Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 776. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Piotr Wiatrowski Katedra Prawa. Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji Korupcja jest zjawiskiem, które można badać w wielu aspektach. Dotyczy to zarówno jej przyczyn i uwarunkowań, jak i konsekwencji. Podobnie regulacja prawna funkcjonuje w otoczeniu różnych czynników, a do najważniejszych z nich zaliczyć należy ekonomiczne i socjologiczne. Dokładne ich poznanie pozwala na określenie nie tylko głównych kierunków rozwoju instytucji prawnych mających powstrzymać korupcję, ale i wskazanie de lege ferenda konkretnych rozwiązań. Przyjmuje się, że na zdrowe życie społeczne składa się instytucja państwa, w którym publiczne pieniądze służą publicznym interesom, gospodarki, w której prywatne są zarówno pieniądze, jak i cele, którym służą, oraz organizacje pozarządowe, które służą obracaniu prywatnych funduszy na potrzeby publiczne. W przypadku rozwiniętej korupcji powstaje jeszcze czwarty, nielegalny sektor, w którym publiczne fundusze służą zaspokajaniu prywatnych potrzeb1. Korupcja jest zjawiskiem uniwersalnym. Dotyczy ona zarówno krajów wysoko rozwiniętych, jak i ubogich. W tych ostatnich przybiera jednak zdecydowanie większe rozmiary ze względu na mniejszą ilość dóbr do podziału. Korupcja rozwija się w warunkach demokracji, jak również w ustrojach autokratycznych, szczególnie jeśli mają charakter zdecentralizowany, choć wydawałoby się, że zdecentralizowanie władzy bliżej społeczności lokalnej sprzyja kontroli społeczeństwa obywatelskiego2. Podobnie państwa o ustroju federalnym bardziej narażone są na korupcję niż państwa unitarne3. W systemie demokratycznym jednak, który 1. I. Słodkowska, Korupcja – czwarty sektor życia społecznego?, „Więź” 1998, nr 9, s. 27.. J. Pope, Rzetelność życia publicznego: metody zapobiegania korupcji, ISP, Warszawa 1999, s. 93, 103. 2. A. Wiśniewski, Problematyka prewencji zjawisk korupcji w policyjnym systemie działania, „Przegląd Policyjny” 2001, nr 3, s. 44. 3.

(2) Piotr Wiatrowski. 98. gwarantuje wolność słowa i pluralizm łatwiej wykorzenić korupcję niż w reżimie autorytarnym, który nie szanuje praw człowieka. Te ostatnie często usprawiedliwiają zamach stanu i swoje panowanie istnieniem wcześniej skorumpowanych rządów4. W ustroju autokratycznym ustawy antykorupcyjne często są używane jako narzędzie politycznej represji5. W demokracji istnieje wiele mechanizmów pozwalających na ograniczenie rozwoju korupcji, jednak jawność i wolność słowa powoduje wrażenie jakoby korupcja w państwach o tym ustroju była szczególnie nasilona. Z drugiej strony korupcyjne uwarunkowania w demokracji związane są ze zdobywaniem środków na kampanie wyborcze i kadencyjnością wyższych urzędów. Prowadzi to do nagannych związków ze światem biznesu i częstej praktyki wynagradzania byłych polityków intratnymi posadami w sektorze prywatnym po zakończeniu sprawowania funkcji6. W przedsiębiorstwach japońskich istniała tradycja przechodzenia przez urzędników na wcześniejszą emeryturę i obejmowania intratnych stanowisk w przedsiębiorstwach prywatnych (tzw. Amakudari – zejście z niebios), które dzięki temu otrzymywały bez przetargu intratne zamówienia rządowe, informacje o planowanych kontrolach, dotacje lub preferencyjne kredyty7. Ostatnio europejską opinię publiczną zbulwersowała wiadomość o przejściu byłego kanclerza Niemiec G. Schroedera do pracy w charakterze prezesa rady nadzorczej spółki North European Gas Pipeline Co. z rocznym wynagrodzeniem ponad 1 mln euro. Według niemieckiego prawa o łapownictwie, nie ma różnicy czy korzyść majątkową uzyska się od razu czy po odejściu z urzędu. Spółkę NEGPC powołano do budowy gazociągu bałtyckiego łączącego Niemcy i Rosję z ominięciem Polski i państw bałtyckich, mimo ogromnych kosztów takiego przedsięwzięcia (około 4,5 mld euro), a były kanclerz był wielkim orędownikiem tego przedsięwzięcia. Przewidywanie i zapobieganie konfliktowi interesów odgrywa bardzo istotną rolę prewencyjną i tak np. we Francji zakazane jest pod groźbą kary tzw. pantoflarstwo (art.175-1 francuskiego k.k.), które polega na obejmowaniu znaczących stanowisk w przedsiębiorstwach w okresie 5 lat od zwolnienia się bądź dymisji z niektórych wysokich urzędów8. Z jednej strony w demokracji mamy do czynienia z upublicznieniem sfery prywatnej życia osób pełniących publiczne funkcje nie tylko z uwagi na wymogi prawne, np. oświadczenia majątkowe, ale i zainteresowanie mediów ich życiem J. Pope, op. cit., s. 13.. 4. T.G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD, Program „Przeciw Korupcji” Fundacji im. Stefana Batorego, Florencja 2000, s. 17. 5. A. Kamiński, Korupcja – czwarty sektor życia społecznego?, „Więź” 1998, nr 9, s. 27.. 6. T.G. Grosse, op. cit., s. 33.. 7. O. Górniok, O korupcji gospodarczej i niektórych sposobach jej zwalczania, PUG, 1995, nr 2–3, s. 8. 8.

