĞlin olei-stych i wysokobiaákowych. W niniejszej analizie dotyczącej okreĞlenia wysokoĞci dopáat bezpoĞrednich przypadających na 1 ha, wystĊpujących w krajach UE-15 i NUE-10, bazowano gáów-nie na powierzchniach bazowych oraz plonach zbóĪ, które dominują (od 60-80%) wĞród innych upraw polowych.
Z badaĔ wynika, Īe najwyĪszy poziom dopáat w przeliczeniu na 1 ha osiągnĊáy takie kraje, które charakteryzowaáy siĊ równoczeĞnie wysokimi plonami zbóĪ, w tym Holandia przy plonach zbóĪ w wysokoĞci 95,5 dt/ha, dopáaty okreĞlone zostaáy na poziomie 470,0 euro w przeliczeniu na 1 ha, w Belgii przy plonie 92,3 dt/ha przypadáo z kolei 467,4 euro/ha. Związek páatnoĞci z plonami zbóĪ moĪna zobrazowaü poprzez analizĊ krajów mających niskie plony, jak Hiszpania odpowiednio 32,3 dt/ha i 222,3 euro/ha czy Portugalia 34,0 dt/ha i 189,9 euro/ha dopáat bezpoĞrednich.
99
Tab. 2. Powierzchnie bazowe i wysokoĞü dopáat bezpoĞrednich na 1 ha w krajach UE-15 (2010)
Kraj Powierzch-nia uĪytków rolnych w tys. ha Powierzchnie kwalifikujące siĊ do dopáat bezpo-Ğrednich w tys. ha Procent Plony zbóĪ z 1 ha/dt Krajowe puáapy do-páat w mln euro w 2010 r. Poziom do-páat w przeliczeniu na 1 ha (w euro) Poziom do-páat w przeliczeniu na 1 ha wg GUS (w euro) Austria 3200 2729 85,3 51,6 298,7 272,9 259,0 Belgia 1400 1309 93,5 92,3 611,8 467,4 443,6 Dania 2600 2655 102,1 58,9 1030,5 388,1 388,3 Finlandia 2300 2278 99,0 31,4 565,5 248,2 247,4 Francja 29700 26496 89,2 69,9 8363,5 315,6 302,3 Niemcy 16900 16864 99,8 67,2 5774,2 342,4 346,0 Grecja 8200 5563 67,8 39,7 1987,7 357,3 347,6 Irlandia 4200 4637 110,4 74,1 1340,5 289,1 268,6 Wáochy 15600 10199 64,4 54,4 3869,1 379,4 321,8 Luksemburg 100 124 124,0 55,9 37,1 299,2 285,4 Holandia 1900 1815 95,5 85,7 853,1 470,0 460,4 Portugalia 3700 3014 81,4 34,0 572,5 189,9 161,3 Hiszpania 27700 21027 75,9 32,3 4673,5 222,3 209,1 Szwecja 3100 3053 98,5 45,2 763,1 249,9 249,0 W. Brytania 17300 15942 92,1 69,5 3975,8 249,4 248,0 UE-15 137900 117705 85,3 0,0 34716,6 294,9 290,3
ħródáo: obliczenia wáasne na podstawie rozporządzeĔ PE i Rady UE, dane GUS wg Gospodarstwa rolne w Polsce na tle gospodarstw UE-WPR 2012, PSR 2010.
