Administracja w transformowanym modelu gospodarki

Mieczysław Poborski

Administracja w transformowanym

modelu gospodarki

Acta Scientifica Academiae Ostroviensis nr 1, 87-97

Mie c z y s ł a w Po b o r s k i

Ad m i n i s t r a c j a w t r a n s f o r m o w a n y m m o d e l u

G O SPO D A R K I

T ransform acja ustrojow a zapoczątkow ana w 1998 roku polegała głów nie n a zm ianie m odelu scentralizow anego państw a na dem okratyczny m odel rynkow y, w ram ach którego nastąpiła decentralizacja władzy i zarządzania. Pierw szym sygnałem tego typu zm ian była ustawa z 08.03.1990 roku „O sam orządzie terytorialnym ”, która nie tylko przyznaw ała gm inom osobow ość publiczno-praw ną, ale ponadto w yposażała je w szereg kom petencji. Precyzow ała, iż dla realizacji swych zadań „ gm ina m oże tw orzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstw a i zaw ierać um ow y z innym i podm iotam i” .1

W ychodzono z założenia, że gm ina reprezentuje inny podm iot niż całe państw o, a m ianow icie w spólnotę m ieszkańców sw ojego terytorium i gros decyzji dotyczących tej w spólnoty pow inno być podejm ow ane na szczeblu gminy. W m iejsce om nipotentnego państw a, które poprzez system m inisterstw - branż zarządzania całym m ajątkiem narodowym , prawo obyw atelstw a zyskiw ał układ terytorialny z w iodącą ro lą gm in2.

W ynikało to w dużej m ierze z realizacji Europejskiej Karty Sam orządu T erytorialnego - ratyfikow anej w Polsce w 1993 r. - w której stw ierdza, że „odpow iedzialność za spraw y publiczne powinny ponosić te organy, które znajdują się najbliżej obyw atela”, a w takim niewątpliwie są gm iny. K onsekw encją tego była sugestia, że kom petencje przyznane społecznością lokalnym pow inny być ja k najszersze. Było to zgodne z fo rsow aną w ram ach m odelu rynkow ego zasadą subsydiarności, w myśl której w yższe organa w ładzy pow inny podejm ow ać działania tylko w ów czas i tylko w tym zakresie, w jak im nie m ogą one być efektywnie w ykonyw ane przez organa niższe. B yło to najdalej idące zaprzeczenie dotychczasow ej zasady centralizm u państw ow ego i w efekcie m usiało doprow adzić do zderzenia centralizow anych struktur z nowymi regulacjam i praw nym i.

1 Ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. N r 16, poz. 95. 2 Zob. R. Grobelny, O działalności gospodarczej gmin, „W spólnota” Nr 19/1995r.

R estytucja sam orządu terytorialnego spow odow ała, że gm iny z dnia na dzień stały się w łaścicielem m ajątku kom unalnego, który bardzo często z ich k om unalną działalnością nie m iał nic w spólnego, a je d y n ą cech ą łączącą gm iny z przedsiębiorstw am i, dla których zaczęły one pełnić rolę w łaściciela, był fakt, iż ich siedziby znajdow ały się na terenie gm iny.3 Ten m ajątek bardzo rychło zaczął spraw iać gm inom kłopoty w sprawnym nim zarządzaniu. G m ina pełniła w stosunku do swoich przedsiębiorstw rolę w łaściciela, z czego w ynikała dyw idenda jak o udział gminy w dochodach przedsiębiorstw w proporcji do posiadanego przez nie m ajątku. W sytuacji gdy profil działania przedsiębiorstw a nie był zgodny z kom unalnym profilem działania gmin, to jed yn ym w yjściem była szybka pryw atyzacja.4 N a to była potrzebna - zgodnie z u staw ą o prywatyzacji przedsiębiorstw państw ow ych - pozytyw na opinia załogi przedsiębiorstw a, które niejednokrotnie w olało pozostać jed no stk ą kom unalną, obaw iając się efektów pryw atyzacji.

