Budżet zadaniowy jako narzędzie wspomagające nowoczesne zarządzanie służbą zdrowia

(1)

Politechnika Czstochowska

Streszczenie

Reforma finansów publicznych w Polsce determinuje poszukiwania nowych me-tod budĪetowania. Jedną z nich, wdraĪaną systematycznie w Polsce od 2006 r. jest budĪet zadaniowy, dziĊki któremu istnieje szansa na podniesienie sprawnoĞci i przej-rzystoĞci w planowaniu i ponoszeniu wydatków publicznych.

Proponowane opracowanie stanowi próbĊ zaprezentowania idei oraz głównych celów budĪetu zadaniowego, omawia jego załoĪenia i najwaĪniejsze właĞciwoĞci ze szczególnym uwzglĊdnieniem planowania wydatków w sferze ochrony zdrowia.

Obok czĊĞci teoretycznej przedstawiono informacje pochodzące z raportu Mini-sterstwa Finansów odnoĞnie budĪetu za rok 2008 i wydatków poniesionych w sektorze ochrony zdrowia.

Słowa kluczowe: finanse publiczne, budet zadaniowy, system ochrony zdrowia 1. Wprowadzenie

Wraz z wejciem w ycie uchwały o nowym podziale administracyjnym kraju, a wic z po-cztkiem 1999 roku szczególnej wagi i znaczenia nabrała w Polsce rola samorzdów terytorialnych. Funkcje gmin, powiatów i województw wydaj si szczególnie istotne z punktu widzenia zarzdzania finansami publicznymi. Właciwa ich alokacja, analiza skutecznoci, jak równie badanie efektywnoci wydatkowania takich finansów zapewni mog właciwy przepływ pienidzy podatnika z uwzgldnieniem jego potrzeb, oczekiwa, ale take pozosta w zgodzie z zasadami ekonomii, jakimi powinno si odznacza zarzdzanie takimi funduszami.

Przepływ rodków finansowych wymaga zastosowania nowych narzdzi jego kontroli i aloka-cji take na szczeblu pastwa. Od roku 2006 w Polsce rozwizaniem dla tak pojtej kontroli finansów publicznych jest propagowany przez Komisj Europejsk budet zadaniowy. Jego wdro-enie, zgodnie z opini wielu instytucji midzynarodowych, ma ułatwi Polsce „(…) spełnienie kryteriów konwergencji oraz implementacj Strategii Lizboskiej, a tym samym przyczyni si do szybkiego przyjcia wspólnej waluty europejskiej”1.

W roku 2007 budet pastwa zaplanowany został w układzie zadaniowym w odniesieniu je-dynie do zada Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyszego. Natomiast w roku nastpnym, a wic w planie budetowym na rok 2008 układem tym objto ju 82 czci budetowe, których wydatki stanowiły niemal połow wydatków budetu pastwa2. „Przewiduje si, i pierwszy raz budet

1

Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. BudĪet zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj 2009, s. 5.

(2)

nowoczesnego i aktywnego zarzdzania finansami publicznymi. 2. Istota budetu zadaniowego

Budet zadaniowy (ang. performance budget) okrelany jest4 jako metoda zarzdzania finan-sami publicznymi, której głównym celem jest osiganie wikszej skutecznoci oraz efektywnoci i wyrazistoci w wydatkowaniu rodków publicznych. Ustalanie budetu zadaniowego opiera si na kilku podstawowych zasadach.

Pierwsza z nich dotyczy sprecyzowania celu działania zgodnego z wytycznymi strategicznymi i programowymi instytucji zarzdzajcej finansami publicznymi. Definiuje si wic zadania, ale take mierniki rezultatów ich realizacji oraz zada porednich, przy pomocy których moliwe jest osignicie celu głównego.

Kolejna zasada dotyczy kontroli i oceny poszczególnych zada budetu zadaniowego z zasto-sowaniem mierników, dziki którym moliwe jest pozyskanie informacji efektywnociowych. Słu one podnoszeniu jakoci alokacji w planowaniu budetu w kolejnych okresach.