(3) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 99. osobistym. Z drugiej zaś pojawia się swoista prywatyzacja sektora publicznego przez np. upartyjnianie państwa, nepotyzm w obsadzaniu stanowisk publicznych9. Ograniczeniu korupcji sprzyja w demokracji wzajemna kontrola podzielonych władz, podobnie jak system dwupartyjny oparty na ordynacji większościowej, w którym wyborcy dokonują wyboru między dwoma konkurencyjnymi partyjnymi programami o charakterze ogólnym, pozostawiając na uboczu sprawy lokalne i interesy cząstkowe. W systemie wielopartyjnym wyłaniające rząd koalicje i program rządu powstają dopiero w parlamencie, co wpływa na przedmiot kampanii wyborczych i jakość reprezentacji parlamentarnej10. Trudniej jest też w takiej sytuacji oskarżać o korupcję opozycję – przyszłych koalicjantów. Korupcji sprzyjają zarówno rządy słabe (tzw. ,,miękkie’’ otoczenie prawne i moralne), jak i nadmiernie interweniujące w działalność gospodarczą (socjalizm ekonomiczny)11. Szczególnie sprzyja korupcji model państwa opiekuńczego, które zajmuje się redystrybucją znacznej części dochodu narodowego, prowadząc działalność gospodarczą, składa duże zamówienia na różne towary i usługi oraz często dostarcza towarów i usług poniżej cen rynkowych. Takie państwo w stopniu o wiele większym niż oparte na zasadach neoliberalnych państwo o niewielu funkcjach wprowadza wiele ograniczeń wolności działalności gospodarczej przez liczne zezwolenia i koncesje. R. Gwiazdowski uważa, że należy minimalizować zakres władztwa państwa nad procesami gospodarczymi i ograniczać majątek państwowy przez prywatyzację, zmniejszanie podatków, gdyż państwo nie może być jednocześnie i graczem i sędzią. Przepisy antymonopolowe i zwalczające nieuczciwą konkurencję powinny ograniczać także działalność reglamentacyjną i subwencyjną władzy państwowej i samorządowej, szczególnie odbywającą się według nieczytelnych kryteriów12. Autor ten proponuje także wprowadzenie apolityczności kadry menedżerskiej w sektorze publicznym oraz powiernicze zarządzanie majątkiem osób sprawujących funkcje publiczne. W przypadku rozwiniętej korupcji instytucje państwowe mają jedynie charakter fasadowy, a kierują nimi (sądami, policją, prokuraturą) szefowie gangów za pomocą łapówek. Postępująca korupcyjna infiltracja różnych sektorów władzy lub obszarów działalności politycznej prowadzi do drążenia systemu państwowego 9. K. Sowa, Demokracja i korupcja, „Znak” 2002, nr 6, s. 85.. A.Z. Kamiński, B. Kamiński, Korupcja rządów. Państwa pokomunistyczne wobec globalizacji, ISP PAN, Warszawa 2004, s. 225. Autorzy zauważają, że w przypadku ordynacji proporcjonalnej, o tym, czyje nazwisko znajdzie się na liście wyborczej i jakie miejsce tam będzie zajmować, decydują wysoko postawieni działacze partyjni, co sprzyja powiązaniom typu patron–klient, natomiast ordynacja większościowa z okręgami jednomandatowymi zakłada silniejszy związek między realizacją zadań publicznych polityka a szansą jego ponownego wyboru. 10. 11. K. Tarchalski, Korupcja i przywilej: zarys teorii i praktyki, Semper, Warszawa 2000, s. 36.. R. Gwiazdowski, Szesnaście zasad państwa normalnego, „Rzeczpospolita” z 3 lutego 2003 r.. 12.

(4) Piotr Wiatrowski. 100. i gospodarczego i w konsekwencji do petryfikacji stosunków mafijnych w państwie13. Pojawia się wówczas, jak zauważa J. Kochanowicz, syndrom słabego państwa, kiedy to decyzje dotyczące gospodarki i redystrybucji dochodu podejmowane są w ramach nieformalnych lub wręcz nielegalnych układów patron–klient, rodowo–klasowych, czy mafijnych, które podporządkowują sobie oficjalne struktury państwa. W Afryce (np. Uganda w czasach Idi Amina) funkcjonariusze państwa – drapieżnika (predatory state) traktują koncesje i stanowiska jako towar na sprzedaż, uważając aparat państwowy jak terytorium okupowane. Model latynoamerykański korupcji (np. Argentyna w okresie rządów Juana Perona) wiąże się z klientelizmem politycznym, tzw. systemem łupów, wielkim rozrostem nisko opłacanej administracji i etatystycznym modelem rozwoju industrializacji14. W Polsce niekorzystną praktykę stanowi obsadzanie według klucza politycznego stanowisk w administracji oraz organach nadzorczych i kontrolnych. Pole dla korupcji stanowią też wszelkie fundusze pozabudżetowe i specjalne15. Należy w tym miejscu wymienić ZUS, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Fundusz Pracy, Fundusz Ochrony Środowiska, Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa i inne. W 2003 r. wydatki państwowych funduszy celowych wyniosły 35% wszystkich wydatków sektora finansów publicznych. Agencje i fundusze stanowią zaplecze finansowe dla polityków i dają im możliwość kształtowania ich zaplecza kadrowego także w ich strukturach terenowych. Wiele nieprawidłowości wiąże się także z działalnością spółek z udziałem Skarbu Państwa w związku z błędami w zarządzaniu będącymi wynikiem niskiej jakości nadzoru korporacyjnego lub niedostatecznej kontroli transakcji z podmiotami powiązanymi16. Występują również patologie w systemie wynagrodzeń kierownictwa państwowych podmiotów gospodarczych17. Często spotyka się np. nieuzasadnione wynagrodzenia za racjonalizację. Pracownicy wysyłani są za granicę na koszt firmy, a podpatrzone rozwiązania po powrocie zgłaszają jako wynalazki. W tych praktykach przoduje. E. Kube, B. Hołyst, Korupcja w Niemczech, „Problemy Kryminalistyki” 1994, nr 206, s. 21.. 13 14. J. Kochanowicz, Miękkie państwo, „Res Publica Nowa” 1994, nr 7–8, s. 27–28.. H. Sutch, Polska perspektywa: Specyfika korupcji w Polsce w porównaniu z innymi krajami regionu [w:] Walka z korupcją: strategie działań antykorupcyjnych dla Polski i doświadczenia międzynarodowe, Biuro Banku Światowego w Polsce, Warszawa 2001, s. 25. 15. 16 K. Jasiecki, Korupcja na wysokich szczeblach władzy jako wyróżnik transformacji ustrojowej w Polsce, IFiS PAN, Raport programu przeciw korupcji (niepubl.), s. 15. Np. w KGHM kierowca prezesa otrzymywał 40 tys. zł miesięcznego wynagrodzenia, prezesowi jednej ze spółek zależnych po trzech tygodniach pracy wypłacono 100 000 zł premii, a byłego prezesa PZU Życie oskarżono o zawieranie niekorzystnych kontraktów wartości 200 mln USD.. W. Jaroch, Prawne aspekty przestępstw korupcyjnych w sferze gospodarczej, PUG, 2003, nr 4, s. 17. 17.