U staw a sam orządow a m aksym alnie rozszerzyła zakres działania i zadania gm iny zaliczając do nich w szystkie spraw y publiczne o znaczeniu lokalnym , a zgodnie z art. 7 w ynikało, iż zaspokojenie zbiorow ych potrzeb w spólnoty należy do zadań w łasnych gm in. Z aw ierał on aż 15 różnych przypadków , które w szczególności zadania w łasne obejm ują. Oprócz zadań o charakterze ściśle kom unalnym w rejestrze tym w ym ieniono takie zadania ja k ochrona zdrow ia, ośw iata, kultura ale rów nież lokalny transport zbiorow y. U staw y m iały określać, które zadania własne m ają charakter obow iązkow y, ale dodaw ano dalej, iż ustaw y m ogą nakładać na gm inę obow iązek w ykonyw ania zadań zleconych z zakresu adm inistracji rządow ej.5 Praktycznym krokiem w tym kierunku m iał być tak zwany program pilotażow y, w ram ach którego w ytypow ane gm iny miały przejąć finansow anie i zarządzanie ośw iatą. W praktyce okazało się, że środki z budżetu centralnego na realizację zadań zleconych okazały się niew ystarczające. Eksperym ent ten ocenić będzie m ożna znacznie później, bowiem w szystkie gm iny m iały od 1996 roku przejąć obligatoryjnie szkolnictw o podstaw ow e.6

3 Zob. Ustawa z 10.12.19993 r. o finansowaniu gmin, Dz. U. N r 129, poz. 600. 4 Zob. ustawa z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, Dz. U. N r 32, poz. 190.

5 Zob. ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95, str.7-8.

6 Zob. W. Głowacki - Mazur, Program pilotażowy w świetle zadań, „Samorząd terytorialny” N r 1/1995, str.72.

W spom niana ustaw a - w ram ach liberał i stycznych trendów - przew idyw ała, że gm ina m oże prow adzić działalność gospodarczą w ykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli w ym agają tego potrzeby społeczne. R ada gm iny m iała nie tylko uchwalać program y gospodarcze, ale rów nież podejm ow ać uchw ały w sprawach m ajątkow ych gm iny - w tym rów nież w spraw ach podatków i opłat, nabyw ania, zbyw ania, w ydzierżaw ienia i najm u nieruchom ości gruntow ych, em itow anie obligacji oraz określania zasad ich zbyw ania i w ykupu przez zarząd. T a ostatnia licencja stw arzała szansę na skum ulow anie środków na inw estycje kom unalne. Przew idyw ał ponadto m ożliw ość „tw orzenia i przystępow ania do spółek oraz określania zasad w noszenia, cofania i zbyw ania udziałów i akcji przez zarząd.” Ustawa przew idyw ała dla gmin m ożliw ość tw orzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw , zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz w yposażania w ich m ajątek. G m ina m iała sam a ustalić zasady zarządu m ieniem i prow adzić gospodarkę finansow ą na podstaw ie budżetu gminy. Do zadań zarządu gm iny zaliczono gospodarow anie m ieniem kom unalnym precyzując, iż „m ieniem kom unalnym je s t w łasność i inne praw a m ajątkow e należące do poszczególnych gm in oraz m ienie innych kom unalnych osób praw nych w tym przedsiębiorstw ” .7

U staw a z dnia 10.05.1990 r. precyzow ała przepisy wprow adzające ustaw ę o sam orządzie terytorialnym . Stw ierdzając, iż m ienie państwowe należące do rad narodow ych i terenow ych organów administracji państw ow ej stopnia podstaw ow ego i przedsiębiorstw a państwowego, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego, stają się z mocy praw a m ieniem w łaściw ych gmin. W szczególności mienie państwowe służące użyteczności publicznej staw ało się m ieniem m iast, jeżeli było położone w ich granicach adm inistracyjnych - przekazyw ano je jako m ienie kom unalne gm inom , jeżeli było ono niezbędne do wykonywania ich zadań.8

Już na początku 1991 roku Urząd Rady M inistrów opracował założenia do projektu ustaw y o kom unalnych przedsiębiorstw ach i jednostkach użyteczności publicznej.9 Rady gm iny miały zgodnie z nim w term inie do 31.12.1991 r. postanow ić o w yborze organizacyjno-prawnej form y prow adzenia działalności gospodarczej w ykonyw anej dotychczas

7 Ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. N r 16, poz.95 art.30 8 Ustawa z dnia 10.05.1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 32, poz.190 art.5.