W myl nastpnej zasady planuje si budet z zastosowaniem informacji efektywnociowych i wykorzystuje je podczas prac parlamentarnych nad uchwalaniem ustawy budetowej (najczciej jako tzw.: performance-informed budgeting).

Zgodnie z załoeniami, jakie stawia si w ustalaniu budetu zadaniowego, mona skonkludo-wa , e budet zadaniowy to jasno okrelone wytyczne i strategia działalnoci rzdu, ale take samorzdów terytorialnych. Jest takim „algorytmem” postpowania, który skupia si na konkret-nych zadaniach z uwzgldnieniem celu, metodologii niezbdnej do jego osignicia i pomiarem efektów w ten sposób osignitych. Co wane, wszelkie zadania tak realizowane musz pozosta-wa w zgodzie zarówno z kompetencjami ustawowymi i obowizkami danego samorzdu lub rzdu, jak równie z potrzebami społeczestwa lokalnego.

W ogólnym rozumieniu, mona zatem wyróni trzy podstawowe szczeble klasyfikacji zada-niowej (Schemat 1.). Pierwszy z nich dotyczy podziału funkcji pastwa, czy samorzdów terytorialnych na poszczególne resorty, sektory. W ramach realizacji budetu zadaniowego na rok 2008 wyróniono dla Polski 22 funkcje, poczynajc od zarzdzania pastwem, działalnoci na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczestwa wewntrznego i porzdku publicznego, uwzgldnia-jc kultur fizyczn i sport, nauk i inne funkcje, a koczc na prowadzeniu polityki rolnej oraz rybackiej czy tworzeniu i koordynacji polityki.

3

Cukiernik T., BudĪet zadaniowy juĪ w 2013 r., Wirtualny Nowy Przemysł – Giełda Papierów WartoĞciowych, Serwis Fi-nansowy: www.finanse.wnp.pl (02.11.2009).

(3)

Funkcje

Zadania

Podzadania

Schemat 1. Szczeble klasyfikacji budĪetu zadaniowego ródło: Opracowanie własne na podstawie www.mofnet.gov.pl.

Drugi szczebel klasyfikacji budetu zadaniowego koncentruje si na zadaniach do realizacji w ramach kadej z funkcji. Załoono tutaj, e zadania te mog by realizowane nie tylko przez pastwo, ale take przez wielu innych dysponentów.

Trzecim szczeblem klasyfikacji budetu zadaniowego s podzadania ułatwiajce realizacj zada głównych.

Głównym pojciem budetu zadaniowego jest zadanie budetowe. Rozumie si je jako „zada-nie wykonywane przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne, finansowane z budetu gminy”5 lub innego dysponenta. Kade zadanie realizowane w ramach budetu zada-niowego musi:

• mie okrelony ilociowo cel,

• opisywa szczegółowo projekty pomocnicze niezbdne do jego wykonania, • zawiera harmonogram realizacji przedsiwzi i wydatków z nimi zwizanych, • ocenia w sposób ilociowy wyniki przedsiwzicia,

• obejmowa kalkulacj kosztów realizacji zadania, • wskazywa osob, odpowiedzialn za realizacj zadania.

Budet zadaniowy podzielony jest na dwie zasadnicze czci, na które składaj si zadania inwestycyjne oraz zadania biece. Do tych pierwszych zalicza si takie przedsiwzicia, których

5

BudĪet zadaniowy. Wprowadzenie do metodologii, zespół konsultantów: DomaĔski K., Szołno-Koguc J., www.portal.wsiz.rzeszow.pl , s. 4

(4)

3. Budet zadaniowy w ochronie zdrowia

W ramach powinnoci pastwa zwizanych z planowaniem wydatków w układzie zadanio-wym wyrónia si 22 podstawowe funkcje, z których pozycja 20 to „Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna”. Jej głównym celem jest poprawa efektywnoci funkcjonowania systemu ochrony zdrowia. Zapewnienie obywatelom opieki zdrowotnej w ramach funkcji „Orga-nizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna” w układzie budetu zadaniowego jest celem dysponentów, do których zalicza si6: Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyszego, Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administracji, Ministerstwo Obrony Narodowej i Wojewodów. Swoim zakresem budet zadaniowy dla funkcji 20 obejmuje:

• organizacj opieki zdrowotnej,

• administracj spraw i usług w zakresie polityki zdrowotnej, • zapewnienie dostpu do wiadcze zdrowotnych,

• ustalanie standardów dla personelu medycznego i paramedycznego oraz dla szpitali, klinik, przychodni i innych jednostek realizujcych wiadczenia zdrowotne,

• ochron zdrowia, • procedury medyczne, • programy zdrowotne, • polityk lekow pastwa,

• nadzór nad jakoci i obrotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produk-tami biobójczymi,

• promocj zdrowia,

• przygotowanie i wprowadzenie w ycie ustawodawstwa zwizanego z polityk zdrowotn, • nadzór sanitarno-epidemiologiczny,

• informatyzacj działalnoci i budow społeczestwa informacyjnego.

(5)

Tabela 1. Mierniki efektywnoĞciowe w realizacji budĪetu zadaniowego w zakresie ochrony zdrowia

PRZYKŁADOWE MIERNIKI

Zapewnienie dostpu do wiadcze opieki zdrowotnej

• Ilo wykonanych wiadcze

• Liczba transplantacji narzdów na 100 tys. ludnoci

• Stosunek iloci wiadcze zakontraktowanych do iloci wiadcze wykonanych

Ratownictwo medyczne

• Liczba osób objtych działaniami promocyj-nymi

• Liczba zrealizowanych kontroli

• Mediana czasu dotarcia na miejsce zdarzenia w województwie

Realizacja polityki lekowej pastwa

• Procent przeprowadzonych kontroli wytwór-ców produktów leczniczych w stosunku do limitów kontroli wynikajcych z ustawy Prawo farmaceutyczne

Nadzór sanitarno-epidemiologiczny, pro-filaktyka i promocja zdrowia

• Liczba przeprowadzonych kontroli w stosunku do zaplanowanych kontroli

• Odsetek populacji objtej programem szcze-pie ochronnych

ródło: www.mofnet.gov.pl.

W realizacji powyszych zada niezbdne jest ustalenie mierników, które stanowi mog podstaw weryfikacji przedsiwzi realizowanych w ramach budetu zadaniowego. Zdefiniowa-nie takich mierników Zdefiniowa-nie jest zadaZdefiniowa-niem trywialnym i do koca rozwizanym w warunkach polskich. Ustalono jednak pewne wyjciowe miary, a ich przykłady zawiera Tabela 1.

4. Zadania w zakresie ochrony zdrowia w formule budetu zadaniowego w 2008 r.

W 2008 roku sektor ochrony zdrowia, podobnie jak inne resorty, został przyporzdkowany jednemu z czterech podstawowych filarów rozwoju Polski ujtych w Strategiczny Plan Rzdzenia.

Filary te to:

• Budowa dobrobytu – czynniki wzrostu gospodarczego, a zamono obywateli. • Dynamiczny rozwój – zrównowaone warunki rozwoju.

• Bezpieczestwo – człowiek, rodzina, kraj. • Zaufanie i duma – kapitał społeczny.

Funkcja 20, a wic „Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna” współtworzyła filar trzeci, którego głównym celem był wzrost bezpieczestwa indywidualnego i zbiorowego obywate-li.

(6)

• Realizacja polityki lekowej pastwa.

Na pierwsze z nich przeznaczono kwot w wysokoci 1,9 mld zł, w ramach której midzy in-nymi wykonano wysokospecjalistyczne wiadczenia medyczne, zrealizowano programy polityki zdrowotnej, zadania z zakresu ratownictwa medycznego, ale take sfinansowano wiadczenia zdrowotne udzielane przez jednostki ochrony zdrowia osobom nieubezpieczonym oraz prowadzo-no postpowania w zakresie restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Realizacja polityki lekowej pastwa pochłonła kwot w wysokoci 60 mln zł i dotyczyła głównie wprowadzenia na rynek 20 149 produktów leczniczych, biobójczych i wyrobów medycz-nych oraz wydania 314 pozwole na wprowadzenie do obrotu produktów leczniczych w ramach importu równoległego.