(5) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 101. KGHM, gdzie kadra kierownicza dostaje dodatkową wysoką zapłatę (często ponad 1 mln zł rocznie) za proste rozwiązania techniczne, które powinny mieścić się w zakresie jej obowiązków. Korupcja polegać może na uzyskaniu władzy politycznej dzięki pieniądzom lub też na uzyskaniu pieniędzy dzięki władzy politycznej. Może wystąpić albo na etapie tworzenia prawa albo przy wprowadzaniu go w życie18. Dzięki korupcji można również uzyskać zwolnienie od przestrzegania wielu norm, np. ekologicznych. Przyjęty w naszym kraju sposób tworzenia prawa pozwalający na delegacje ustawowe do wydawania rozporządzeń przez rząd lub poszczególnych ministrów i w ten sposób tworzenie i zmianę przepisów szczegółowych poza sejmem często destabilizuje prawo oraz umożliwia podporządkowywanie przepisów interesom partyjnym19. W ustawach dotyczących gospodarki spotyka się delegacje dla władzy wykonawczej do wprowadzania uregulowań kształtujących prawa i obowiązki obywateli, a więc do działalności prawotwórczej zastrzeżonej dla władzy ustawodawczej20. Prawne uwarunkowania korupcji obejmują zarówno nadmiar regulacji, jak i tworzenie luk, a także posługiwanie się nieprecyzyjnym językiem przy redagowaniu tekstów prawnych, zmniejszenie pewności otoczenia prawnego, w tym prawa własności21. E. Misiak podaje przykłady różnych niezdefiniowanych bliżej określeń występujących w regulacjach normatywnych wielu ustaw, których naruszenie przez to może być trudne do udowodnienia i co więcej – niesankcjonowane. Chodzi tu o występujące np. w prawie o działalności gospodarczej zasady uczciwej konkurencji, poszanowanie dobrych obyczajów, poszanowanie słusznych interesów konsumentów, nadużywanie terminu ,,może’’ i ,,niezwłocznie’’. Także inne słowa są często nadużywane w aktach prawnych, np.: specjalne warunki, inne, szczególnie, należyty, w razie potrzeby, nieodpowiedni stan techniczny, z ważnych przyczyn, wiarygodność finansowa, ważny interes gospodarki, obronności lub bezpieczeństwa i stanowią tzw. wypustki korupcji22. Korupcję ułatwia pozostawienie urzędnikowi dowolności postępowania dotyczącej wydania bądź niewydania decyzji administracyjnej, podziału dotacji dla górnictwa czy szpitali przez brak jasnych, przejrzystych i powszechnie dostępnych 18 M. Fuszara, Obraz korupcji w prasie [w:] Korupcja w życiu społecznym, red. J. Kurczewski, B. Łaciak, ISP, Warszawa 2000, s. 44.. 19 M. Jarosz, Władza, przywileje, korupcja, PWN, Warszawa 2004, s. 65. Wspomnieć w tym miejscu można chociażby dzieje projektów ustaw o biopaliwach („oraz inne rośliny”) oraz o radiofonii i telewizji („lub czasopisma”). 20 21. E. Stankunowicz, Mętna woda, „Gazeta Bankowa” 1997, nr 47, s. 16.. Por. K. Tarchalski, op. cit., s. 55.. E. Misiak, Wypustki korupcji, „Rzeczpospolita” z 2 sierpnia 2002 r.. 22.