9 Założenia do projektu ustawy o komunalnych przedsiębiorstwach, zob. R. Grobelny: O działalności gospodarczej gmin, „W spólnota” Nr 19/1995.

przez przedsiębiorstw a kom unalne. Do czasu w yboru tej formy stosować się m iały do nich przepisy o przedsiębiorstw ach państwowych, w tym rów nież o pryw atyzacji tych przedsiębiorstw . O tym, że dostosowanie form organizacyjnych przedsiębiorstw do now ych regulacji nie przebiegało łatw o św iadczy fakt, iż term in przekształceń przedłużono o cały rok.

Przyjęto założenie, że w sferze użyteczności publicznej celem działalności nie je s t m aksym alizow anie zysku, lecz zaspakajanie podstaw ow ych potrzeb społecznych. W ynikało to z tego, iż działalność w sferze użyteczności publicznej pow inna pozostaw ać w sferze zarządu publiczno-praw nego, to znaczy sam orządów . Proponow ano w związku z pow yższym n ow ą reform ę organizacyjną dla realizacji tych zadań - kom unalne przedsiębiorstw o użyteczności publicznej, która miała w ypełnić istniejącą lukę pom iędzy dotychczas funkcjonującym i zakładam i i jednostkam i budżetow ym i - jak o form am i praw a publicznego - a form am i praw a pryw atnego w postaci spółek kapitałow ych . Stanowić one m iały rów nież n ow ą form ę w stosunku do spółek praw a handlowego, przew idyw ano bow iem , że w spółkach realizujących zadania z zakresu użyteczności publicznej gm iny pow inny m ieć zapew nione 50% udziału w pakiecie akcji oraz głos decydujący w radzie nadzorczej i zgrom adzeniu w spólników . W praktyce polegało to na tym, iż gm iny desygnowały sw oich urzędników do rad nadzorczych i ich w ynagrodzenia z tytułu uczestnictw a w pracach rad były w ielokrotnie w yższe, niż ich pensje urzędnicze.10

W efekcie ożyw ionej dyskusji uznano, iż gm iny m ogą korzystać z istniejących form organizacyjnych - realizując zadania z zakresu użyteczności publicznej - poprzez jednostki prawa budżetowego, natom iast w sferze w ykraczającej poza użyteczność publiczną mogą uczestniczyć przez udziały w spółkach praw a handlowego. W ynikała z tego jednoznaczna sugestia, by sam orządy koncentrow ały się na działalności typu użyteczności publicznej unikając działalności typu kom ercyjnego, w ram ach których m ogłyby dyskontow ać swoją uprzyw ilejow aną pozycję na rynku lokalnym . G m ina - jak o organ władzy adm inistracyjnej - m ogłaby łatw o przekształcić sw oją władzę na efekty ekonom iczne uzyskując dla siebie pozycję m onopolistyczną.

Zastrzeżenia do zbyt szerokiego zakresu m ożliw ości działania gmin w sferze przekraczającej użyteczność publiczną znalazły bardzo rychło odzw ierciedlenie w now elizacji ustaw y sam orządow ej. W nowej regulacji z 06.11.1992 r. stw ierdzono, iż „gm ina oraz inna kom unalna osoba prawna

nie m oże prow adzić działalności gospodarczej w ykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.” 11 W tej samej ustawie precyzow ano, iż gm iny które prow adzą tego typu działalność obowiązane są doprow adzić do jej zgodności z u staw ą w term inie do 30.06.1994 r.. M im o iż był to term in dosyć odległy, to okazało się, że gminy w tak dużym stopniu zaangażow ane były w różnego typu przedsięw zięciach, że trzeba było ten term in prolongow ać do 31.12.1994 r.12 a i to nie zlikw idow ało w szystkich w ątpliw ości. R ozstrzygać je m usiał Sąd N ajw yższy, który na specjalnym posiedzeniu w dniu 14.03.1995 r. stw ierdził, że „udział kapitałow y gm iny w banku działającym w formie spółki akcyjnej nie je st prow adzeniem działalności gospodarczej” .13