Tab. 3. Powierzchnie bazowe i wysokoĞü dopáat bezpoĞrednich na 1 ha w krajach NUE-12 (2010)
Kraj Powierzch-nia uĪytków rolnych w tys. ha Powierzchnie kwalifikujące siĊ do dopáat bezpoĞrednich w tys. ha Pro-cent Plony zbóĪ z 1 ha/dt Krajowe pu-áapy dopáat w mln euro w 2010 r. Poziom dopáat w przeliczeniu na 1 ha (w euro) Poziom dopáat w przelicze-niu na 1 ha wg GUS(w euro) Buágaria 5000 3492 69,8 36,7 336,1 96,2 126,7 Cypr 100 143 143,0 15,9 38,9 272,0 306,0 Czechy 4200 3511 83,6 46,9 654,2 186,3 186,3 Estonia 900 835 92,8 24,6 71,6 85,7 75,6 WĊgry 5800 5058 87,2 47,6 947,1 187,2 200,0 àotwa 1800 1546 85,9 28,7 105,4 68,2 58,2 Litwa 2700 2640 97,8 27,0 271,1 102,7 98,1 Malta 10 7 70,0 46,9 4,2 600,0 332,3 Polska 15600 14150 90,7 35,6 2192,3 154,9 150,4 Rumunia 13500 9720 72,0 33,3 729,9 75,1 63,2 Sáowacja 1900 1876 98,7 37,5 280,4 148,5 146,4 Sáowenia 500 444 88,8 59,7 103,4 232,9 212,1 NUE-12 52010 43422 83,5 0,0 5734,6 132,1 124,1
ħródáo: obliczenia wáasne na podstawie rozporządzeĔ PE i Rady UE, dane GUS wg Gospodarstwa rolne w Polsce na tle gospodarstw UE-WPR 2012, PSR 2010.
100
Nowe kraje czáonkowskie (NUE-10) startowaáy w 2004 r. z niskiego puáapu dopáat bezpoĞred-nich, które byáy konsekwencją wynegocjowanych warunków zawartych w Traktacie Akcesyjnym. Ponadto ubiegaáy siĊ o dopáaty w poáowie Wieloletnich Ram Finansowych przypadających na lata 2000–2006, które początkowo nie przewidywaáy moĪliwoĞci páatnoĞci dla NUE-10. W tej sytuacji wypracowano nowe koperty páatnoĞci, przy przyjĊciu uproszczonego modelu systemu jednolitej páatnoĞci obszarowej (SAPS), w którym brano pod uwagĊ plony referencyjne z niekorzystnego okresu spadku poziomu plonów w tych krajach.
Przeprowadzona analiza poziomu dopáat bezpoĞrednich w NUE-12 wskazuje, Īe poza takimi specyficznymi krajami jak Cypr, Malta czy Sáowenia, Polska znajduje siĊ na wyĪszym poziomie, w porównaniu do innych krajów Europy ĝrodkowo-Wschodniej. W tych badaniach Polska uzyskaáa 154,9 euro/ha, przy Ğredniej dla wszystkich krajów UE-12 wynoszącej 124,1 euro/ha. WyĪszy po-ziom osiągnĊáy Czechy (186,3 euro/ha), przy plonach zbóĪ na popo-ziomie 46,9 dt/ha. NajniĪszy poziom dopáat bezpoĞrednich osiągaáy kraje, które do UE przystąpiáy w 2007 r. (Buágaria i Rumu-nia) oraz kraje nadbaátyckie.
Wedáug danych W. Poczty w przeliczeniu na 1 ha kraje UE-12 uzyskują Ğrednio nieco ponad poáowĊ przeciĊtnej unijnej dopáaty. Na ten stan wpáyw ma nie tylko niĪsza produktywnoĞü rolnictwa (niĪszy plon referencyjny) w paĔstwach NUE-12, lecz takĪe stosowanie w nich niepeánych dopáat, wynikających z trwającego procesu phasing in (mechanizm stopniowego dochodzenia do peánej wysokoĞci dopáat). W odniesieniu do jednego gospodarstwa oraz jednej osoby peánozatrudnionej dysproporcje byáy jeszcze wiĊksze, lecz wynikaáy nie tylko z powodów odmiennego sposobu im-plementacji tego mechanizmu WPR, lecz przede wszystkim są skutkiem gorszej struktury agrarnej w krajach UE-12 [5].
W wieloletniej dyskusji poprzedzającej przyjĊcie nowej perspektywy finansowej (2014–2020) powszechnym postulatem byáo zrównanie poziomu dopáat bezpoĞrednich miĊdzy UE-15 a NUE-12 oraz odstąpienie od dwóch systemów obliczania páatnoĞci. PrzyjĊte rozwiązania w 2013 r. przez PE i RadĊ tylko czĊĞciowo uwzglĊdniają te wnioski, przy czym do peánej konwergencji bĊdzie moĪna dojĞü dopiero po 2020 r. [8, 9].