(6) Piotr Wiatrowski. 102. procedur z możliwością odwołania i ściśle określonych kryteriów załatwienia sprawy23. Nie można bowiem mylić swobodnego uznania z dowolnością. Sprawowaniu władzy zawsze towarzyszy dyskrecjonalność. Rozróżnić jednak należy dyskrecjonalność nieprzewidywalną i nieracjonalną typu „władzy khadiego”, odwołującą się jedynie do wiedzy o konkretnym przypadku, którego dotyczy decyzja od władzy dyskrecjonalnej typu demokratycznego opartej na stosowaniu ogólnych, jasnych, z góry znanych norm i zasad24. Decyzje powinny być pisemnie uzasadniane. Gdy wydanie określonej decyzji zależy od spełnienia pewnych kryteriów, ci, którzy ich nie spełniają, mogą uciekać się do przekupstwa. Nawet przy spełnieniu wymaganych kryteriów w sytuacji braku dostępu do konkurencyjnej obsługi urzędniczej istnieje możliwość opóźniania decyzji czy uzależniania jej wydania od łapówki25. Zmiana decyzji bez oczywistej przyczyny rodzi podejrzenia o korupcję, dlatego w każdym przypadku zmiany interpretacji, poglądów czy kierunku działania wymaga się wyraźnego ogłoszenia w tej sprawie z jednoczesnym wskazaniem uzasadniających to racji26. Należy wprowadzić możliwość wyboru przez petentów obsługujących ich urzędników. Pozwoli to obniżyć wielkość łapówek, co może zachęcić niektórych urzędników do uczciwości po skalkulowaniu ryzyka wykrycia nielegalnego procederu27. Także brak równego dostępu do informacji, np. o preferencyjnych kredytach, kontyngentach celnych czy koncesjach może rodzić praktyki korupcyjne28. Najbardziej zagrożone korupcją są koncesje telekomunikacyjne, koncesje na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, koncesje na międzynarodowe usługi transportowe, związane z budownictwem i nieruchomościami. Kontyngenty często są przyznawane bez zachowania jasnych kryteriów i ustanawiane bez uzasadnienia odpowiednimi analizami ekonomicznymi, nierzadko w ostatnich dniach roku w okolicznościach wskazujących na realizację interesu określonych beneficjentów, a nie interesu publicznego29. Ważne 23 J. Wojciechowski, Rola i doświadczenia Najwyższej Izby Kontroli w walce z korupcją [w:] Walka z korupcją…, s. 36. 24. M. Fuszara, op. cit., s. 59.. S.R. Ackerman, Korupcja i rządy. Przyczyny, skutki i drogi reform, Fundacja im. Stefana Batorego i Wydawnictwo Sic!, Warszawa 2001, s. 53. 25. 26 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, red. J. Filek, MSAP, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2004, s. 44.. S.R. Ackerman, op. cit., s. 113.. 27. J. Wojciechowski, Rola i doświadczenia Najwyższej Izby Kontroli w walce z korupcją [w:] Walka z korupcją…, s. 36. Dotyczy to także informacji nt. obowiązującego prawa. W grudniu 1994 r. premier W. Pawlak podpisał rozporządzenie dotyczące importu bez cła towarów i surowców z datą 16 grudnia 1994 r., które weszło w życie pod koniec miesiąca, a termin obowiązywania upłynął 31 grudnia 1994 r. 28. 29. Z. Bielecki, Fenomen korupcji – diagnoza, „Przegląd Policyjny” 2002, nr 2, s. 44..

(7) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 103. jest oddzielenie funkcji przygotowawczych, realizacyjnych oraz kontrolnych przy wydawaniu decyzji bądź ich autoryzacja przez różne instytucje oraz wprowadzenie ścisłej regulacji podejmowania wyjątków, np. w sytuacji anulowania zobowiązań podatkowych30. Wątpliwości interpretacyjne często sprzyjają udzielaniu takich umorzeń, zmniejszeniu wymiaru podstawy opodatkowania, odstępowaniu od kontroli podatkowych itp. Z uwagi na zawiły charakter polskiego prawa podatkowego Ordynacja podatkowa pozwala na występowanie przez podatników z wnioskami do organu podatkowego o wiążącą interpretację prawa podatkowego. Publikacja takich interpretacji zapewnia jawność działania organów podatkowych i daje mniejsze pole do działań korupcyjnych. Kiedy jednak różne urzędy wydają sprzeczne interpretacje istnieje niebezpieczeństwo powstania wokół niektórych z nich tzw. rajów podatkowych. Cel, jakim jest wyraźne ograniczenie zjawiska korupcji, zdaniem W. Stasiaka, wymaga nie tylko egzekwowania osobistej odpowiedzialności urzędników, ale także odpowiedzialności politycznej za postępowanie najbliższych współpracowników w szczególności służbowo podległych. Potrzebne do tego jest wyposażenie ich w odpowiednie kompetencje nadzorcze. Mogą one polegać np. na weryfikacji czy pracownik wykonuje rzeczywiście swoje zadania, a nie inne, które choć pozostają w generalnej właściwości urzędu, nie jemu jednak zostały powierzone31. Również urzędnicy niższej rangi powinni dysponować środkami umożliwiającymi reakcję na korupcję zwierzchników32. Dotyczy to także możliwości zażalenia się bez narażania na utratę stanowiska bądź inne negatywne konsekwencje. Niekiedy za formę korupcji politycznej uznaje się potocznie puste obietnice kogoś, kto ubiega się o urząd państwowy. Z uwagi na charakter podmiotu dokonującego łapownictwa wyróżnić można korupcję indywidualną i kolektywną. W tym ostatnim przypadku sprawcami w potocznym znaczeniu są partie polityczne, grupy interesu, związki zawodowe. Podkreślić należy, że zorganizowanym grupom łatwiej ukryć rzeczywiste interesy za odpowiednio spreparowaną ideologią33. Jako mało naganna może wydawać się praktyka przyjmowania przez polityków korzyści nie dla siebie, a na rzecz partii politycznej, której są członkami. Także posłowie, będąc reprezentantami narodu, nie powinni kosztem interesów całego państwa forsować partykularnych interesów lokalnych.. 30 T.G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD [w:] Walka z korupcją…, s. 47.. W. Stasiak, Wobec korupcji, KP, 2002, nr 2, s. 125.. 31. 32. J. Pope, op. cit., s. 26.. A. Dylus, Korupcja w aspekcie etyczno-społecznym [w:] Korupcja problem społeczno-moralny, red. A. Marcol Wydawnictwo Św. Krzyża, Opole 1992, s. 85. 33.