Rzecz cała w zięła się stąd, iż w iele gmin zaangażow ało się kapitałow o w działalność podm iotów kom unalnych zaspakajając w tym zakresie potrzeby lokalne. W uzasadnieniu Sąd N ajw yższy stwierdził, iż rozbieżność w interpretacji w ynika z nieprecyzyjnego zdefiniow ania pojęcia „działalności gospodarczej” i „użyteczności publicznej” . Sąd pow ołał się w tym przypadku na ustaw ow ą regulację działalności gospodarczej, zgodnie z k tó rą je st n ią „działalność wytwórcza, budowlana, handlow a i usługow a” . Istotną cech ą m iało być w ykonanie tej działalności na w łasny rachunek przez podm ioty gospodarcze. W definicji powoływano się na przedm iot, podm iot, cele i m etody działania stwierdzając, iż istnieje szereg podm iotów , których cel „nie w yczerpuje się w dążeniu do osiągnięcia zysków ” . Co praw da definicja działalności gospodarczej, na k tó rą pow oływ ał się Sąd N ajw yższy, była zdecydow anie anachroniczna i w żaden sposób nie przystaw ała do zm ienionej sytuacji gospodarczej, w ram ach której ju ż daw no straciła ona charakter działalności ściśle w ytw órczej, ale problem interpretacji pozostaw ał nie rozwiązany. Słuszne natom iast je s t zastrzeżenie, że gm ina je s t „w spólnotą ludzką zam ieszku jącą określone terytorium ” - ja k o taka nie nadaje się do w ykonyw ania zadań szczegółow ych - i działalność gospodarcza gminy ma być w ykonyw ana przez utw orzony w tym celu podm iot.

U staw a sam orządow a przew idyw ała, że działalność gospodarcza gm iny m a być w ykonyw ana przez utw orzony w tym celu podmiot, ale nie była to jed y n a form a od strony podm iotow ej, bowiem ustaw a z 5.01.1991

11 Ustawa z dnia 06.11.1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, Dz. U. N r 80, poz. 397.

12 Dz. U. Nr 86 z 1994 r.

r. „Praw o budżetow e” 14 przew idyw ała m ożliw ość jej prow adzenia w form ie gospodarki pozabudżetow ej, zakładu budżetow ego środków specjalnych i gospodarstw a pom ocniczego. W szystkie te form y zakładały aktyw ność podm iotu, natom iast „tezauryzacja posiadanych kapitałów ” - w sytuacji z zainw estow ania ich w akcje spółki — nie zaw iera znamion aktyw ności gospodarczej i posiadanie upraw nień w ynikających z akcji nie je s t podjęciem działalności gospodarczej. Podm iot gospodarczy - zgodnie z w ym ogam i K odeksu handlow ego15 - zajm ujący się działalnością gospodarczą nie m oże jej dokonyw ać bez prow adzenia przedsiębiorstw a. Gm ina, która w ram ach aktyw ności gospodarczej ograniczała się do sporadycznego objęcia akcji nie tw orzyła przedsiębiorstw a w znaczeniu podm iotow ym lub przedm iotow ym , pokrycie kapitału nie m iało charakteru pow tarzalnych czynności zaw odow ych i tym sam ym nie spełniało w ym ogów działalności gospodarczej.

Zaspokajanie zbiorow ych potrzeb w spólnoty w cale nie musi być w ykonane tylko instrum entam i adm inistracyjnym i. G m ina w yposażona je s t w m ienie kom unalne, a gospodarow anie nim m oże polegać na nabyw aniu akcji jak o skutek rozporządzenia m ajątkow ego - nie stanow iąc jednocześnie działalności gospodarczej. Znam ion takich nabierałoby nabycie akcji, w sytuacji objęcia przez gm iny całego kapitału akcyjnego, bow iem w tedy należałoby spółkę uznać za odrębną kom unalną osobę prawną.