Przy analizie powyĪszej tabeli naleĪy braü pod uwagĊ rozporządzenia PE i Rady UE, które przewidują moĪliwoĞü odstĊpstwa od przyjĊtych zasad oraz wprowadzają zasadĊ elastycznoĞci miĊ-dzy filarami. Ponadto kaĪdy kraj czáonkowski charakteryzuje siĊ okreĞloną specyfiką, która nie pozwala na precyzyjne obliczenie poziomu dopáat. Przykáadowo Polska przeniosáa z II filara WPR do I filara WPR 25% swoich kwot narodowych, przy czym budĪet rozwoju obszarów wiejskich bĊdzie wzmocniony funduszem spójnoĞci.
Wedáug przeprowadzonych obliczeĔ, bez uwzglĊdnienia modyfikacji kopert narodowych, które bĊdą opublikowane dopiero w 2015 r., poziom dopáat bezpoĞrednich dla krajów UE-15 spadnie z 294,9 euro/ha w 2020 r. do 275 euro/ha, natomiast dla krajów NUE-12 poziom ten wzroĞnie z 132, euro/ha do 218,2 euro/ha.
101
Tab. 4. Prognozowane wysokoĞci dopáat bezpoĞrednich miĊdzy UE-15 a NUE-12 (2020)
ħródáo: obliczenia wáasne na podstawie rozporządzeĔ PE i Rady UE.
4. Programy rozwoju obszarów wiejskich w perspektywie Wieloletnich Ram Finansowych Mówiąc o programach rozwoju obszarów wiejskich, naleĪy pamiĊtaü, Īe rolnictwo (i leĞnictwo) w sensie obszarowym dominują na terytorium Unii Europejskiej. KorzyĞci páynące ze wspólnej po-lityki rolnej polegają na tym, Īe zapewniają odpowiednią konkurencjĊ oraz wspólne normy w zakresie jakoĞci i bezpieczeĔstwa ĪywnoĞci. Przyczyniają siĊ równieĪ do prawidáowego funkcjo-nowania jednolitego rynku, który zapewnia konsumentom dostĊp do szerokiej gamy produktów, które mają wpisany kod bezpieczeĔstwa. Zakáadano, Īe gdyby nie istniaá mechanizm wspierania rolnictwa, poszczególne paĔstwa czáonkowskie musiaáyby nadal dotowaü swoich rolników. Dopro-wadziáoby to do rywalizacji o dotacje, których przyznawanie musiaáoby wpáynąü na zwiĊkszenie ogólnych wydatków.
Istnienie wspólnej polityki rolnej nie oznacza, Īe sektory rolnictwa w poszczególnych paĔ-stwach czáonkowskich byáy podobne. RóĪnice dotyczyáy wielu kwestii, począwszy od spraw klimatyczno-glebowych, poprzez kierunki produkcji rolniczej, stopieĔ intensywnoĞci, strukturĊ agrarną a koĔcząc na warunkach spoáeczno-gospodarczych i ludnoĞciowych. Kraje najdáuĪej nale-Īące do wspólnoty mają historycznie uksztaátowane systemy páatnoĞci obszarowej, które ulegają stopniowej modyfikacji w okresie przejĞciowym, zmierzającym do rzeczywistego ujednolicenia WPR [7].