(8) Piotr Wiatrowski. 104. Do diagnozy zjawiska korupcji wykorzystuje się tzw. wskaźnik obserwowalnej korupcji podawany przez Transparency International34, który jest wynikiem badania opinii publicznej, opartym na sondażach przeprowadzonych przez 10 niezależnych instytucji. Oceniają one 99 krajów, biorąc pod uwagę, w jakim stopniu urzędnicy publiczni nadużywają swojej władzy w celu osiągnięcia własnej korzyści. Ludzie kierują się w swoich zachowaniach nie tylko obiektywną rzeczywistością, ale również tym, co o niej sądzą. Wskaźnik ten (Corruption Perception Index) mierzy się w skali od 0 do 10. Im wyższy wynik, tym mniejsza korupcja i wyższa pozycja na liście35. Najniższy poziom korupcji odnotowuje się w Finlandii, Danii, Nowej Zelandii, Szwecji, Kanadzie i Islandii. Do najbardziej skorumpowanych krajów według rankingu TI od wielu lat zaliczają się: Azerbejdżan, Ukraina, Jugosławia, Nigeria, Bangladesz. Z kolei wskaźnik przekupstwa (Bribe Payers Index) w podobny sposób ocenia 19 czołowych państw eksportujących na świecie pod względem stopnia, w jakim ich korporacje postrzegane są wśród przedstawicieli największych korporacji i banków, rewidentów księgowych i in. jako stosujące łapówki do prowadzenia swoich interesów za granicą. Najczystszymi pod tym względem okazały się kraje skandynawskie, zaś najbardziej skłonne do stosowania przekupstwa uznane zostały Korea Południowa, Tajwan, Włochy i Malezja. Z tych należących do drugiej grupy dwa państwa znajdują się na liście największych polskich inwestorów36. Szczególnie jednak sytuacja w Rosji powinna stanowić źródło niepokoju, gdyż jej system polityczny jest opanowany przez nieformalne kliki i mafie, które powstały na granicy struktur władzy państwowej, sektora prywatnego, służb specjalnych oraz grup przestępczych i zdominowały konstytucyjne struktury państwa. Rosyjskie układy mafijno-polityczne mogą przenikać systemy polityczno-gospodarcze państw sąsiednich, powodując rozkład instytucji państwa liberalno-demokratycznego37. Z punktu widzenia socjologicznego i psychologicznego zjawisko korupcji próbuje wyjaśnić teoria wymiany społecznej, która zakłada m.in. racjonalność jednostki kalkulującej przy wyborze określonego działania prawdopodobieństwo uzyskania nagrody38. Teoria ta, jak relacjonuje A. Kubiak, odwołuje się do obowiązującej w społeczeństwie zasady wzajemności. Na jej podstawie zobowiązani 34 Transparency International powstała w 1993 r. i jest międzynarodową organizacją pozarządową z siedzibą w Berlinie. Organizacja ta opracowała księgę źródłową, która zawiera opis działań antykorupcyjnych w różnych sferach działalności państwa.. Z. Bielecki, op. cit., s. 40.. 35. Ibidem, s. 41.. 36. A.Z. Kamiński, Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa, KP, 1997, nr 6, s. 9. 37. A. Kubiak, Łapownictwo w świadomości i doświadczeniu potocznym Polaków, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2003, s. 31. 38.

(9) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 105. jesteśmy do rewanżowania się za otrzymane przysługi i powinniśmy odwdzięczyć się osobie, która dostarczyła nam jakieś dobro. R. Cialdini stwierdza, że zasada wzajemności znana jest wszystkim społeczeństwom ludzkim, a niektórzy uważają, że jest to specyficznie ludzki wykształcony w toku ewolucji i socjalizacji mechanizm adaptacyjny umożliwiający podział pracy i wymianę różnych dóbr i usług. Dzięki temu można było ofiarować własne zasoby innym w przekonaniu, że nie traci się ich bezpowrotnie. W wielu językach wyrażenie „byłbym bardzo zobowiązany” jest synonimem „z góry dziękuję”39. Brak rewanżu powoduje psychiczny dyskomfort, poczucie obligacji skłaniające do odwzajemnienia się i jest negatywnie oceniany przez społeczeństwo40. Nielubiani są oddający przysługę, ale nie pozwalający się odwdzięczyć. Reguła wzajemności jest tak silna, że może zniwelować wpływ innych czynników, np. brak sympatii do osoby proszącej, nieatrakcyjność otrzymywanej korzyści bądź też innych, które bez poczucia wzajemności spowodowałyby, że określona prośba spotkałaby się z odmową. Reguła wzajemności pozwala także na określenie postaci rewanżu w formie wartościowszej od oddanej przysługi. Łatwiej nie dać się wciągnąć w działanie tej reguły, gdy przysługa lub korzyść jest próbą manipulacji niż złamać zasadę wzajemności, gdy już została zastosowana41. Pojedyncze łapownictwo rodzi skłonność do tworzenia trwałych układów korupcyjnych i załatwiania także innych spraw w podobny sposób. Dawanie łapówek i ich przyjmowanie prowadzi do wzajemnego uzależnienia się dającego łapówkę i osoby pełniącej funkcję publiczną. Następstwem tego może być nawet szantaż. Badania empiryczne przeprowadzone w latach 1988–2001 przez A. Kubiak wykazały, że wśród powodów wręczania łapówek na pierwszym miejscu wymienia się poczucie przymusu (42% przypadków), przyśpieszenie załatwienia sprawy (20%), większą rzetelność w załatwieniu sprawy (17%), tańsze załatwienie sprawy (14%)42. Wśród głównych adresatów łapówek badania wskazały lekarzy (47% wszystkich przypadków korupcji), policjantów (26%), różne urzędy (7%), zakład pracy (4%), szkołę, wyższą uczelnię (3%), kontrolerów w środkach komunikacji (2%)43. Szczególnie niepokoi fakt najsilniejszej akceptacji łapownictwa wśród. 39 R. Cialdini, Wywieranie wpływu na ludzi. Teoria i praktyka, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 1996, s. 34. 40 41. A. Kubiak, op. cit., s. 39.. R. Cialdini, op. cit., s. 40 i nast. A. Kubiak, op. cit., s. 189.. 42. Ibidem, s. 189.. 43.