5. Wydatki pastwa w układzie zadaniowym na ochron zdrowia w 2008 roku na tle klasycznego budetu

Rzd spełnia istotn rol w finansowaniu ochrony zdrowia. Reguluje współprac uczestników systemu, ale take koordynuje działania zapobiegajce „(…) chorobom o szczególnie duym zna-czeniu społecznym, (…) promujce badania naukowe, dotyczce przyczyn powstawania i szerzenia si chorób (…) oraz sprawujce piecz nad (…) informacj i edukacj zdrowotn”8.

W Polsce wydatki publiczne na ochron zdrowia w najwikszym stopniu pokrywa jednak ubezpieczyciel, a wic Narodowy Fundusz Zdrowia. W drugiej kolejnoci wspomina si wydatki rzdu, a na samym kocu samorzd terytorialny. Uwzgldniajc lata 1999-2006 wydatki ubezpie-czyciela wynosiły rednio ponad 87% ogółu wydatków publicznych na ochron zdrowia, podczas gdy wydatki rzdu stanowiły rednio nieco ponad 11%9.

Wydatki budetu pastwa na rok 2008 w 44% obejmowały kwoty zaplanowane w układzie zadaniowym. W zakresie czci 46 budetu pastwa, a wic czci dotyczcej zdrowia, zaplano-wano do rozdysponowania 5 046 803 tys. zł, z czego rzeczywista warto poniesionych wydatków na ten cel wyniosła 4 522 790 tys. zł. Wydatki te były nisze od poniesionych w 2007 roku (Rysu-nek 1.), jednak wysze od tych za lata: 2000, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006.

7_{NajwiĊcej załoĪonych zadaĔ w liczbie 4 dotyczyło funkcji: „DziałalnoĞü na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczeĔstwa}

wewnĊtrznego i porządku publicznego”, „DziałalnoĞü edukacyjna, wychowawcza i opiekuĔcza paĔstwa”, „Koordynacja polityki gospodarczej kraju” oraz „Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego”. NajwyĪsze kwoty pochłonĊła jednak re-alizacja zadaĔ wytyczonych przez funkcje: „Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej” (ok. 16 mld zł), „Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej” oraz „DziałalnoĞü na rzecz zapewnienia bezpieczeĔstwa zewnĊtrz-nego i nienaruszalnoĞci granic” (ok. 14 mld zł).

8

Art. 129 §1 Traktatu z Maastricht.

(7)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 _{2005 2006 2007 2008} S1 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

Rysunek 1. Wydatki budĪetu paĔstwa na ochronĊ zdrowia w Polsce w latach 1999-2008 (mln zł)

ródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.

Wydatki poniesione w 2008 roku przeznaczone były na: wiadczenia i programy finansowane z budetu pastwa, Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki, Nadzór sanitarno-epidemiologiczny i rodowiskowy oraz promocj zdrowia, Tworzenie i koordynacj polityki oraz realizacj polityki lekowej pastwa (Rysunek 2.).

Najwiksz cz wydatków pochłonły wiadczenia i programy finansowane z budetu pa-stwa oraz Kształcenie kadr medycznych oraz Rozwój nauki. Pierwszy typ zada, a wic usługi kontraktowane przez Ministerstwo Zdrowia poza systemem Narodowego Funduszu Zdrowia obejmuje, w myl Rozporzdzenia Ministra Zdrowia10, takie procedury, jak: przeszczepy niektó-rych organów, leczenia po przeszczepach, operacje wad wrodzonych serca u niemowlt, leczenie nowotworów u dzieci, itp.

10_{Dz. U. 99.106.1214.}

(8)

34,20%

_{wiadczenia i programy finansowane z budetu pastwa} Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki

Nadzór sanitarno-epidemiologiczny i rodowiskowy oraz promocja zdrowia Tworzenie i koordynacja polityki

Realizacja polityki lekowej pastwa

Rysunek 2. Udział wydatków na wybrane rozdziały budĪetowe w wydatkach budĪetu paĔstwa w 2008 r.

ródło: Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. Budet zadaniowy, Rada Mi-nistrów, Warszawa, maj 2009, s. 105.