W ramach przyznanych Ğrodków wsparcia finansowego, kaĪdy kraj czáonkowski opracowywaá program rozwoju obszarów wiejskich, który stanowiá podstawowy mechanizm zmian terenów wiej-skich. Europejskie fundusze rolne byáy instrumentem wspólnej polityki rolnej UE, ukierunkowane
102
na wsparcie regionów krajów czáonkowskich o strukturze typowo rolniczej. Z puli Ğrodków fundu-szy finansowane byáy projekty, mające na celu zrównowaĪony rozwój sektora rolnego, poprawĊ konkurencyjnoĞci gospodarki rolno-ĪywnoĞciowej, wzrost zatrudnienia i rozwój przedsiĊbiorczoĞci. Przy opracowywaniu narodowych strategii rozwoju poszczególnych krajów, wychodzono z zaáoĪe-nia, Īe wydatkowanie Ğrodków europejskich bĊdzie uzaleĪnione od tego, w jaki sposób paĔstwa czáonkowskie zapewnią maksymalną synergiĊ miĊdzy osiami i w ramach poszczególnych osi, w celu unikniĊcia potencjalnych sprzecznoĞci wystĊpujących wewnątrz programu. Wskazano, Īe dodatkowo moĪna korzystaü z pomocy technicznej do budowania krajowych sieci rozwoju obsza-rów wiejskich, jako platformy wymiany najlepszych praktyk i wiedzy specjalistycznej na temat zarządzania i realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich. Kwoty przypadające na poszczególne kraje byáy istotnie zróĪnicowane i zaleĪaáy od wielu czynników, jak obszar uĪytków rolnych, liczba ludnoĞci rolniczej, charakterystyka struktury gospodarstw rolnych, stan Ğrodowiska naturalnego, wystĊpująca sieü osiedleĔcza, obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania i wiele innych czynników. ĝrodki nie byáy jedynymi funduszami wspierającymi rozwój obszarów wiejskich. Wymagaáy zaangaĪowania publicznych Ğrodków krajowych, pozwalających na prawidáową realiza-cjĊ wyznaczonych celów i zadaĔ. Ponadto niektóre dziaáania wymagaáy zaangaĪowania Ğrodków wáasnych samych rolników, które zostaáy precyzyjnie okreĞlone w rozporządzeniu KE. Przykáa-dowo w perspektywie lat 2007–2013 takie dziaáania jak renty strukturalne, uáatwienie startu máodym rolnikom czy pakiety rolnoĞrodowiskowe oraz wspieranie gospodarstw na obszarach ONW nie wy-magaáy udziaáu wáasnego wkáadu rolników w finansowanie tych przedsiĊwziĊü gospodarczych. WysokoĞü wsparcia finansowego na rozwój obszarów wiejskich obrazuje poniĪsze zestawienie.
Tab. 5. WysokoĞü budĪetu w ramach II filara WPR (w mln euro)
Kraj 2007–2013 2014–2020 Kraj 2007–2013 2014–2020 Austria 3911 3937 Buágaria 2609 2339 Belgia 419 551 Cypr 163 132 Dania 445 629 Czechy 2816 2170 Finlandia 2080 2380 Estonia 715 726 Francja 6442 9910 WĊgry 3806 3455 Niemcy 8113 8218 àotwa 1041 969 Grecja 3707 4196 Litwa 1743 1613 Irlandia 2340 2189 Malta 77 99 Wáochy 8292 10430 Polska 13230 10941 Luksemburg 90 100 Rumunia 8023 8016 Holandia 487 607 Sáowacja 1969 1890 Portugalia 3929 4058 Sáowenia 900 838 Hiszpania 7214 8291 NUE-12 37092 33188 Szwecja 1826 1745 W. Brytania 1910 2580 UE-15 51205 59821
ħródáo: dane PE, Rady i KE z poszczególnych lat.
W niniejszej analizie badaniom poddano programy rozwoju obszarów wiejskich, które funkcjo-nowaáy w latach 2007–2013. Ze wzglĊdu na inną metodologiĊ programowania przyjĊtą na lata 2014–2020, nie moĪna byáo dokonaü badaĔ porównawczych [8, 9]. W celu zapewnienia równowagi
103
w pakiecie Ğrodków rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013, wprowadzono osie tema-tyczne, dla których ustalono minimalne poziomy finansowania. Z analizy wynika, Īe paĔstwa czáonkowskie dystrybuowaáy swoje budĪety na róĪne sposoby, przy czym wystĊpowaáa pewna pra-widáowoĞü, polegająca na tym, Īe UE-15 przywiązywaáy wiĊkszą uwagĊ do II osi (51,9% wszystkich Ğrodków) związaną z poprawą Ğrodowiska naturalnego, gdy tymczasem kraje NUE-12, skierowaáy swoją uwagĊ na I oĞ tematyczną, związaną z modernizacją gospodarstw rolnych, rentami strukturalnymi i grupami producentów rolnych.