(10) Piotr Wiatrowski. 106. uczniów i studentów. Tylko 39% studentów prawa wykluczyło wręczenie łapówki, jeżeli załatwienie sprawy zleconej przez klienta wymagałoby jej wręczenia44. Z kryminologicznego punktu widzenia można zauważyć prawidłowość, że sprawcy łapownictwa czynnego są liczniejsi (70%) od łapowników biernych (30%), co tłumaczy się okolicznością, że łapownictwo czynne ma charakter incydentalny, łapownicy bierni zaś dopuszczają się przestępstwa wielokrotnie. Inna prawidłowość dotyczy wyższej przeciętnej wieku sprawców przestępstw łapownictwa biernego niż ogółu sprawców przestępstw, co wywołane jest faktem wyższego wykształcenia i pozycji zawodowej tych sprawców45. Z reguły nie byli oni wcześniej sądownie karani. Inicjatywa najczęściej jednak wychodzi od przekupujących (około 70%). Charakterystyczna jest także dla łapownictwa bardzo duża liczba przestępstw, co jest związane z tym, że należy ono do tzw. przestępstw latentnych, tzn. nie wywołujących bezpośrednio widocznych zmian w świecie zewnętrznym (tzn. popełnianych bez świadków, śladów czy ofiar)46. Brak pokrzywdzonego sprawia, że organ ścigania nie ma skąd oczekiwać pomocy. Sami zainteresowani zachowują akt łapownictwa w poufności ze względu na wzajemne korzyści i zagrożenie odpowiedzialnością karną, a brak świadków utrudnia nie tylko ujawnienie, ale również udowodnienie przestępstwa. Przestępstwo łapownictwa nie powoduje zdecydowanego potępienia społecznego, gdyż łapówki bywają pożyteczne, np. przyspieszając załatwienie sprawy. Często zresztą spotyka się eufemistyczne określenia korupcji, które sugerują, że nie mamy do czynienia z nagannym zjawiskiem, np. wyrazy wdzięczności, prezent, promocja, sponsoring, stała współpraca. Korupcja pociąga za sobą koszty finansowe dla państwa i samorządu terytorialnego przejawiające się w utracie przychodów pochodzących z podatków, ceł, prywatyzacji, niskich opłat z najmu mienia państwowego lub samorządowego, nieprawidłowo przeprowadzonych przetargów47. Dodatkowe koszty powoduje np. nieprawidłowy wybór oprogramowania dla administracji, a często nawet konieczność zmiany systemu z uwagi na brak kompatybilności. Wpisanie na listę refundowanych leków również rodzi w długim okresie poważne wydatki budżetu. Niewłaściwie przeprowadzona prywatyzacja zwiększa bezrobocie. Skorumpowane państwo jest niesterowne, gdyż jest zależne od wypadkowej niejawnych i nieprzewidywalnych 44. A. Kubiak, op. cit., s. 268.. M. Surkont, Łapownictwo, Lex, Sopot 1999, s. 39. Autor podaje, że około 80% łapowników biernych to osoby w wieku powyżej 30 lat. 45. 46 T. Chrustowski, Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 1985, s. 71.. B. Kudrycka, Etyczne obowiązki radnych i urzędników w przeciwdziałaniu korupcji, ST, 2000, nr 4, s. 3. 47.

(11) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 107. interesów co prowadzić może do błędnej alokacji zasobów48. Niepewność w biznesie związana jest także z brakiem możliwości egzekwowania umów korupcyjnych. Korupcja stanowi jedną z trzech głównych barier napływu inwestycji zagranicznych i podnosi koszty realizacji zamówień publicznych49. Przeznacza się mniej środków na inwestycje w nauce i edukacji, mimo że przynoszą znaczne korzyści gospodarcze, nie dając jednak znacznych korzyści z korupcji. Korupcja promuje najmniej efektywnych, nieuczciwych kontrahentów, środki z łapownictwa wypływają z kraju i przeznaczane są z reguły na konsumpcję, wzrastają koszty produkcji i obniża się jej jakość, co prowadzi do spadku popytu, zwiększa się zadłużenie kraju z uwagi na realizację nieuzasadnionych projektów, powstają straty energii na poszukiwanie koneksji50. Przez korupcję zaburzeniu podlegają mechanizmy rynkowe z uwagi na brak informacji o cenie, która w wyniku nielegalności procederu zostaje utajniona. Tworzy się jednak rynek łapowniczy, na którym prawo popytu i podaży wyznacza cenę poszczególnych świadczeń. W przypadku zawierania umowy w drodze negocjacji za łapówkę następuje często akceptacja zawyżonej ceny. Na etapie wykonania kontraktu za łapówkę następuje zezwolenie na rozszerzenie robót, potwierdzenie prac niewykonanych bądź przyjęcie robót nieodpowiadających w pełni warunkom umowy bez równoczesnego obniżenia ceny51. Ponadto nielegalność operacji łapownictwa powoduje ograniczenie kontaktów tylko do kręgu osób zaufanych. Duże znaczenie w ograniczaniu korupcji ma ustawodawstwo zwalczające nieuczciwą konkurencję. Powinno ono wymuszać prowadzenie działalności gospodarczej na równych zasadach, gdyż korumpowanie urzędników prowadzi do uzyskania przewagi nad konkurentami. Korupcja w sektorze prywatnym może pojawić się, kiedy firma dominująca na rynku dyskryminuje swoich dostawców, a ci starają się uzyskać kontrakty w sposób niedozwolony, gdyż przy braku odpowiedniej kontroli wewnętrznej jedna firma może przekupić pracowników innej firmy (np. zatrudnionych w sektorze sprzedaży)52. W tym właśnie zakresie prawo chroniące konkurencję nakłada na firmę rozdzielającą atrakcyjne kontrakty między prywatnych przedsiębiorców obowiązek przejrzystości działania, a za zakazaną praktykę monopolistyczną uznaje uzgadnianie przez przedsiębiorców przystępujących do przetargu warunków składanych ofert53. W każdym przypadku ostatecznie tracą 48 49. Por. A.Z. Kamiński, B. Kamiński, op. cit., s. 191.. 50 51. E. Stankunowicz, op. cit., s. 17. Por. J. Pope, op. cit., s. 35.. T. Chrustowski, op. cit., s. 47.. K. Tarchalski, op. cit., s. 28. A.Fornalczyk, Konkurencja w sektorze prywatnym [w:] Walka z korupcją…, s. 104. 52. A. Fornalczyk, Konkurencja w sektorze prywatnym [w:] Walka z korupcją…, s. 104.. 53.