6. Uwagi kocowe

Prace rzdu w 2007 r. nad zaplanowaniem czci wydatków budetu pastwa w układzie zadaniowym mona niewtpliwie uzna za swoisty przełom w polityce finansowej pastwa. Chocia utworzony w ten sposób budet na rok 2008 nie był wolny od błdów i niedoskonałoci (miał charakter instytucjonalny, a wic wydatki planowane były oddzielnie przez dysponentów według czci, za któr byli odpowiedzialni, a zaplanowanie budetu miało miejsce w układzie jednorocznym, a nie wieloletnim), to jednak jego warto poznawcza jest bezsporna, a korzyci oczywiste (Tabela 2.). Znacznym utrudnieniem dla wikszoci dysponentów odpowiedzialnych za realizacj zada budetowych okazało si formułowanie mierników efektywnociowych realizacji tych zada. Rozwizanie kłopotów tego typu jest jednak jednym z najtrudniejszych i najbardziej złoonym etapem reformy.

(9)

Tabela 2. Porównanie budĪetu tradycyjnego i zadaniowego

Planowanie tradycyjne Planowanie zadaniowe

wnioski o rodki nierealistycznie wysokie dysponent dostaje wstpny limit rodków

przydział rodków bez znajomoci szczegó-łowych planów i przewidywanych skutków

dysponent opracowuje szczegółowe plany zada

planowanie zada dopiero po zatwierdzeniu rodków

przydział rodków nastpuje po analizie oraz ocenie planów i przewidywanych

skutków dokonywanie wydatków do wyczerpania

rodków

kade zadanie jest rozliczane jako oddziel-ny projekt

ródło: www.portal.wsiz.rzeszow.pl.

Dzisiaj wyniki próby wdraania budetu zadaniowego w Polsce uznaje si mimo wszystko za istotne i trwałe z punktu widzenia „implementacji ogólnych standardów w zakresie stanowienia celów i mierników, denia do objcia budetem zadaniowym jak najwikszej czci wydatków budetu pastwa, ustalenia dwóch podstawowych poziomów struktury – zada i podzada- a take dodatkowego poziomu – działa”11.

Wanym jednak pozostaje fakt, e obecna ustawa o finansach publicznych nie pozwala na bu-detowanie wyłcznie zadaniowe. W rezultacie, kady tworzony budet, czy to na szczeblu centralnym, czy terytorialnym ma jeszcze charakter tradycyjny i zadaniowy.

Bibliografia

1. Budet zadaniowy. Wprowadzenie do metodologii, zespół konsultantów: Domaski K., Szołno-Koguc J., www.portal.wsiz.rzeszow.pl.

2. Cukiernik T., Budet zadaniowy ju w 2013 r., Wirtualny Nowy Przemysł – Giełda Papierów Wartociowych, Serwis Finansowy: www.finanse.wnp.pl.

3. Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. Budet zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj 2009.

4. Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 1999r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urzd Statystyczny, Warszawa 2000.

11

Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. BudĪet zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj 2009, s. 5.

(10)

13. Lubiska T. (red. nauk.), Reorientacja z wydatkowania na zarzdzanie pienidzmi publicznymi, Difin, Warszawa 2007.

14. www.portal.wsiz.rzeszow.pl. 15. www.finanse-publiczne.pl. 16. www.mofnet.gov.pl. 17. www.mf.gov.pl.

PERFORMANCE BUDGET AS A TOOL SUPPORTING MODERN MANAGEMENT OF THE HEALTH SERVICES SYSTEM

Summary

The reform of the public finances in Poland encourages researches of the new budgeting methods. One of them is the performance budget. Using this method is caused by the necessity of efficiency and transparency of the public finances’ im-provement.

The presented paper is an attempt to describe a performance budget, its founda-tions and the most important properties with the special focus on the health care system.

The theoretical part of the composition is strengthened by the 2008 health care budget report.

Keywords: public finance, performance budget, health care system

Sylwia Nieszporska Agnieszka Strzelecka

Zakład Ekonometrii i Statystyki Wydział Zarzdzania

Politechnika Czstochowska

Czstochowa, al. Armii Krajowej 19b e-mail: astrzelecka@poczta.onet.pl