D yskusja nad gospodarczą działalnością gmin spow odow ała polaryzację stanow isk, w ram ach której je d n a strona optow ała za ścisłym oddzieleniem działalności w ładczej (adm inistracyjnej) od gospodarczej. R zecznicy przeciw nego stanow iska tw ierdzili, że obu sfer rozdzielić się nie da, a braki gospodarki rynkowej w ym uszają na gm inach działalność gospodarczą. Problem sprow adza się do w ypracow ania nowej formy organizacyjno- prawnej , która uw zględniałaby specyfikę działalności w zakresie użyteczności publicznej. T aką proponow aną form ą miało być przedsiębiorstw o kom unalne użyteczności publicznej. U niknęłoby się dzięki tem u praktyki przekształcenia w szystkich przedsiębiorstw kom unalnych w zakłady budżetow e, które obciążają następnie budżety gm in nie działając zgodnie z zasadam i rachunku ekonom icznego.

C haos legislacyjny, który zm usił Sąd N ajw yższy do zinterpretow ania zakresu działalności gospodarczej gmin, spow odow ał, że grupa posłów zgłosiła 12.10.1994 r. projekt ustawy o działalności

14 Ustawa z dnia 5.01.1991 r. - Prawo budżetowe - Dz. U. Nr 72 z 1993 r., poz. 344.

gospodarczej gm in stanow iący pierw szą próbę całościow ego rozwiązania tej kw estii ,16 O graniczono w niej działalność gospodarczą gmin do prow adzenia przedsiębiorstw kom unalnych przy pom ocy w yodrębnionego m ienia w celu zaspokojenia potrzeb w spólnoty lub pow ierzenie w ykonania określonych zadań innym podm iotom gospodarczym . Zgodnie z tym projektem przedsiębiorstw a kom unalne prow adzone są w formie:

- jed n o stek organizacyjnych działających na zasadach prawa budżetow ego;

- kom unalnych osób praw nych - zakładów użyteczności publicznej; - spółek praw a handlow ego - ograniczając je jedn ak tylko do tych,

które realizują cele użyteczności publicznej i nie prow adzą działalności kom ercyjnej;

Z asadniczo now ym rozw iązaniem projektu jest:

- utw orzenie nowej form y przedsiębiorstw a kom unalnego - zakładu użyteczności publicznej;

- upow ażnienie gm iny do w ydaw ania innym podmiotom prow adzącym działalność w zakresie użyteczności publicznej - koncesji;

- określenie, iż rada gm iny odpow iada za ustalenie wysokości opłat i ta ry f za usługi, które m ają być kalkulow ane w oparciu o zasady ekonom iczne;

- w skazanie na konieczność likw idacji lub przekształcenia w inne form y organizacyjne przedsiębiorstw kom unalnych działających na podstaw ie ustaw y o przedsiębiorstw ach państwowych i szybkiej likwidacji działalności spółek kom ercyjnych z udziałem gminy.

Projekt ustaw y w zbudził w iele zastrzeżeń, bowiem ograniczając działalność gospodarczą gmin do zadań w zakresie użyteczności publicznej jedno cześnie jej nie definiow ał i w zw iązku z tym m ożna mieć w ątpliw ości, gdzie się kończy działalność o charakterze użyteczności publicznej , a w którym - kom ercyjna. Co praw da m ożna za nią uznać zadania w łasne gm iny polegające na „zaspokajaniu zbiorowych potrzeb w spólnoty” , których ustaw a w ym ieniła aż 15 rodzajów , podczas gdy realnie gm ina nigdy nie była w s ta n ie je realizow ać. Ponadto tak szerokie sform ułow anie użyteczności publicznej pow oduje, iż gm ina może całą działalność z tego zakresu koncesjonow ać.