(12) Piotr Wiatrowski. 108. konsumenci. Łapówki mogą niekiedy jednak obniżać koszty w postaci podatków i ceł. Korupcja w sektorze prywatnym obejmuje także zdobywanie nielegalnymi sposobami większej liczby klientów, tajemnic produkcyjnych lub handlowych konkurentów, werbowanie wyróżniających się zdolnościami jego pracowników, unikanie reklamacji co do ilości i jakości towarów54. Na zjawiska korupcyjne szczególnie narażony jest sektor bankowy i ubezpieczeń. W sektorze bankowym spotykana jest sprzedajność pracowników i członków zarządów banków polegająca na przyjmowaniu korzyści w zamian za udzielenie kredytów i gwarancji kredytowych bądź udzielanie kredytów wysokiego ryzyka. Często przyjmowane są również fikcyjne zabezpieczenia bądź ten sam przedmiot stanowi zabezpieczenie wielu różnych kredytów. W sektorze ubezpieczeń zjawiska korupcyjne pojawiają się często w związku z likwidacją szkód majątkowych (np. fikcyjnych kolizji drogowych), fałszowaniem i antydatowaniem polis ubezpieczeniowych, wystawianiem polis na fikcyjne pojazdy, które są następnie zgłaszane jako skradzione55. Łapownictwu sprzyja nadmierna reglamentacja gospodarki. Aktualnie obowiązuje prawie 200 rodzajów zezwoleń, ponad 30 rodzajów koncesji, około 40 wpisów do rejestru działalności regulowanej. Konstytucja wprowadziła w art. 20 zasadę wolności gospodarczej, a jej ograniczenia są dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. oprócz zezwoleń i koncesji przewiduje wpis do rejestru działalności regulowanej. J. Paczocha wskazuje, że ustawa ta nie wprowadza jednak ogólnych zasad udzielania zezwoleń, przez co ustawy szczegółowe mogą charakteryzować się w tym zakresie dużą dowolnością. Dotyczy to także innych przewidzianych przez nią sposobów reglamentacji działalności gospodarczej. Trudno wskazać czym rejestr działalności regulowanej miałby odróżniać się od instytucji zezwolenia, a szczególnie koncesji (np. identyczna jest sankcja za naruszenie ich warunków), co może prowadzić do zaostrzenia przepisów ustaw szczegółowych i praktyki urzędniczej56. Rejestr działalności regulowanej, zawierając element reglamentacyjny, sugeruje jedynie proces rejestracji, w związku z czym może mylić się z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego. Ocenia się, że uśredniony poziom inwestycji krajowych brutto w krajach o wysokim poziomie korupcji jest o 20% niższy niż w krajach, w których poziom korupcji jest niski57. O wpływie korupcji na gospodarkę świadczy raport Grupy 54 55. O. Górniok, op. cit., s. 7.. W. Stasiak, op. cit., s. 123.. 56 J. Paczocha, Reglamentacja gospodarki w latach 1989–06.2003, Narodowy Bank Polski 2004, s. 41.. J. Płoskonka, Korupcja – zagrożenia i metody jej zwalczania. Empiryczne badania nad poziomem korupcji, „Spółka Cywilna” 2003, nr 6, s. 123. 57.

(13) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 109. Operacyjnej do Walki z Korupcją powołanej w latach 1996–1997 przez prezesa Banku Światowego J. Wolfesona i dyrektora wykonawczego MFW M. Camdessusa, który stwierdza, że kraj, który przesunie się na skali natężenia zjawisk korupcyjnych z pozycji sześć do osiem (zero oznacza kraj najbardziej, dziesięć – najmniej skorumpowany), uzyskuje 4-procentowy wzrost inwestycji i półprocentowy wzrost PKB brutto58. Przyjmuje się, że inwestowanie w kraju o dużym nasileniu korupcji jest równoznaczne z obłożeniem inwestycji dodatkowym 20-procentowym podatkiem. Według szacunków rocznie na łapówki przeznacza się w świecie około 40 mld USD. W Polsce według danych GUS z 2000 r. kwota ta sięga około 1,2 mld USD. Polskie firmy przeznaczają na łapówki około 2% swojego przychodu. Zdaniem niektórych autorów, rozładowywanie korków biurokratycznych za pomocą korupcji może być korzystne dla gospodarki59. Korupcja w państwach transformacji ustrojowej miałaby przyśpieszać proces formowania się rodzimego kapitału. Podkreśla się, że szczególnie szkodliwa jest korupcyjna anarchia, kiedy przedsiębiorca dokładnie nie wie, komu i ile musi zapłacić tytułem łapówki. Inaczej jest – twierdzi Stiglitz – kiedy wysokość łapówek jest z góry wiadoma. Wówczas można ocenić całkowity koszt inwestycji60. Twierdzi się także, że w systemach przeregulowanych, nie opartych na wolnej konkurencji, korupcja odgrywa pozytywną rolę, w tym zakresie, w jakim dopuszcza działanie sił rynkowych. Wspomnieć tu można procedurę koncesyjną, gdzie firma gotowa najwięcej zaoferować wygrywa i uzyskuje koncesje61. W innych przypadkach znaczenie dla biznesu ma czas bądź dostęp do określonej informacji. Wniosek jednak, że wygrywa wówczas najlepsza czy najprężniejsza firma, nie jest słuszny. Miałoby to miejsce tylko wówczas, gdyby wszystkie firmy traktowały przekupstwo jako normalny sposób działania. Podkreślić też należy, że dzięki korupcji zwycięża oferujący najwyższą łapówkę, a nie oferujący najkorzystniejsze warunki gospodarcze, bądź najlepsze, biorąc pod uwagę interes publiczny. Chociaż w krótkim okresie korupcja może łagodzić negatywny wpływ politycznych uwarunkowań na gospodarkę, to długookresowo wstrzymuje ona jednak rozwój gospodarczy państwa. Rząd bowiem nie jest w stanie zapewnić działania swobody rynku. W ramach łapówkarstwa gospodarczego T. Chrustowski wyróżnia łapówkarstwo typu haracz, a więc pewien trwały układ zależności pomiędzy przyjmującym a wręczającym łapówkę, kiedy przestępczą inicjatywę podejmuje funkcjonariusz,. J. Górski, Korupcji cienie i blaski, „Rzeczpospolita” z 3 października 1998 r.. 58 59. Por. K. Bachmann, Zalegalizować korupcję, RP z 24 maja 2000 r. Przejrzystość reguł i działań, „Rzeczpospolita” z 5 lutego 1998 r.. 60. W. Stasiak, op. cit., s. 119.. 61.