Tab. 6. Struktura alokacji Ğrodków w ramach poszczególnych osi PROW w latach 2007–2013 (w %)
Kraje UE-15 OĞ I OĞ II OĞ III OĞ IV Kraje NUE-12 OĞ I OĞ II OĞ III OĞ IV
Austria 14,1 73,7 6,6 5,6 Buágaria 40,7 27,0 29,7 2,6 Belgia 49,3 36,7 8,6 5,4 Cypr 44,0 44,2 9,1 2,7 Dania 20,2 64,7 5,3 9,8 Czechy 22,5 55,5 17,0 5,0 Finlandia 11,5 73,7 9,5 5,3 Estonia 38,0 39,0 13,0 10,0 Francja 34,2 53,7 6,6 5,5 WĊgry 46,5 34,2 13,6 5,7 Niemcy 28,0 41,2 24,6 6,2 àotwa 48,7 29,2 19,5 2,6 Grecja 44,0 35,7 14,1 6,2 Litwa 41,7 39,4 12,4 6,5 Irlandia 10,3 79,7 0,0 10,0 Malta 39,9 27,2 33,7 4,2 Wáochy 38,2 44,7 8,7 8,4 Polska 41,4 34,1 19,7 4,8 Luksemburg 28,4 58,8 6,9 5,9 Rumunia 44,0 26,0 27,4 2,6 Holandia 30,1 29,9 30,0 10,0 Sáowacja 32,1 51,0 13,8 3,1 Portugalia 46,9 42,3 0,4 10,4 Sáowenia 33,4 52,5 11,1 3,0 Hiszpania 45,3 39,4 3,8 11,5 NUE-12 40,3 35,3 20,1 4,3 Szwecja 15,5 70,4 8,2 5,9 W. Brytania 12,2 72,6 8,6 6,6 UE-15 30,9 51,9 9,6 7,6
ħródáo: obliczenia wáasne na podstawie rozporządzeĔ PE i Rady UE.
Z kolei budĪet na lata 2014–2020 skoncentrowano wokóá szeĞciu priorytetów, w tym zwáaszcza związanych z uáatwieniem transferu wiedzy i innowacyjnoĞcią, zwiĊkszeniem konkurencyjnoĞci, ochroną ekosystemów czy teĪ wspieraniem zarządzania gospodarstwami rolnymi. PrzyjĊte nowe programy rozwoju obszarów wiejskich muszą ponadto przyczyniaü siĊ do ochrony i poprawy stanu zasobów naturalnych oraz krajobrazów na obszarach wiejskich. Z uwagi na fakt, Īe budĪety PROW zostaáy przyjĊte pod koniec 2014 r., nie byáo moĪliwoĞci przeprowadzenia badaĔ porównawczych w stosunku do poprzedniej perspektywy finansowej, tym bardziej, Īe dziaáania wystĊpujące pod podobną nazwą, kryją w sobie inne treĞci.
104 5. Podsumowanie
Wprowadzenie Wieloletnich Ram Finansowych przyczyniáo siĊ do planowania, programowa-nia i myĞleprogramowa-nia wybiegającego w przyszáoĞü, co uchroniáo rolników od tymczasowego dziaáaprogramowa-nia. Producenci rolni uzyskali pewnoĞü podejmowanych decyzji, wiedzieli na jakie dziaáania i programy mogą liczyü, gáównie na wsparcie w ramach dopáat bezpoĞrednich oraz wybrane dziaáania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Wzrost produktywnoĞci rolnictwa byá zapewne jedną z przyczyn spadku udziaáu wspólnej polityki rolnej w ogólnym budĪecie Unii Europejskiej.