K oncesjonow anie i w skazanie zarządu gminy jak o organu koncesyjnego je s t ograniczeniem konkurencji i m oże prow adzić do

16 Projekt ustawy o działalności gospodarczej gmin z 12.10.1994 r. nr druku ST- W G -154-11-94

pogorszenia jakości usług. W praktyce nastręczać to może wiele kłopotów, bo niby ja k gm ina m a koncesjonow ać przedsiębiorstw a m onopolow e prow adzące działalność na poziom ie krajow ym (dystrybucja gazu) lub regionalnym (dystrybucja energii elektrycznej). K oncesjonow anie jest w łaściw ym rozw iązaniem w zakresie kom unikacji zbiorow ej i usług oczyszczania, gdyż pozostaw ienie sw obody działalności rynkowym podm iotom uniem ożliw ia niekiedy zorganizow anie zintegrowanych system ów , za które odpow iada cała gm ina. Z drugiej strony koncesjonow anie je s t działalnością w pewnej m ierze m onopolistyczną, bo niby dlaczego gm ina m iałaby dopłacać do nieefektywnych przedsiębiorstw , jeżeli przedsiębiorstw a pryw atne te sam e usługi m ogą św iadczyć dw a razy taniej. K oncesjonow anie nie pow inno zm niejszać m ożliw ości w ejścia na rynek now ym podm iotom , stąd każda sfera działalności publicznej pow inna m ieć odrębny system koncesjonow ania, to znaczy odrębny dla dostawców' energii, osobny dla komunikacji zbiorow ej, a jeszcze inny w zakresie oczyszczania m iasta i utylizacji odpadów . Zupełnie odrębny problem stanowi w reszcie koncesjonow anie usług w zakresie ochrony zdrow ia i oświaty.

N iezbyt kom pleksow o została w projekcie ustawy potraktow ana kw estia reform y ta ry f kom unalnych. Co praw da sugeruje się, że taryfy opłat za korzystanie z usług kom unalnych pow inny pokryw ać koszty działalności bieżącej w raz z am ortyzacją, ale pozostaje otw arta kwestia organu, który pow inien je ustalić.17 W skazuje się co prawda, że takim organem stanow iącym pow inna być rada gm iny, w praktyce to jednak nadm iernie centralizuje kom petencje. W dużych gm inach może to doprow adzić w ręcz do paraliżu decyzyjnego, bo rada gminy m usiałaby ustalić cenniki i taryfy dla kilkuset jednostek organizacyjnych. O ile ma to pew ne uzasadnienie w przypadku opłat za korzystanie z usług komunikacji zbiorow ej, to pozbaw ione je s t sensu w przypadku targow isk czy świetlic szkolnych. U stalenie opłat je st czynnością o charakterze wykonawczym , stąd w łaściw szym organem niż rada byłyby zarządy lub w ręcz właściwe organy jed n o stek św iadczące usługi.

Problem cen - ta ry f - opłat w ogóle je st potraktowany po m acoszem u, co m oże dziwi przy rozw ijanych trendach rynkowych. Istniejące rozw iązania w zakresie cen usług kom unalnych pochodzą sprzed 1990 i w ym agają uporządkow ania. N a przykład nie ustalono czy ceny dostaw y w ody m a ustalać rada, zarząd czy zgrom adzenie wspólników spółki w odociągow ej. Przedsiębiorstw a z zakresu usług publicznych

17 Por. ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 12.01.1991 r. Dz. U. nr 90 z 1991 r., poz. 31.

bardzo często w ykorzystu ją sw oją m onopolistyczną sytuację zawyżając ceny, rady gm iny to akceptują, bo popraw ia to kondycję finansow ą przedsiębiorstw kom unalnych, a w szystko to odbyw a się kosztem m ieszkańców gm iny, którzy nie dyspo nują żad ną alternatywą.

N ie do końca rozstrzygnięty je s t problem , kiedy gm ina może prow adzić przedsiębiorstw o kom unalne w form ie spółki prawa handlow ego. Istnieją dw a kryteria:

- przedm iot działalności przedsiębiorstw a kom unalnego; - cel działalności przedsiębiorstw a kom unalnego.