(14) Piotr Wiatrowski. 110. a w razie niezastosowania się do żądania grozi kosztowniejszymi konsekwencjami niż wykonanie żądania, np. rozwiązaniem umowy agencyjnej62. Korupcja przy dostarczaniu usług zwiększa obciążenie szczególnie ubogich obywateli, gdyż chociaż łapówki przez nich wręczane nie są wysokie, to stanowią poważny udział w wydatkach63. Związane jest to ze zwyczajem dawania łapówek w usługach medycznych, edukacyjnych, przy przydziale mieszkań komunalnych, pozwoleń budowlanych i innych. Szczególnie wyraźnie mechanizmy korupcyjne ujawniają się w służbie zdrowia i szkolnictwie. Często zdarza się, że lekarze za korzyści majątkowe wydają zaświadczenia dla osób ubiegających się o prawo jazdy, zaświadczenia stwierdzające istnienie różnych chorób uniemożliwiających pracę zawodową w celu wyłudzenia zasiłków chorobowych bądź uzyskania fikcyjnej grupy inwalidzkiej w celu wyłudzenia rent czy też zwolnienia od służby wojskowej. Takie zaświadczenia, pochodzące np. od psychiatrów, często uniemożliwiają osadzenia w areszcie osób, przeciwko którym prowadzone jest postępowanie karne. Mechanizmy korupcyjne w służbie zdrowia uaktywniają się również w przy przyjmowaniu do publicznych szpitali oraz wykonywaniu w nich rozmaitych operacji czy zabiegów. Często spotykanym zjawiskiem jest organizowanie przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej publicznych zbiórek w postaci ,,cegiełek’’ od ubezpieczonych pacjentów bez zezwolenia bądź w sposób sprzeczny z udzielonym zezwoleniem. Duży rozgłos zyskała sprawa związana z tzw. ,,handlem skórami’’, który dotyczył informowania przez pracowników pogotowia ratunkowego firmy pogrzebowej prowadzonej zresztą przez byłych pracowników pogotowia o nowym zleceniu na usługę w zamian za odpowiednie wynagrodzenie. Doprowadziło to nawet do celowego opóźniania dojazdu do chorych ekipy ratowniczej, ażeby zmniejszyć jego szanse na przeżycie bądź wręcz stosowania pavulonu przyśpieszającego zejście śmiertelne64. Także obrót środkami farmaceutycznymi dotknięty jest problemem korupcji, w szczególności z uwagi na olbrzymie środki finansowe w związku z refundacją przez państwo części poniesionych przez obywateli kosztów na leki. Nieprawidłowości dotyczą także procesu rejestracji leku, jego wyceny oraz wydawania recept. W szkolnictwie system organizacji egzaminów do poszczególnych rodzajów szkół nie zapewnia zabezpieczenia przed ujawnianiem tematów egzaminacyjnych. Korupcyjny charakter ma wymuszanie przez egzaminatorów uczestnictwa w płatnych korepetycjach bądź wzajemne kierowanie do siebie przez nauczycieli 62. T. Chrustowski, op. cit., s. 54–55.. Korupcja w Polsce w świetle raportów Banku Światowego i Najwyższej Izby Kontroli, „Spółka Cywilna” 2000/2001, nr 1. 63. K. Szandecki, Działania CBŚ KGP w walce z korupcją [w:] Korupcja, red. Z. Bielecki, M. Zajder, op. cit., s. 78. 64.

(15) Prawne, ekonomiczne i socjologiczne aspekty korupcji. 111. uczniów na korepetycje. Nierzadko nauczyciele, którzy jednocześnie są egzaminatorami przed egzaminem podają pytania swoim uczniom, którzy chodzili do nich na korepetycje. Zjawisko korupcji obejmuje, choć w różnym stopniu, wszystkie sfery życia publicznego. Nie ma też jednej, prostej recepty na jego likwidację. Ponadto wydaje się, że całkowita eliminacja korupcji nie jest możliwa. Wynika to z samej natury człowieka, w której przy istnieniu odpowiedniej sposobności i braku skutecznych mechanizmów powstrzymujących, zazwyczaj przewagę uzyskuje dbałość o zaspokojenie prywatnego interesu. Taka formacja osobowościowa jest też następstwem lansowanego przez środki masowego przekazu konsumpcyjnego modelu życia i indywidualizmu, co wpływa też na postawy osób pełniących funkcje publiczne. Zbyt mało uwagi poświęca się w procesie edukacji wychowaniu do wartości, często wręcz dostarczając negatywnych wzorców. Nie przywiązuje się należytej wagi do uwarunkowań charakterologicznych w procesie rekrutacji do pracy w sektorze publicznym. Także zmiany prawa eliminujące przepisy stwarzające okazje do korupcji i skuteczne egzekwowanie ustanowionych norm przyczyniają się do znacznych oszczędności budżetowych i dają dodatkowy impuls gospodarczego wzrostu. Legal, Economic and Sociological Aspects of Corruption Corruption infects all spheres of public life and can be researched from many points of view. Legal regulations are at work in many different spheres, and involve, among others, economic and sociological factors. The author analyses the day-to-day practices that support corruption, its negative consequences and instruments which can help combat it..

(16)