Z badaĔ wynika, Īe róĪnice w dopáatach bezpoĞrednich wystĊpujące w UE są bardzo duĪe i nie-uzasadnione wystĊpującymi warunkami produkcyjnymi czy wystĊpującą konkurencją na wspólnym rynku. Powoáywanie siĊ na historyczne czy regionalne uwarunkowania na obecnym etapie integra-cji, nie znajduje uzasadnienia. W perspektywie do 2020 r. nastąpi co prawda zbliĪenie poziomu páatnoĞci obszarowej miĊdzy UE-15 a NUE- 12, ale postulat uzyskania jednakowych dopáat bezpo-Ğrednich nie bĊdzie moĪliwy do osiągniĊcia. Rola II filara WPR ulegáa dalszej modyfikacji, przy czym preferowane są dziaáania związane z innowacyjnoĞcią, przedsiĊbiorczoĞcią a zwáaszcza z ochroną Ğrodowiska i klimatu.
Bibliografia
[1] Gorton, M., Davidova, S. Farm productivity and efficiency in the CEE applicant countries: a synthesis of results, Agricultural Economics 30, 2004.
[2] Latruffe L., Davidova S., Balcombe K. Productivity change in Polish agriculture: an illustra-tion of a bootstrapping procedure applied to Malmquist indices [in:] Post-Communist Economies, Vol. 20, No. 4, 2008.
[3] Lerman Z., Csaki C., Feder G. Land Policies and Evolving Farm structures in Transition Countries. Policy Research Working Paper 2794. The World Bank Development, 2002. [4] Mickiewicz A. Przebieg i realizacja dziaáaĔ ramach I i II filara wspólnej polityki rolnej, ZUT,
Szczecin, 2011.
[5] Poczta W. (red) Gospodarstwa rolne w Polsce na tle gospodarstw Unii Europejskiej-wpáyw WPR, PSR 2010, Warszawa, 2013.
[6] Roljeciü S., Gruiü B., Sariü R. Organic agriculture in terms of sustainable development and rural areas’ development. [w:] Rural development policies from the EU enlargement perspec-tive, IERiGĩ-PIB, Warszawa, 2012.
[7] Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 wrzeĞnia 2005 w sprawie wsparcia roz-woju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozroz-woju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
[8] Rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.
[9] Rozporządzenie PE I RADY (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące páatnoĞci bezpoĞrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej.
[10] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 wrzeĞnia 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpoĞredniego w ramach wspólnej polityki rolnej.
105
[12] Sarris A.H., Doucha T., Mathijs E. Agricultural restructuring in central and eastern Europe: implications for competitiveness and rural development. European Review of Agricultural economics 26 (3), 1999.
[13] Swinnen J.F.M.Implications of EU enlargement for Agri-food Markets and Policy, Materials for the conference Outlook for Agriculture, Agribusiness and the Food Industry in Central and Eastern Europe at Budapest 18th of May 2001, Hungary, 2001.
[14] The Single Payment Scheme After 2013: New Approach – New Targets, DG AGRI, Brussels 2010.
LEVEL OF SUPPORT FOR AGRICULTURE AND RURAL AREAS IN THE LIGHT OF MULTI-YEAR FINANCIAL FRAMEWORK
Summary
The paper characterizes the financial support instruments provided for the Com-mon Agricultural Policy, in the context of the Multiannual Financial Framework. The study covered two financial perspectives (2007–2013 and 2014–2020), when the new Member States participated in the full programming period. Carried comparative analysis of the level of direct payments between the EU-15 and the NUE-12 showed the existence of significant differences for unprofitibility of the new Member-States. Research suggests the possibility of reaching of area payments in 2020 but full con-vergence will not be achieved. In the framework of the second pillar of the CAP there has been studied directions of expenditures through the prism of the priority axes. Former Member States preferred activities related to the improvement of the environ-ment, while new Members payed attention to the improvement of the competitiveness of the agricultural sector.
Keywords: Multi-annual Financial Framework, area payments, rural development Bartosz Mickiewicz
Antoni Mickiewicz
KatedraNieruchomoĞci, Agrobiznesu i Ekonomii ĝrodowiska Wydziaá Ekonomiczny
Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie ul. ĩoánierska 47, 71-210 Szczecin
e-mail: bartosz.mickiewicz@zut.edu.pl antoni.mickiewicz@zut.edu.pl