Przy podziale ze w zględu na przedm iot to poza zakresem użyteczności publicznej dopuszcza się jed y n ie spółki praw a handlow ego, podobnie jak w tedy, gdy celem je s t zysk. Pierw sze kryterium - zakres działania - jest czytelne, bardziej arbitralne i w ysoce uznaniow e je st drugie kryterium. W iąże się z tym problem em czy zakłady budżetow e, czy naw et spółki praw a handlow ego w zakresie użyteczności publicznej powinny być płatnikam i podatku dochodow ego, czy też traktow ać je należy raczej jako instytucje typu non- profit.

N iejasna je s t rów nież konstrukcja proponow anego zakładu użyteczności publicznej, bowiem w odróżnieniu od form gospodarki pozabudżetow ej pow oływ anych przez gm iny, powinny one być jednostkam i sam odzielnym i. P osiadają one co praw da osobowość prawną, natom iast nie są w yodrębnione m ajątkow o i dysponują powierzonym m ieniem . G m ina odpow iada za zobow iązania zakładu i rezerwuje dla zarządu szerokie upraw nienia - łącznie z praw em udzielania wytycznych dyrektorow i. W takiej konstrukcji usytuow anie zakładu użyteczności niew iele odbiega od koncepcji zakładu budżetow ego.

N iedostatki rozw iązań szczegółow ych są sygnałem generalnych braków całego system u finansów lokalnych, co znajduje odzw ierciedlenie - o ile nie źródło - w w adach regulacji praw nych norm ujących finanse kom unalne. Sygnały o złej kondycji finansow ej niektórych gmin, z których część była zagrożona upadłością, bow iem gm iny - w odróżnieniu od budżetu centralnego - nie m o gą się finansow ać z deficytu, znajdują potw ierdzenie w raportach regionalnych izb rozrachunkow ych. Zm iany na linii: budżety gm in - budżet centralny polegające na finansowym usam odzielnianiu gmin i likwidacji zbiorczych budżetów na szczeblu w ojew ódzkim i pow iatow ym nie zostały doprow adzone do końca i w dalszym ciągu b u d zą w iele w ątpliw ości. Idea decentralizacji finansów państw ow ych w ynikająca z uzasadnionego przedsięw zięcia, iż na szczeblu lokalnym środki są efektyw niej w ykorzystyw ane - a w sparta bardziej o g ó ln ą koncepcją subsydiarności państw a - w praktyce realizacyjny pow oduje w iele trudności .

N ow e zasady podziału dochodów m iędzy budżet sam orządow y a centralny, które o pierają się o rozw iązanie podm iotow e a nie przedm iotow e - są ogólnie akceptow ane, bow iem m iejsca pow stania dochodu pow inno stanow ić jed nocześnie źródło jeg o w ydatkow ania, ale problem tkwi w proporcjach podziału. Jeżeli bowiem pewne dochody lokalne zasilają bezpośrednio budżety gm in, a w innych partycypują one przez subw encję ogólną, dotacje celow e bądź udział gminy w niektórych podatkach zasilających budżet centralny, to zastanow ić się należałoby czy udział poniżej 1% planow anych dochodów budżetu państw a gw arantuje decentralizację finansów państw ow ych.18 To samo dotyczy 5% i 15% udziału w podatku dochodow ym od osób fizycznych i od osób prawnych.

Spektakularne odzw ierciedlenie w ątpliw ości te znalazły przy realizacji ustaw y o system ie ośw iaty z 1991 r., która przew idyw ała przekazanie szkolnictw a podstaw ow ego przez sam orządy lokalne do 1.01.1994 r.19 Pom ijając ten fakt, iż jed y n ie 20% gmin zdecydow ało się na pilotażow e przejęcie obow iązków w tym zakresie, to nawet obligatoryjne przyjęcie tych szkół od 1.01.1996 r. nie rozw iązało problem ów z tym zw iązanych, a głów ne pole rozbieżności, to oczyw iście finanse. Gm iny tw ierdzą, że dotacja celow a nie je s t w ystarczająca, a ustaw a sam orządow a gw arantuje im przejm ow anie zadań centralnych przy pełnym ich zabezpieczeniu finansow ym .

N adal oczyw iście ma dw ie strony, bowiem budżet centralny w ysokość dotacji oszacow ał na podstaw ie ubiegłorocznych wydatków gm in, a to że okazała się ona niedoszacow ana, w ynikało z faktu, iż gminy oszukiw ały budżet centralny zalegając z w płatam i nie tylko na ZUS, ale naw et z zaliczkow ym i w płatam i od podatków dochodow ych. O ile zrozum ieć m ożna zaległości na ZUS, co w ynika z prześw iadczenia o ogólnej niew ydolności naszego system u em erytalno - rentow nego, to brak w płat podatku od dochodów był de facto podcinaniem gałęzi, na której siedzą budżety gm inne. W rzeczyw istości liczy się sum a przychodów - bez w zględu na ich źródło - um ożliw iających sfinansow anie wydatków, a każdy finansista - bez w zględu na szczebel, na którym sporządza się bilans - musi w iedzieć, iż po stronie aktyw ów zaw iera on rubrykę „należności w obec budżetów ” . Co więcej tw o rzą one aktywa płynne i zobow iązania o dużym stopniu w ym agalności a tym samym rzutują bezpośrednio na standing danej jednostki gw arantując jej zachowanie płynności.

18 Zob. ustawa o finansowaniu gmin z 10.12.1993 r. Dz. U. Nr 129 z 1993r., poz. 600.

Problem nie ma charakteru jed y n ie teoretycznego, bowiem budżety lokalne zaw ieszają w ypłaty pracow nikom sfery budżetowej w ykorzystując ich ja k o źródło nacisku na zw iększenie dotacji przez budżet centralny. Ze starej m aksym y, iż jeżeli nie w iadom o, o co chodzi, to na pew no chodzi o pieniądze, w yniku konieczności bardzo precyzyjnego określenia kom petencji poszczególnych szczebli zarządzania państwem, a przede w szystkim m aksym alnie spraw nego system u finansow ania ich działalności.

Sygnalizow ana w tytule kw estia kom petencji gospodarczych poszczególnych szczebli adm inistracji w transform atorow ym modelu gospodarki szczególnie je s t istotna w dyskusji o m odelu funkcjonow ania całej gospodarki. W toczącej się dyskusji czy m odernizację administracji ograniczyć do szczebla centrum w spierając je w ojew ództwam i sam orządow ym i czy też w prow adzić zupełnie now y szczebel pow iatow y20, który skątinąd nie je st taki zupełnie nowy - m arginalnie jedynie napom yka się o stronie kosztowej całego przedsięw zięcia.

R zecz jed n ak nie tylko w kosztach, jeżeli reform a pociągała będzie za so b ą restytucję pow iatów , ale w zasadniczej zm ianie modelu funkcjonow ania finansów publicznych. Z upełnie nie bierze się pod uwagę faktu, iż pow ołanie pow iatów - i w ynikająca z tego now a regionalizacja kraju - zm ieniała będzie w sposób najdalej idący system finansow ania państw a, co w ynika chociażby z faktu, iż pow ołanie powiatów - i w ynikająca z tego now a regionalizacja kraju - zm ieniała będzie w sposób najdalej idący system finansow ania państwa, co wynika chociażby z faktu, iż autom atycznie ponad 30% budżetu centralnego trzeba będzie desygnow ać na nowy szczebel zarządzania. Forsując decentralistyczny m odel zarządzania może w pierw szym rzędzie należałoby zasym ulować finansow e konsekw encje zm ian adm inistracji państwowej i lokalnej, których gospodarczych konsekw encji nie w olno nie doceniać.

20 Zob. M. Potrykowski: Reforma terytorialna Polski. Układ powiatowy. W-wa 1993. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 2.07.1994 „Projekt ustawy o samorządzie powiatowym”.